论政策视野中的韩国乡村旅游演化路径及启示
李祗辉
（北京石油化工学院人文社科学院，北京 102617）
摘要： 乡村旅游是乡村振兴的重要抓手。韩国乡村旅游发展属于典型的政府主导型开发模式，公共政策的影响力很大。文章梳理了政策视野中的韩国乡村旅游演化路径，对韩国乡村旅游发展的主要政策工具进行分析。在此基础上，结合我国实际情况，提出了从责任部门、法律基础、产业融合、经营水平提升等4个方面的政策经验借鉴。
关键词： 乡村旅游；政策经验；法律制度；乡村振兴；韩国
韩国乡村旅游的成熟和发展是政府政策促进的结果。自20世纪80年代以来，韩国政府出台了一系列法律法规及政策措施来振兴乡村旅游。统计数据显示，发展阶段已步入成熟期的韩国乡村旅游，其市场规模不断扩大，经营主体日趋多元化，融合及复合型产业化地位日益增强，在促进韩国区域经济发展、满足韩国国民多样化旅游需求方面发挥着重要作用［1］。
国际上通用的乡村旅游发展政策主要体现在通过政策制定市场准入、市场规范、经营机制、市场监督与评价、投资与借贷促进、补助与税收刺激等政策工具体系，形成促进乡村旅游发展的政策保障［2］。基于此，本文对政策视野中的韩国乡村旅游演化路径进行梳理，对韩国乡村旅游发展的主要政策工具进行分析，提出我国在乡村旅游发展方面的政策经验借鉴。
1 韩国乡村旅游发展政策沿革
简言之，韩国乡村旅游发展政策就是扩大供给的政策。韩国出台有关乡村旅游的政策始于20世纪80年代，大规模出台政策始于2000年左右［3］。20世纪80年代至今的韩国乡村旅游发展政策可以划分为3个阶段［4］：
1.1 第一阶段（1980～2000年）的乡村旅游发展政策：增加非农业收入
韩国最早实施的农村开发政策是始于20世纪70年代的“新村运动”，但作为政策用语的“农村观光”（“乡村旅游”一词在韩国语中的称谓）的出现始于20世纪80年代。彼时韩国政府认识到亟需一种替代性政策来开发新的非农业收入来源，为此，韩国于1983年颁布《农渔村所得源开发促进法》，以此为制度基础实施“农村工业园”和“观光农园”项目。“观光农园”项目的实施标志着“农村观光”正式成为农村开发政策的一环。之后，韩国政府于1989年实施了“农渔村观光休养园”项目，1991年，实施了“农渔村民宿”项目。总之，自20世纪80年代开始，作为增加非农业收入的重要政策手段，“农村观光”发挥着重要作用。
“观光农园”、“农渔村观光休养园”和“农渔村民宿”这三类项目又统称为“农渔村观光修养资源”项目，项目培育一直延续至今。
1.2 第二阶段（2000～2010年）的乡村旅游发展政策：助力乡村振兴
从2000年开始，韩国农村政策发生了变化，转向支持以村庄为单位的整合式农村开发，政策目标逐渐多元化，乡村振兴是这一阶段韩国农村政策的关键词。“农村观光”成为以村庄为单位的区域开发的重要手段。从2002年开始，韩国农林畜产食品部、行政安全部、文化体育观光部、农村振兴厅、山林厅等韩国多个政府行政机构实施了各种以村庄为单位的农村开发项目，从而直接或间接地促进了乡村旅游发展。在上述以村庄为单位的开发项目中，与乡村旅游直接相关的是韩国农林畜产食品部主导的“农渔村体验村庄”、韩国农村振兴厅主导的“农村传统主题村庄”和韩国山林厅主导的“山村生态村庄”等项目。
1.3 第三阶段（2007至今）的乡村旅游发展政策：夯实制度，提升质量，促进融合
在夯实制度基础方面，韩国于2007年颁布了《关于促进都市与农村之间交流的法律》（以下简称《城乡交流促进法》），标志着韩国乡村旅游开始有法可依。
在提升服务质量方面，《城乡交流促进法》规定，从2009年起由韩国农林畜产食品部负责，实施对农渔村体验村庄的年度质量评估工作。从2013年起，年度质量评估工作升级为服务质量等级评价制度。农渔村体验村庄的等级评定结果可以在韩国乡村旅游官方网站www.welchon.com上查询到，政府相关部门也会通过制作手册、媒体互动等多种形式对优秀的乡村旅游体验村庄进行营销宣传，引导乡村旅游消费者向优质消费、品牌消费转变。
为了更好地实现园区的建设以及发展目标，产业园区在进行各项工作时应该加强对各个部门和工作环节的监督。加强监督有利于促进园区发展的积极性，实现园区的良心发展，为经济转型升级提供动力。
截至2017年，获得韩国政府认证的属于农村融合及复合产业的项目共有992个，这些项目在金融、咨询、培训、出口、研发等各方面可以获得韩国政府支持。具体到乡村旅游方面，992个项目中包括了韩国农林畜产食品部主导的“农村观光休养资源”项目（观光农园，农渔村民宿）和“农渔村体验村庄”项目，山林厅主导的“回到山村去生活”项目和“林间步道建设与管理”项目，农村振兴厅主导的“乡土饮食资源化（美食农家）”项目和“农村教育农场”项目，农协中央会主导的“住在农家”项目、“乡土美食村”项目和“饮食教育专业农场”项目，韩国农渔村公社主导的“城乡交流合作”项目和“农场体验观光信息”项目，韩国农副产品及水产品流通公社主导的“观光列车与传统美食体验”项目和“参观酿造场”等多种项目［6］。针对上述农村融合及复合产业项目，韩国中央和地方政府将依据项目实际情况给予每个项目2 100万韩元（约合人民币12.4万元）至2亿2 400万韩元（约合人民币132.5万）的财政预算支持，其中中央和地方政府各安排50%的预算。
2 韩国乡村旅游发展政策效果
韩国始于20世纪80年代的乡村旅游政策，经过数十年的实践，在扩大乡村旅游供给、刺激乡村旅游需求、助力乡村振兴、促进产业融合等方面取得了积极的成效。
2.1 “农渔村观光休养资源”项目发展情况
2.3 由此画产生出了对景写生这一艺术理念的解读式悟读，我觉得可以这样来理解了，画山水画可以在写生基础上，凭自己主观的意图、构图需要，使得景物变化成为适合自我需要的元素加以合理利用，这就是“景观合成法”。这种艺术手法可以说是贯穿于石涛此后的漫长的艺术生涯之中，在其三十年之后所作的《黄山图卷》中也十分熟练的应用这一手法，尤如凌空采珠将黄山诸峰置入自己的画面中任意摆布，但不失掉黄山实景的印象。景观合成法是手段，传山川之神乃为目的。绘画艺术不仅可以反映大自然美的一面，也更能表现出它的纯粹之美，在自然中寻找绘画语言，在绘画中寻找自然之美。用艺术的语言来更好地诠释这自然的灵魂之美。
从2002年开始实施的以村庄为单位的农村观光开发项目涉及韩国政府的各个相关职能部门，其中延续至今的项目以韩国农林畜产食品部主导的“农渔村体验村庄”项目和山林厅主导的“山村生态村庄”项目为代表。截至2017年，韩国共培育农渔村体验村庄953个，山林生态村庄277个。
2.2 以村庄为单位的项目发展情况
她先一怔，聪明的姑娘一定知道我们昨晚听到了什么，微微一笑：“不用，过几天，我搬到何大爷那儿去，老人家太孤独了。”接着她眉毛一扬，“谁想领教我这省业余体校武术队尖子的拳头就来吧！”接着冲着我一笑，不无真挚地说：“谢谢你们！”
2.3 韩国乡村旅游市场规模
统计数据显示，韩国乡村旅游市场规模在逐年扩大，在韩国国内旅游市场规模中占有的比率从2009年的3.5%已升至2017年的11.7%。乡村旅游消费规模达到1.2兆韩元（约合人民币71亿元）。虽然尚未达到乡村旅游成熟的欧洲国家20%的水平，但乡村旅游市场规模一直保持增长，发展态势良好。
在促进产业融合方面，韩国政府于2014年6月颁布《关于农村融合及复合产业培育与支援的法律》，将“农村观光”归入“农村融合及复合产业”类别中。按照该法律的规定，所谓“农村融合及复合产业”，是指农民或住在农村的居民依托当地丰富的农村特色资源，将以食品加工等为代表的制造业和以流通与观光等为代表的服务业等多种业态有机结合起来，为消费者提供复合性的产品和服务，提升并创造附加价值的产业。韩国政府在业务实践中通常将“农村融合及复合产业”称为第六产业［5］。
2.4 韩国乡村旅游发展情况
另外，北辰教堂作为盘龙区基督教三自爱国运动委员会的直属堂，主动担负起对依法成立的盘龙区内的14个堂、点教务指导的责任。考虑到有12处农村教会处于多民族聚居区，其传道人知识匮乏，圣经知识掌握不扎实，因此，北辰教堂加强了对这些散落在山区的教会的管理。每年为这些教会的教牧人员和义工开展两到三次培训，除了圣经内容的解读，还组织对抵制异端邪教的法律法规的学习。此外，北辰教堂会定期安排牧师前往各农村教会进行牧养，安排义工每月探访，建立微信群，保持信息畅通。
3 韩国乡村旅游发展的主要政策工具
韩国乡村旅游发展有两大特点：一是与乡村旅游发展成熟的欧洲等国家不同，韩国是先有政策支持，然后才有市场的发展，乡村旅游深受政策的影响；二是政府主要是以村庄为单位通过项目的形式进行投资支持，这种方式也可称为“村庄共同体型”的乡村旅游发展模式。公共政策左右着乡村旅游的发展，因此，在乡村旅游发展过程中如何避免公权力的滥用、防止滋生腐败便成为实施乡村旅游发展政策的关键问题，而法律法规可以大大降低出现上述现象的风险。所以，在韩国乡村旅游发展实践中，法律法规一直是韩国政府采用的主要政策工具。法律法规的出台和实施极大地保障了乡村旅游发展在制度框架内运行。
3.1 《城乡交流促进法》的相关规定
韩国于1994年颁布《农渔村整备法》，首次通过法律形式定义了农渔村民宿。2002年，韩国政府为吸引城市资本向农村投资，放宽了对民宿经营业主的限制条件，法律规定只要是住在农渔村地区的居民均可经营民宿。同时规定农渔村民宿视同于家庭住宅，因此在选址、建筑限制、卫生设施等方面不受《关于国土规划与利用的法律》、《建筑法》和《公共卫生法》等相关法律的约束。因此，与一般餐饮业和住宿业相比，农渔村民宿具有极大的法律政策上的优势。同时，法律规定应对民宿经营者予以融资支持，并对年营业额小于1 200万韩元的经营者免缴所得税。具体内容参见表2。
始于20世纪80年代、一直延续至今的“农渔村观光休养资源”项目包括了“观光农园”、“农渔村观光休养园”和“农渔村民宿”等 3个子项目。截至2017年，韩国共培育观光农园639个、观光休养园 26个，农渔村民宿25 032个。具体内容参见表1。
3.2 《农渔村整备法》的相关规定
对于乡村旅游发展成熟的欧洲来说，欧洲的乡村旅游即是指农户提供的餐饮和住宿服务（B＆B）。因此，乡村民宿发展在欧洲乡村旅游发展中发挥着举足轻重的作用。虽然韩国乡村旅游发展政策主要是支持以村庄为单位的发展政策，但在长期的乡村旅游发展实践中，韩国政府认识到农渔村民宿发展的重要性，出台相应的法律来规范乡村民宿的发展。
该法以法律形式明确了政府以项目运作方式支持并培育乡村旅游村庄的做法。首先对“农渔村体验村庄”进行了法律定义，规定了“农渔村体验村庄”项目的经营主体必须是农村合作社等集体组织。同时对农渔村体验村庄在经营上的便利条件进行了说明：将1 500 m2以下的农村合作社房屋作为游客住宿设施使用时，可不受《公共卫生管理法》的约束；在经营3 000 m2以下的室外马场和1 500 m2的室内马场时，可不受《关于体育设施的设置和利用的法律》的约束。同时，对附属于该项目的餐饮服务以及当地土特产的食品制造、加工和销售，均不受《食品卫生法》的约束。总之，依据《城乡交流促进法》，若获批了“农渔村体验村庄”项目，其在经营时便可以免受卫生、选址、设施条件等相关法律的诸多限制。同时该法律也规定了中央政府和地方政府在促进和培育农渔村体验村庄项目时各自的权利责任和义务。
表 1 “农渔村观光休养资源”项目发展情况
表 2 《农渔村整备法》关于农渔村民宿的制度变迁
4 启示和借鉴
我国乡村旅游发展在发展阶段、政策支持等诸多方面与韩国乡村旅游发展有相似之处。我国乡村旅游发展也是发端于20世纪80年代，目前同样进入了由单一要素发展向多要素融合发展模式转变的新阶段，亦具有政府主导型发展的特点［7］。韩国乡村旅游发展政策经验可以提供如下启示和借鉴：
一是外交公关与抹黑。自2017年下半年以来，特朗普政府在诸多双边及多边国际场合，公开或私下抹黑中国“一带一路”倡议。其中“债务陷阱”“掠夺性经济活动”“国家驱动投资模式”乃至“新殖民主义”等标签，逐渐成为特朗普政府抹黑中国“一带一路”倡议的“标配”，企图把中国的“一带一路”倡议说成是别有用心、侵害他国主权、服务于中国地缘政治和地缘经济战略目标的特洛伊木马。[45]特朗普政府甚至派出国务卿等政府高官到东南亚、南亚等地区游说，要求当地谨防中国的“一带一路”陷阱。[46]
4.1 扩大农业农村部门在乡村旅游发展政策上的影响力
研究发现，韩国农林畜产食品部是韩国乡村旅游发展政策的责任机构，其在乡村旅游发展政策的制订、实施、项目培育方面具有绝对的影响力和执行力。当前，我国乡村旅游发展政策主要是由农业农村部、文化和旅游部和各地旅游、农业主管部门来负责实施。鉴于乡村旅游发展在农业、农村、农民等方面政策上的特殊性，亟需我国农业部门发挥更大的作用。因此，需要明确政府农业农村部门和旅游部门在乡村旅游发展方面各自的作用和权限，同时，采取有效措施，使政府各个职能部门互相配合，形成合力，共同促进我国乡村旅游发展。
企业转型升级的具体行为主要包括跨界、转轨、创新和整合。[3]中小出版企业在主业不变的前提下，通过加强上游内容生产、中游绿色印刷以及下游增值服务来实现产业链的延伸，并不断加深与地产、文创产品、金融服务等跨界融合，完成行业“纵横”多元化。如“梓耕教育”“学海文化”自建印刷子公司，“中信出版”形成书店、理想家和咖啡矩阵等。但是，通常情况下，跨界经营对于资本以及战略风险把控的要求较高，因此，30家企业中只有30%采取跨界行动。
4.2 完善法律制度基础
《农渔村整备法》和《城乡交流促进法》等法律法规保障了韩国乡村旅游发展政策得以在制度框架内实施，使乡村旅游被纳入法制管理范畴。我国要借鉴相关经验，结合我国实际情况，综合考虑政府和市场的关系、农民和资本的关系、农业用地和非农业用地的关系、开发与保护的关系等多种因素［8］，加快立法进程，制定解决乡村旅游发展问题的法律法规，保障乡村旅游的健康和可持续发展。
4.3 强化乡村旅游的融合及复合型产业化地位
韩国乡村旅游发展属于政府主导型的开发模式，具有极强的政策性，但这样的开发模式并非意味着韩国乡村旅游产业化的弱化。韩国于2014年出台《关于农村融合及复合产业培育与支援的法律》，进一步确定了乡村旅游的融合及复合型产业化地位，明确乡村旅游属于综合了乡村自然、文化、景观等多种资源的融合及复合型的产业属性。当前，我国乡村旅游面临着产业培育不足等现实困境［9］，为此，要积极培育乡村旅游产业，推动产业融合和联动发展，促进乡村旅游产业转型升级。
4.4 提升乡村旅游经营水平和服务质量
韩国政府在乡村旅游经营上的支持政策和相关法律法规涵盖了营销宣传、旅游保险、等级评定、管理培训等诸多方面，在提升乡村旅游经营水平和服务质量方面发挥了重要作用。我国在乡村旅游发展实践中，应鼓励通过立法及制定乡村旅游服务标准和规范等多种形式，提升经营管理水平。加强人员培训，提升管理人员和服务人员的综合素质，提高服务质量。
参考文献：
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Rural Tourism Development in South Korea：Policy Perspective
LI Zhi-hui
（School of Humanities and Social sciences，Beijing Institute of Petrochemical Technology，Beijing 102617）
Abstract： Rural tourism is an important grasp of Rural Revitalization.The development of rural tourism in South Korea belongs to a typical government-led developmentmodel，and public policy has a great influence.The paper sorts out the path of evolution of Korea rural tourism in policy perspective and analyzes the main policy tools of rural tourism development in Korea.On this basis，combined with the actual situation in our country，we put forward the experience of policy from four aspects：responsible department，legal basis，industrial integration and improvement ofmanagement level.
Key words： Rural tourism；Policy experience；Legal system；Rural revitalization；South Korea
中图分类号： F592.9
文献标识码： B
文章编号： 1002-1728（2019）05-0078-04
doi： 10.3969/j.issn.1002-1728.2019.05.020
* 收稿日期： 2019-07-08
基金项目： 黑龙江省委十二届四次全会专项课题（18JYH 767）
作者简介： 李祗辉（1968-），女，河南兰考人，博士，副教授，从事旅游管理研究。E-mail：lizhihui@bipt.edu.cn