当前农地征收制度的绩效考察——基于结构—行为—绩效框架的分析，本文主要内容关键词为：绩效论文,农地论文,框架论文,结构论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国实行土地公有制，实行国家与集体二级所有。城市土地为国家所有，农村及城市郊区土地除国家所有外的土地为农民集体所有。国家为了公共利益的需要，可以对集体土地实施征收征用。同时，现行法律规定了集体土地除用于自身集体组织发展外，不得直接用于非农用途，需经过国家征收转变为国家土地，才能进入土地市场。这一农地征收制度实施多年来，既带来了城市建设的迅猛发展和城市区域的快速扩张，同时也产生了不少问题。主要表现在农民土地被征收后其得到的补偿太低，其生活保障受到威胁；政府大肆征地带来了土地利用的低效和浪费以及耕地的急剧减少；由征地及其补偿款分配所引发的干群冲突等等。本文运用SCP分析框架，试图对现行农地征收制度的绩效及其成因作一分析。
一、现行征地制度下各利益主体的权利结构分析
征地制度中的各利益主体的权利结构是由有关土地管理的法律法规所规定的。现行《土地管理法》第二条规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；国家依法实行国有土地有偿使用制度。第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前3年平均年产值的4-6倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均年产值的15倍。第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。《土地管理法实施条例》第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
从上述法律规定中可以看出，政府在征地过程中居于核心地位，土地的供给与需求都需通过政府这一关。用地方如需用地只能向政府申请使用国有土地，而不能直接与农民及农村集体组织谈判而使用集体土地。同样，农用地如要转变为建设用地并进入土地市场也只能先由政府征收，再经由政府之手而供应给用地方使用。地方政府作为国家的代理人，是征地活动的主体。按照法律规定，土地征用由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，由国土部门代表政府直接征地，企业不得进入土地一级市场。地方政府对征地过程的控制主要体现在以下两个方面：首先，禁止集体土地直接进入一级市场，即出让市场，并建立土地储备制度，拓展一级市场，相对弱化转让、出租市场；其次，地方政府确立统一征地，统一收购、统一开发、统一定价、统一出让的“五统一”模式，控制建设用地的供给渠道。现行制度下，政府动用征地权的门槛实际上是很低的，对公共利益的过宽过滥的解释，实际上使得地方政府无论是为公共利益还是非公共利益需要，都可动用征地权，征收征用集体土地。而征地的程序也较简单，只是受到上级政府的单向约束，不需要同级人大的授权许可。而基于巨大的监督成本和上下级政府间存在的共同利益，上级政府并不能有效地监督地方政府的征地行为。由于征地的成本很低，地方政府通过垄断土地一级市场，可获得巨大的土地增值收益。
作为集体土地的所有者和使用者的农村集体组织和农民，并不拥有完全的土地所有权，因为其最重要的权利——土地处置权利被国家占有。所以，集体组织的土地所有权是残缺的，这也决定了集体组织在土地被征收过程中处于一种弱势地位，并不能像真正的所有者那样可以得到全部的土地增值收益。同样的，农民只是拥有土地的经营权，虽然这种经营权一再被延长，但一旦土地被征收，农民除了接受，别无选择，并且在这一过程中，农民连参与协商的权利都没有，因为他们不是土地的所有者，政府只会与土地的所有者——集体组织进行协商，协商安置方式、补偿标准等问题。即使在农民与集体组织之间，也存在着矛盾。在征地活动中，被征地农民的利益受到的影响最大，但其在征地过程中的话语权却最小。集体组织名义上是代表农民的组织，但在我国实际的政治生态中，却受基层政府的影响最大，往往并不代表农民的利益。并且集体组织分享了很大一部分征地补偿款（法律规定土地补偿款由农村集体组织获取），对这部分补偿款的使用，往往成了农村矛盾和冲突的根源。
现行土地管理法规定用地方不得直接与农村集体组织或农户接触获取土地，因而用地方从理论上讲与征地过程没有关系。但在实际操作中，由于我国征地多是由用地方向政府提出用地申请，然后政府向集体组织征地，因此用地方实际上是参与了征地的过程。在此过程中，用地方并不是一个被动的角色，实际上它很大程度上左右了征地的面积、实际补偿的标准。
二、各利益主体的行为分析
现行的征地制度安排，赋予了相关利益主体不同的权利，不同的权利安排又决定了各自的行为。地方政府在征地活动中处于中心位置。征地的低门槛、低成本、高收益，决定了地方政府大量征收农地是其必然和经常的行为。所以，现实中各地竞相设立开发区，大搞新城建设，一个主要原因是地方政府官员需要做出政绩，另外一个主要原因就是获取巨额的土地出让收入。根据有关资料，在整个征地的收入中，农民所得的份额5%-10%，集体得25%-30%，政府获得60%-70%①。土地出让收入在许多地方已是当地的第二财政，占到了财政收入的30%-50%，成了名符其实的土地财政。通过低价征地，高价出让的征地行为，地方政府找到了一条经营城市的生财之道，经营城市的理念在地方政府官员的头脑里深深扎根。当然，地方政府频繁征地以获取巨额土地增值收益也是现实财税体制的无奈之举。1994年实施分税制改革后，将税源稳定、税基广、征税容易的税种多定为国家税，而税源不稳、征税难度大、税额小的税种定为地方税，所以分税制改革后，中央税收大幅增长，而地方税收却增长缓慢。同时，地方的事权却没有相应减少，城市建设、社会保障、公共服务支出都随着经济的发展而大幅度增加，因此财力的不足逼迫地方政府想方设法扩大财政收入，以应付不断增长的财政支出。恰好，城市化的迅速发展推动了土地的大幅度增值，而现行制度安排又赋予了地方政府有获取这种土地增值收益的权力。因此地方政府频繁动用征地权来获取土地增值收益便是其必然的选择。
农村集体组织包括乡、村、组三级集体组织，现实中主要是村级集体组织作为集体土地的所有者，并多由村委会来行使集体土地的管理与经营权。由于农村民主机制不健全，许多地方少数村干部把持了村里的事务。家庭联产承包责任制的实行，使得我国大多数村的集体经营性资产已近乎没有，土地资产成了村级政权所掌握的屈指可数的值钱的资产，特别当土地被征收时，土地资产由实物资产变成货币资产，而现行法律又规定土地补偿款由集体组织获得，所以土地的补偿款有可能成为少数村干部谋取私利的对象。由于民主机制不健全，现行制度设计对农民权益保护不够，因此在许多地方，一些乡村权势人物以集体组织的名义热衷于卖地，以便从中获取好处。农民由于被排斥在征地过程之外，不能直接参与征地谈判和协商，在征地过程中缺少话语权，特别当少数村干部为了谋取私利而损害村民利益时，更是难以保障其合法权益。在其利益受损时，往往告状无门（因为法院常常以农民不是土地的所有者而拒绝受理农民有关征地不合理的诉状），因而有时选择极端的形式，引发干群冲突；更多的是走上上访的道路，以维护自己的利益。据报道，我国每年从农民手里征用的土地将近20万公顷，因征地引起的农村群体性事件占到全部农村群体性事件的65%以上，已经成为影响农村乃至社会稳定的一个突出问题。②
用地方为了获得土地使用，在现行制度下，只能向政府申请用地（也可通过土地二级市场获取，但其成本更高）。为了低成本地获取土地，用地方有可能向地方政府寻租，跟地方政府搞好关系，以投资或公益性名义取得政策优惠，无偿或低价获取土地；甚至向政府官员行贿，通过各种暗箱操作的方式，低价获取土地。从现实来看，土地出让环节已成为了官员腐败的重灾区，许多特大腐败案件都发生在土地出让环节中。从其制度成因看，是由于政府垄断了土地的一级市场，土地资源集中于政府手中，而对官员权力的行使又缺乏有效的监督和制约。
三、现行征地制度的绩效分析
权利结构决定了相关主体的行为，行为又影响到各主体的利益和社会的绩效。对于地方政府来说，通过低价征地，高价出让，为地方的财政带来了巨大的收入，这使得地方政府有了更多的资金投入城市基础设施建设。我国自实行土地有偿出让制度后，土地出让金呈现明显的增长态势，土地出让金占地方财政的比重迅速上升。1990年土地出让金仅为10.5亿元，到2005年已高达5505亿元，1990～2005年土地出让金收入累计达2.19万亿元。其中，2002年和2003年土地出让金收入增长率分别达到85.9%和122.8%。③在一些地方，尤其是经济发达地区，土地出让金收入逐渐成为当地的“第二财政”，占有举足轻重的地位。从这几年各地城市的发展，基础设施的改善来看，这一土地财政确实对于城市的发展起了重要的作用。城市面积迅速扩大：2001～2005年，地级以上城市建成区面积分别为17586km[2]、19844km[2]、21926km[2]、23951km[2]、24529km[2]，五年间增长了39.5%。城市基础设施建设迅猛发展，如下表。
2000-2004年城市基础设施的新增有效供给能力
注：表中数据来自2005年《中国城市年鉴》第219页。
但是地方政府的大量频繁征地，设立开发区，搞新城建设，也造成了土地的严重浪费和低效利用，使得我国耕地面积每年减少很大，极大地削弱了农产品自给的能力。从1996年到2005年，我国的耕地面积净减少1.2亿亩，约占耕地总量的6.6%。截至2005年底，我国耕地面积为18.31亿亩，人均1.4亿亩，不足世界平均水平的40%，约相当于美国的1/8、印度的1/2④。同时，政绩考核与政府对土地一级市场的垄断相结合导致了对工业用地的滥用和浪费。据2003年初国土资源部的统计，在全国省级以上900余家开发区中，国家批准规划的近3000万亩开发区，已开发面积仅占规划总面积的13.51%，土地闲置现象十分严重⑤。
由于现行制度安排没有给农民足够的补偿，造成征地后农民的日后生存能力下降，出现新的失业群体。农民长期从事农业生产，缺乏从事非农产业的专业技能，而且科学文化素质普遍不高，失地后重新就业非常困难。农村调查总队对云南的调查表明：高达24.6%的失地农村劳动力处于“赋闲在家”的状况。并且失地农民就业质量不高，相当比例已经接受就业安置的失地农民隐性失业严重，处于失业和半失业状态。在失地农民中的大龄人口就业更为困难，有一项调查表明，35岁以上人员未就业者占所有未就业人员的34.8%，占该年龄段人员的67.1%。⑥“失地农民群体”正在形成，而且有不断扩大的趋势。一些失地农民沦为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无游民”，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面受到歧视，有些地方甚至在征地过程中非法动用警力，与农民发生暴力冲突，严重侵害农民的利益。此外，征地过程中大量出现的村干部侵占土地补偿款和安置款的事件，更是导致干群冲突时有发生，严重影响到社会的和谐与稳定。
四、对现行制度的评价
我国现行的征地制度形成于计划经济时期，带有明显的计划经济时期国家动用行政权力配置资源的特征。因而制度的设计，主要是从有利于政府的角度来进行制度安排，着眼于降低征地的成本，为国家的经济建设发展服务。在现实中，也确实起到了这样的作用，由于征地成本低，地方政府才能够大量征地，并进行大规模的基础设施建设，使我国城市的基础设施和交通状况在短短十几年内发生了翻天覆地的变化。这一点，也是不少学者和官员所津津乐道的（他们认为，印度由于征地成本太高，政府权力有限，所以一直以来城市基础设施建设滞后，影响了其经济发展）。同时，现行制度设计的另一个目的是想保护耕地，维护国家的粮食生产安全，所以规定了只有通过政府征收征用方式，集体土地才可进入土地市场转为非农建设用地，目的是防止在市场经济条件下各地竞相转让集体土地来获取土地增值收益。但是，从实践来看，这一目标没有达到，耕地流失相当严重，只不过流失的责任方不是集体组织和农民，而是政府，这大概是当初中央政府进行这一制度设计时所没有想到的。
在市场经济条件下，土地已成为了一种稀缺资源和重要的生产要素，其资源配置理应主要由市场来决定。但我国现行法律对土地资源的市场配置进行了种种限制，不允许农地直接进入市场。并且国家对农地进行征收时，只按土地原来产值的一定倍数对农民进行补偿，没有考虑到失地农民按城市方式生活所需的费用。同时，土地改变用途后的巨大增值收益也全部为政府与用地方获得，这实际上是政府动用行政权力对农民权益的一种剥夺，把本属于农村的财富转移到了城市，进一步拉大了城乡之间的差距。另外，从公平的角度来看，征地的低成本是以失地农民利益损失为代价的，用失地农民的财富去推动城市的发展，而失地农民本身又难以融入城市中，这一制度安排对农民来说，既不公平也不合理。农民本来是属于社会的弱势群体，土地是其基本生存保障，而现在土地被征收了，失去了赖以保障生存的物质基础，所得到的补偿却非常有限，并不能保障其进入城市后的基本生活所需。并且由于农民本身没有什么技能，难以在城市里与其他群体进行有力的竞争，特别是体弱多病的农民，在失去土地后，由于缺乏相应的社会保障机制，更是难以维持生存。
现行征地制度虽然极大地推进了城市建设，但其巨大的成本却是不可忽略的，其对农民利益的伤害也与我国现阶段建设和谐社会、建设新农村的目标相冲突，因此需要对这一制度进行较大的调整和改革。改革的重点应放在两个方面：一是缩小政府征地的权限，二是提高农民对土地的处置和收益权。政府征地权力太大是现行征地制度中政府能够滥用征地权的最重要原因，因此必须予以限制。应按照国际通行做法，严格规定政府只能是为了公共利益的需要才可动用征地权，并对公共利益进行明确界定，防止征地权再次被滥用。同时，政府应提高征地的补偿标准，参照土地的市场价格进行补偿。在限制政府征地权限的同时，应允许集体土地直接进入土地市场，由用地方与集体组织及农民直接谈判实现土地的流转。为了防止农地无序和过度的流转，国家可规定土地的用途，土地的开发利用应符合城市的整体规划和区域土地利用规划。为了弥补地方财政的不足，政府可在集体土地的流转中征收相关税费，分享部分土地增值的收益。新的制度设计中应大大提高农民对其土地的处置权和收益权，土地的征用及流转的程序，应由村民代表会议或村民大会行使决定权，村委会只是作为执行者具体负责土地流转事项。土地的增值收益中，应将大部分增值收益分配给农民，而将小部分留在村里，作为村公共资金。
注释：
①张正河、武晋：“论农村生产要素的准市场化”[J].《农业经济问题》，2001(7)。
②④郝书辰、李军杰：“土地调控应着力于土地利益分配的再调整”[J].《宏观经济管理》，2007(3)。
③黄燕芬、李程、张坤：“走出土地财政难在哪”[J].《改革内参》，2006(32)。
⑤⑥陈湘满、何灵：“农村土地征用中存在的问题与制度改革”[J].《宏观经济管理》，2006(11)。