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中图分类号：D616 文献标识码：A 文章编号：1009-105X(2004)01-0015-05
发展离不开改革，改革实质上是利益关系的重新调整，而改革的目的就是通过优化资源配置和改进利益分配方式，更好地实现效率与公平。在市场经济条件下，人类行为的基本动机和根本动力是实现自身利益的最大化。因此，只有不断改进利益分配机制，体现社会的公正与利益分配的公平，才能有利于改革的顺利推行和进展，所以利益问题成 为改革的核心。以推行农村承包制为起点的中国改革，取得了举世瞩目的成就，而改革 初期进展之顺利，超乎人们的想象。但90年代中后期中国改革进入攻坚阶段以来，明显 出现了动力匮乏、改革举步维艰的困境。这种局面的出现固然有诸多不可抗拒的客观因 素，但有意或无意之中忽视广大民众特别是边缘群体的即时利益，是造成这一僵局的主 要原因。
一、当代中国改革的经验与教训
中国20多年的改革历程，表面平静如水，实则起伏跌宕。总体上看越往后期推行越难，个中原因是什么?有那些经验教训值得总结?这是本文回顾中国改革历程的出发点和落 脚点。
从70年代末持续到80年代中期的农村经济体制改革，得到了绝大多数社会成员的支持，改革进程几乎一帆风顺。现在回过头来看，在这场以土地承包责任制为主要内容的改革中，除当时基层政权中极少数人的既得利益暂时受损外，其他社会阶层都直接从中得到实惠。农民是这场改革最直接和最大的受益者，不仅一劳永逸地解决了长期困扰他们的温饱问题，而且事实上获得了他们梦寐以求的土地。更出乎意料的是，他们开始获得 了比经济利益更重要的人身自由，因此他们成为这场改革最有力的支持者和推动者。以 产业工人为主体的城市居民继续享用计划经济体制的各种优惠，自身利益非但没有受到 任何损害，相反还直接从做大的蛋糕中得到好处，其中最直接的感触是自1949年以来农 副产品的供应从来没有如此丰富过。同时，政府也由于农业问题的相对解决，其地位更 加稳固。
当然，改革的源动力来自农村内部，其中典型的样本莫过于广为人知的“小岗之夜”。农民之所以具有如此强大的改革内在冲动性，根本原因在于计划经济体制中农民的现实利益没有被顾及，远期收益也几乎等于零。正如秦晖教授所说，旧农业体制是一种“由国家控制而由农民承担控制后果”的经济，它既不同于真正的集体经济，也不同于国家控制、国家承担责任的城市国营经济，共同体的束缚功能极强而保护功能缺失，只有 “父权”而无“父责”[1]。邓小平同志的伟大之处恰恰就在于他能够从广大人民群众 的利益诉求出发，因势利导，把握航向，制定出符合中国国情的社会发展的战略规划与 部署。
但当改革进入第二阶段，即80年代中期改革推进到城市经济体制时，改革的阻力开始增加，而动力则明显减弱，其中一个重要原因是乡镇企业的发展挤压了城市经济体的生存空间。正如邓小平同志所说，中国农村改革出乎意料的“最大的收获”就是乡镇企业 的异军突起。但从利益再分配的角度来理解，乡镇企业的生成与发展正是城乡利益关系 重新调整的结果。计划经济体制下形成的“城乡分治”的二元结构，以及延至90年代初 的短缺经济环境，为乡镇企业提供了生存和发展空间。另一方面，乡镇企业的发展又必 然挤压城市经济特别是轻工业和第三产业的生存空间。由于乡镇企业的巨大冲击，城市 经济中原本较稳定的相当一部分收益转移到乡镇企业，造成城市轻工业部门和服务业利 益的绝对受损。更为严重的是，乡镇企业中农民工人(有别于到城市打工的农民)的出现 ，极大地动摇了城市工业经济总体和城市居民在传统体制下形成的政治、心理上的优越 感和经济优势地位，这对他们来说无疑是一种无以弥补的“相对损失”。
当不触及个人利益时，城市利益主体可以对改革采取默认态度，而一旦影响到自身利益，就必然作出符合自己利益的价值选择。对此，城市利益主体最初的反应是堂而皇之地提出乡镇企业应当“反哺”农业，其实质是让他们“滚回老家去”[2]；要求加强对农村和农民的规范“管理”，让他们“老老实实地呆在土地上”。对于城内的改革，他们的心态十分复杂：既希望通过改革进一步改善生活环境，但又不愿意让改革冲掉已享用几十年的传统体制下的各种实惠。所以，作为旧体制的受益者，城市利益主体自身缺 乏改革的内在动力。
在此情况下，城市经济体制改革必然要依靠政府的强制力才能推行下去。为减轻改革阻力，政府选择了补偿的路径。在具体操作层面上，这种补偿是通过“放权让利”方式实现的。“放权让利”包含两个层面，一是行政放权，即对地方政府和国有企业放权；二是政府对国有企业让利，企业对职工让利。现在看来，“放权”的收益是巨大的，也是隐性的，而“让利”的收益却是显形的。据统计，80年代国家通过各种让利措施使国有企业获得3100亿元的额外收益，同期国家对国企亏损的补贴累计高达3429亿元，企业职工工资在企业附加值中所占比重由17.5%上升到35.7%，而政府财政收入在国民收入中的比重则从31.5%降至21.6%[3]。
如此放权让利的结果，出现了前所未有的政府、国企、职工和城市居民多方受益、皆大欢喜的局面。对后者来说，不仅农村改革引发的相对损失损害得到有效补偿，而且补偿数额如此之大、力度如此之强，达到了完全补偿甚至超额补偿的程度。
这种通过足额甚至超额补偿方式来推进改革的做法，虽然短期内减轻了阻力，但其后果却是灾难性的。其一，对国企亏损进行财政补贴的资金主要来自农村，换句话说，农民承担了这次改革的主要成本。而当时乃至现在的农村并没有富裕到可以反哺城市的地步，这不免予人“劫贫济富”之口实。事实上，这种做法又拉大了刚刚有所弥合的城乡差距，一定程度上消解了农村改革的前期成果。其二，在维持城市利益主体既得利益的前提下放权让利的结果，既无意中促成了一个权力寻租集团，又加剧了整个城市利益主体的惰性，为深化改革埋下了阴影。其三，放权让利的缺口一旦打开就一发不可收。改革开放以来不断放权让利的结果，使政府的回转余地逐步缩小并最终接近极限，不但大大削弱了政府的宏观调控能力，而且使原本紧张的中央财政更加不堪重负。1995年，国 家财政收入占GDP的比重由1980年的25.67%降为10.71%，成为世界上财政收入占GDP比重最低的国家之一[4](P.843)。
90年代中期当改革进入产业结构调整和产权制度变革的攻坚阶段以后，受制于政府的补偿能力，改革动力显著匮乏，改革的阻力也超乎了想象。在自上而下强制性推动的经济体制的全面变革中，政府面临两难选择：一方面，在经济效益连年下滑的情况下，国 有企业仍然视自身为改革的受害者，改革的动力不足。为了减少由此带来的改革阻力， 政府有必要继续对城市和国有企业做出最大程度的补偿。另一方面，由于前期的超额补 偿以及政府能够控制的存量资产越来越少，缺乏如同前期那样的完全补偿的财力。
屋漏偏遇连阴雨。当政府面临不能足额补偿无以推动改革、完全补偿又没有能力的两 难困境时，以往改革中积累的许多问题尤其是社会公正问题，也逐渐暴露出来。如上所 述，城市改革始于放权让利，即在存量不动的情况下对增量进行改革。在此过程中，改 革先入者明显得到激励，其收益越来越大。而当时由于增量很小，存量较大，所以利益 分配上的差异并不明显。但随着改革的推进，增量不断变大，存量逐步减少，有权参与 增量改革者的获益越来越大；而增量改革的成本基本上是由存量一块承担的。同时在城 市改革全面启动后，由于前期的超额补偿与过度放权让利，致使维持存量的财政支撑基 本断流，所以不仅没有建立起相应的社会保障体系，相反对于那些在计划经济体制下为 国家原始资本积累承担成本的国企职工及农民，政府没有进行足够的补偿，没有兑现“ 老有所养”的承诺，这使得他们与增量改革受益者之间的利益差距进一步加大。另外， 在增量改革市场化进程中，由于缺乏必要的制度规范与监督，发生了较为普遍的权力寻 租现象，使依附于存量之上的国企职工和城市居民与有权参与增量改革受益者之间的利 益矛盾更加突出。
关于存量改革与增量改革之间的关系，卢周来先生曾打过一个精彩的隐喻。他将存量比喻旧房子，增量比喻为新房子：中国的改革是在旧房子不动的情况下盖新房子，盖新房子的成本是由居住在旧房子里的人承担的。但新房子盖起来的同时，旧房子却失去了维修经费。更有甚者，有人为了盖自己的新房子，甚至干起了偷拆旧房子砖瓦的勾当，而且这种现象还相当普遍。如果新房子足以使所有住旧房子的人迁出来住进新房子倒也可以，但问题在于，承担了建房成本原来住在旧房子里的人，至今也很少能住进新房子，他们中的大部分仍住在不堪风雨的旧房子里[5]，甚至有的被从旧房子里赶出来，沦落街头。
由于承担改革成本的普通大众与增量改革者之间的利益差距急剧拉大，致使在这一阶段的改革凸显动力匮乏的特征，表现为：首先，占中国社会利益阶层比例最大的农民和国有企业下岗职工，自觉利益相对或绝对受损而又没有得到有效补偿，并且事实上其经济地位与社会地位日渐式微而逐渐被边缘化，所以他们不愿意再支持改革。作为社会的弱势群体，他们更看重的是即时收益而非远期效益。换句话说，他们更关心自己眼前的生活。所以，现实中的改革即使符合他们的长远利益，他们也不可能画饼充饥地勒紧腰带苦等“明天会更好”。更何况在他们看来改革成功的可能性越来越小，预期收益未必能补偿为继续支持改革可能要付出的预期成本，所以他们更不愿支持改革。
其次，作为增量改革受益者的权力寻租集团，在先富起来以后更看重改革的预期收益。而在下一步由增量带动存量的改革中，可能要轮到他们承担改革成本，因而害怕进一 步的改革会触动其既得利益。所以，增量改革的既得利益者实际上已成为改革的阻力。
二、对改革动力的理论反思
在经济学上，作为“理性经济人”预设的社会成员，对于改革的支持是有条件的，即支持改革带来的预期收益超过为此可能支付的预期成本。用戴维斯与诺斯的话说，“如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。”[6](P.274)
但是，社会不同阶层的成员，对于收益“预期”时限的希求不尽相同。这是因为，一方面在制度整体性变迁的长时间段中，不确定因素太多；另一方面，相对于制度的“现期消费”而言，社会各阶层成员具有不同的内含贴现率。对此，戴维斯与诺斯的研究结论是，如果某个社会阶层所面临的贴现率越高，该阶层就越有可能选择倾向于当前报酬 流量的安排；反之则更易于选择时滞相对较长的收益设置[6](PP.295—320)。通俗地讲 ，收入相对较低的社会阶层并不十分看重长远的预期收益，而更关注改革过程中的每项 举措能否给他带来即时净收益，并据此决定其对改革的态度；相反，收入较高的社会阶 层则较为看重远期的净收益。
由于本文主题所限，我们主要考察改革的即时效应。根据福利经济学家卡尔多的观点，现实中的改革对于每一个社会成员来说无非有以下四种可能性：一是改革使社会中每个阶层成员的即时福利都得到改进；二是改革在增进某些阶层成员的即时福利之时，不损害其他阶层成员的利益；三是改革使社会中某些阶层的利益得到改进，同时损害了其他阶层成员的利益；四是改革使社会所有阶层的利益都受到损害。
如果用另一位著名福利经济学家帕累托的判别标准，前两种情况属于较为典型的“帕 累托改进型”改革，简称为“帕累托改革”，80年代初期的中国农村改革就属于这种性 质。在这种状态下，由于大多数经济主体在改革中受益而几乎没有任何社会成员的利益 受到损害，改革会受到社会各阶层的普遍支持，因而推进起来几乎没有阻力，并且改革 越接近这种状态越能顺利进行。但是这是一种理想的改革状态，在现实中一般很难达到 ，即使在特定时期、特定条件下达到或近似达到，也是很难持续下去的。因为以重新调 整利益关系为主要内容的改革，通常会使一部分人的利益受损，“没有人受损，就不可 能有人受益；或者，现在不受损，将来就不会受益。”[7](PP.36-44)而最后一种情况 ，改革使每个人的福利都为之减少，用帕累托标准来衡量，“它就是不合意的”[8](P.125)。由于这种改革得不到社会任何阶层的支持，因而在决策机制健全的条件下根本不 可能发生。
第三种情况最复杂，但是也最具现实意义。在多数情况下特别是当改革缺乏利益驱动 时，改革在增进某些阶层成员利益之时，通常会相对或绝对损害其他阶层成员的利益， 甚至由后者承担改革成本。显然，福利得到增进的社会成员支持改革，而利益受损者反 对改革。
从一定意义上讲，任何社会变革都必然要付出一定的代价，没有代价的改革是不存在的，有所差别的只是改革代价大小不同而已。但关键是在这种情况下改革如果要继续推进下去的话，就必须设法消除利益受损阶层的阻力。具有普遍意义的做法是，在基本不损害受益者既得利益的前提下，通过对受损者进行利益补偿的方式，促其转而支持或默许改革。
能否对利益受损者进行补偿以及补偿力度的大小，取决于政府的决策机制与政策设计。对此，约翰·希克斯提供的答案是，政府关注的重心是国民财富的增长，它应当超越于各利益阶层之上。在此前提下，如果一种改革能够对受损者的利益作出补偿并且在补 偿之后还有净收益的话，即我们通常所说“利大于弊”，那就是“可容许的改革”[8]( P.124)，因此国家就要支持这样的改革。
在改革的总收益大于总受损的前提下，根据这种补偿的程度，改革事实上又可以划分 为两种类型：一是对改革的受损者进行足额补偿，使之事实上不受损害；二是对改革受损者进行适当补偿，但补偿额不足以弥补受损者的损失。前者可称之为“完全补偿的非帕累托改进型改革”，即人们常说的“卡尔多改革”，即80年代中期到90年代初的中国城市经济体制改革的属性；后者可称之为“不完全补偿的非帕累托改进型改革”，实质上是“非卡尔多改革”，即90年代中期以后中国经济改革具备的特征。
对改革受损者进行补偿无非有两条途径：一是由政府出面直接进行财政补贴，二是由 改革受益者对受损者进行间接补偿。改革初期，在利益差距不大、财政充裕的情况下， 政府一般通过财政补贴的方式来协调各阶层的利益冲突，并且这是一种较为行之有效的 方法。但是这种做法实质上是由全社会承担改革成本即以受损者再次作出牺牲为代价的 ，特别是当政府财力不济时就无法维持下去。改革中后期，随着社会阶层之间利益差距 的加大与政府财政支付能力的减弱，第二种方法便成为继续改革的最基本的思路。
邓小平最初设计改革方案时也是这种思路。他提出要让一部分地区一部分人先富起来，然后以先富带后富，并特别强调要讲“两个大局”：第一，内地先支持沿海，无条件富的人先支持有条件富的人；第二，当“沿海地区发展到一定的时候，又要求沿海地区拿出更多力量来帮助内地发展”，同时“对一部分先富裕起来的个人，也要有一定的限制，例如，征收所得税。”[9](P.111，P.278)这里显然隐含了一种政府策略：让改革 即时受益者与即时受损者都作出相互承诺——受损者先暂时作出牺牲支持改革，受益者 要对受损者进行补偿。当下中国改革之所以处于胶着状态、出现动力匮乏的现象，关键 在于改革受益者未能对改革受损者即承担了改革成本的广大贫困阶层进行及时有效的补 偿，因而改革受到后者的抗拒。
三、力量之源：代表人民群众的根本利益
在利益层面较广的经济体制改革中，充分考虑广大受众尤其是弱势群体的现实利益，既是消除阻力、争取民众支持，继续推行改革的关键环节，也是中国共产党代表最广大人民群众根本利益的现实体现。
从当前中国社会结构来看，后期改革的直接获益者即有权参与增量改革者和能够对改革决策产生影响的政治与经济精英，再加上改革的间接受益者，包括知识文化精英和不稳定的中间阶层，在各利益阶层中所占比例仍属少数。何清涟女士的研究表明，这部分人数在全国总人口中不到17%，而社会下层和边缘阶层却占到83%[10](PP.11—26)。另 据“当代中国社会结构变迁研究”课题组提供的数据，有权参与增量改革者即拥有组织 资源的国家与社会的管理者阶层，在社会各利益阶层中仅占2.1%，而处于社会下层与边 缘状态的产业工人阶层，农业劳动者阶层和城乡无业、失业、半失业者阶层，占全国总 人口的69.7%[11](PP.10—23)。
由于调查与研究的时间、范围和方法的不同，两组数据有些微差别，但这并不妨碍我们作出这样的总体性判断：在这种典型的金字塔型社会结构中，广大中下阶层民众的利益应当成为政府决策中的重点考量。若不如此，不但不符合民主的原则，更不符合“三个代表”重要思想的要求。“三个代表”思想要求执政的中国共产党始终代表最广大人民群众的根本利益，如果他们的现实利益都无法顾及的话，那么，符合其长远利益诉求的改革就无法推行，根本利益又从何谈起?
基于消除改革阻力的现实考虑与始终代表广大人民群众根本利益的长远打算，借鉴中国20多年改革中的经验教训，在深化改革中应当注意处理好以下几个方面的问题：
第一，建立合理的补偿机制。随着改革的继续推进和利益分配市场化的趋势日益明显，像农村改革那种全民受益的局面不可能重现。并且，完善的市场机制本质上是一种优胜劣汰的选择机制，在资源重组的过程中，必然有一部分人受益而另一部分人的利益受损。如果市场化进程中体现不出利益格局的变动与重复调整，就没有效益可谈。但是，如果不能对利益受损者特别是绝对受损者进行合理的补偿，也就没有公平可言。这就是我们通常所说的“效益”由市场选择，“公平”由政府安排。
早在1985年邓小平同志就发出过这样的警告：要防止出现两极分化的现象，“如果导致两极分化，改革就算失败了。”[9](P.139)为此，党和政府不懈努力并取得了可喜的成就。特别是党的十六大正式将“深化分配制度改革，健全社会保障体系”作为全面建设小康社会的重要目标和手段，并提出了“以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重， 提高低收入者收入水平”具体措施，这标志着对利益受损者的补偿问题已经提上了政府 的议事日程。但是，落实过程中的“公平”问题仍很重要，一方面政府决策应时刻体现 公平，另一方面，补偿过程中更要体现公平。
第二，确定实际应当获得补偿的对象。既然补偿是体现社会公正的重要保障，那么，补偿机制以及补偿过程首先要体现公平原则，既不能搞雨露普降式的全面补偿，更不能搞错了补偿对象。如果出现前一种情况等于没有补偿，如果搞错了补偿对象那就没有任何公平可言。所以，补偿过程中既要避免出现城市改革初期那种“会哭的孩子有奶吃”的尴尬局面，更要防止改革后期对权力补偿问题的再次发生。确定补偿对象应注意把握两个根本原则：其一必须是利益绝对受损者，其二必须是实际承担了改革成本者。
第三，建立间接的不完全补偿机制。随着改革的深入与利益主体多元化趋势的加强，特别是在目前政府财政紧张与补偿对象日益增多的困难局势下，对利益受损者采取完全补偿的方式，既不现实也无此必要。中国改革的实践表明，直接的完全补偿方式不但会使利益受损阶层养成依赖心理，丧失参与社会变革的主动精神，而且还会消解改革的激励作用，从而不利于改革的进一步推行。而通过减税、建立社会保障机制、公共福利等方式进行间接补偿，既可有效地克服上述弊端，又可减少中间环节的流转成本，从而最大限度地发挥补偿的作用。
第四，确立由改革受益阶层承担主要补偿成本的原则。如果补偿成本由各利益全体均摊或者最终转嫁到利益受损者身上，不仅起不到补偿的作用，反而最终会降低政府的威信与凝聚力。而改革受益者有能力也有义务承担主要补偿成本，并且这样做是符合公正原则的。在此方面，西方成熟的市场经济国家已经为我们提供了成功的经验，即通过向 受益者征收高额的累进税、遗产税，并以此对利益受损者在教育、医疗、住房、交通等 方面提供各种实物津贴和补贴。这样既达到补偿的目的，体现了社会的公正与公平，又 调节了初次分配中过于悬殊的差距，保持社会的稳定与健康发展。
收稿日期：2003-06-10