浅议行政权力的亲和性与强制性，本文主要内容关键词为：亲和性论文,强制性论文,行政权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
有人认为，行政权力的本质特征是权力的强制性。有了强制，才有权力；没了强制，也就失去了权力。那么，行政权力的本质特征到底是什么？行政权力都有哪些基本特征？弄清这些问题，不仅可以澄清长期以采我们在权力问题上出现的理论误解，具有重要的理论意义，而且对于科学地运用和行使权力具有重要的实践指导价值。
一、亲和性是行政权力的本质特征
历史和现实昭示我们：任何行政权力都是处理和协调各种利益关系的重要手段。任何一个社会共同体，都存在着各种利益关系。利益各方既具有一致性的一面，又具有矛盾和冲突的一面。利益的一致性决定了行政权力具有亲和性；各种利益的矛盾和冲突，则决定了行政权力具有强制性。
任何权力都要促成权力覆盖范围内的全体成员的亲密和睦、协商共事，把一个个相互独立、有着不同利益要求的单一个体凝聚成一个具有共同利益，并能相互认同、彼此合作的统一整体，以实现共同的管理目标、工作目标和利益目标。权力的这一特性就是权力的亲和性。中外实施权力的实践证明，有了权力的存在，那些相互独立、有着不同利益要求的单一个体才有可能形成一个团结战斗的有机整体，才可能具有强大的战斗力。亲和性是权力存在和发挥功效的最根本的特性。失去了亲和性，权力就失去了存在的必要和可能。
亲和性是行政权力的本质特征。具体说来，我们可以从以下四个方面来深化认识：
一是从权力的最初形成来看，权力具有亲和性。权力的产生是为了协调和处理各种公共事务而出现的一种社会历史现象。著名社会学家摩尔根通过长期的考察和研究发现，易洛魁人已经有了比较严密的在血缘关系的基础上自然生成的社会组织。这种社会组织，无论是氏族、胞族，还是部落联盟，都有一个共同特点，这就是：它们都是以血缘亲属关系为基础的，都是一种血缘亲属集团。
在这些血缘亲属集团中，“没有大兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有诉讼，而一切都有条有理”。“丝毫没有今日这种臃肿复杂的管理机关。一切问题，都由当事人自己解决，在大多数情况下，历来的习俗就把一切调整好了。”“大家都是平等、自由的，包括妇女在内。”[1]在这样一种“美好”的制度下，虽然存在着一种公共权力，但这种公共权力是一种真正的社会公共权力，它存在于社会之中，直接用来为社会服务；它除了父亲般的、道义的权力外，没有任何强制力量。
二是从权力的基本属性来看，权力具有亲和性。权力的基本属性是“公”。任何国家的权力都来自于公众，一切权力都是公众的权力，权力具有公共性，权力即公共权力。公共权力的本质在于促成全体社会成员的亲密和睦、同心同德，以谋取全体公民的幸福。关于这一点，古希腊政治学家亚里士多德已经有了相当深刻的认识。他认为，人是天生的政治动物。就人的本性而言，就非得过政治生活不可。凡脱离城邦的人“如果不是一只野兽，那就是一位神祇”，“不是一个鄙夫，那就是一位超人”[2]。城邦的目的就在于“追求善业”，使人过上优良生活。而所谓过上优良生活，也就是过上幸福的生活。
在剥削阶级社会里，公共权力只是谋取统治阶级的公共利益，追求统治阶级的公共幸福。历代统治阶级的思想家都是把统治阶级一个阶级的利益说成是全社会的公共利益，把统治阶级一个阶级的幸福说成是全社会的共同幸福，并把追求这种公共利益和共同幸福说成是剥削阶级运用公共权力的根本宗旨，用以掩盖剥削阶级的公共权力的实质。
社会主义国家的行政权力更具有亲和性。我国是社会主义国家，人民是国家的主人，党和国家的一切权力都来自于人民。社会主义国家的这一基本性质决定了行政公职人员必须运用人民赋予的权力为国家的安全、发展和富强服务，为人民大众的和睦、富裕、安宁和幸福服务。我国现阶段的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，这一矛盾的基本性质是人民内部矛盾。这一主要矛盾表明：全体社会成员的根本利益是一致的，他们的共同利益目标都是为了把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家。这种利益的一致性决定了社会主义国家的行政权力具有亲和性，而且可以说，社会主义国家的行政权力是迄今为止最具亲和性的，社会主义国家的行政权力的亲和性能够得到最充分的体现。
三是从权力的运用形式来看，权力具有亲和性。权力是管理社会公共事务的一种重要手段，是一种处理问题和解决矛盾的方法，在人民群众内部处理各种问题、解决各类矛盾首先应该使用的是温和的、柔性的、非暴力的处理方式，而不是硬性的、强制的、暴力的手段和方法，因此，权力作为处理问题、协调关系、解决矛盾的手段和方法，也应当是具有亲和性的。
权力不仅仅是政治斗争的重要工具，尤其是行政权力更多的是实施对全社会的管理，对社会公共事务的管理，或曰“对众人之事”的管理，其中有许多本身就是公共性的社会事务，是不带任何阶级性的。即使在阶级社会也存在着大量的公共事务，对这些公共事务的处理是不可能使用强硬的手段来进行的，也就是说，一般说来，对社会公共事务的管理和协调是不需要使用强制手段的，而是应该采取温和一点的手段和办法来解决，这是权力的亲和性本质特征的基本要求。
在社会主义社会，虽然还有敌对势力和敌对分子的存在，但大量的是人民内部矛盾，在人民内部运用权力处理和解决各种矛盾，更多的、主要的不应该采取强制性的手段，而应当运用比较温和的、柔性的、非暴力的手段，这实际上也是权力的亲和性特征的本质要求。
四是行政权力的社会性、普适性和责任性的特点是由行政权力的亲和性的本质特征决定的。
行政权力的社会性。任何权力在产生初期，总是源于社会公共事务管理的需要；管理社会公共事务所需要的权力是一种十分重要的管理权，它要求权力的掌握者运用手中掌握的权力来为社会公众谋利益，这就是权力的社会性。但是权力又不可能由全体社会成员来共同行使，而只能由一小部分人代表公众行使，因而在实际操作过程中，掌握权力和使用权力的人就从权力主体中分离出来。由于这种分离，便构成了权力的内在矛盾性：即权力的社会性与权力的个人占有性的对立统一。一方面，权力同整个社会的需要和共同利益相联系，权力的社会性要求它的掌握者必须运用手中掌握的权力造福于社会，造福于人民，这就必然会产生出“善”；另一方面，权力又是与掌权者的个人和他所在集团的利益相联系的，权力的个人占有性很容易使掌权者把权力看做是“自我享用”的工具，从而运用权力牟取私利和小集团的利益，这就必然产生出“恶”，危害人民，危害事业。社会主义国家的行政公职人员的权力观应当是：权力姓“公”，不姓“私”，掌权为民，为民掌权。
行政权力的普适性。由权力的亲和性的特质所决定，行政权力还具有普适性的特点。行政权力不同于其他社会组织的权力，它对社会的各个领域、各个层面、各条战线、各个部门都具有法定效力。其他社会组织如经济组织、军事组织、文化组织、集团组织等社会组织的权力，只在某一局部、某一领域、一定范围、一定层面发生效力，而行政机关的权力可以涵盖整个社会的各个领域、各条战线、各个部门、各个层面，政府所制定的各项决议、决定、指示、命令和各种行政措施对整个社会都有约束力，因而具有普适性的特点。
行政权力的责任性。“行政权力的责任性”包含两个方面的含义：一是掌握权力和行使权力的人对自己行使权力的行为及其可能产生的不利后果必须承担责任，其目的在于防止滥用权力，这是权力的消极的、次要方面的含义；二是指掌握权力和行使权力的人作为权力的实行者必须对社会有所贡献，必须为促进经济的发展和社会进步承担相应的责任，这是权力的积极的、主要方面的含义，这也是掌权者得到社会认可和服从的原因所在。权力和责任是紧密地联系在一起的，权力和责任是一致的。拥有某项权力也就意味着必须承担相应的责任，拥有多大的权力也就必须承担多大的责任。如果只有责任，没有相应的权力，也就没有办事和解决问题的力量，那是根本不可能完成工作任务的。因此权力和责任是不可分割的，它要求每一个掌权者在拥有某项权力的同时必须承担相应的责任，这是权力的一个非常重要的特点。权力在共产党人和行政公职人员手中不是一种谋取个人私利的工具，而是一种责任，一种义务。
总之，行政权力的社会性、普适性和责任性的特点是由行政权力的亲和性的本质特征决定的，是权力亲和性特征的具体展开、基本要求和实现形式。行政权力的亲和性是行政权力的上述三个特点的基本依据，是它们得以展开和实现的主线。
二、强制性是行政权力的重要特征
如上所述，由于社会利益存在着矛盾和冲突的一面，决定着权力具有强制性的特征。尤其是解决不同阶级的、不同利益集团的矛盾和冲突，单靠温和的、柔性的、非暴力的解决办法是行不通的，在非强制手段不能奏效的情况下，使用某些强制手段也是必要的。
强制性是行政权力的重要特征。权力具有一种以外推力的形式发挥作用的强制性影响力和控制力。权力的运用都有强制力作为后盾，即“构成这种权力的，不仅有武装的人，而且有物质的附属物，如监狱和各种强制机关”[3]。权力能促使它的接受者的行为按照一定的方向发展。因而在国家覆盖的范围内，一切社会成员都必须服从行政机关通过的政策、法规和命令及依法采取的一切行政措施、司法措施，受其约束，不得违反。如果违反国家法律法规和行政管理措施，必定会受到相应的惩罚。只有这样，才能使行政组织有统一的行动，才能提高行政效率和行政效益。权力的强制性表明，权力双方的关系是不对等的，权力关系是一种命令和服从的关系，是指挥与被指挥的关系，是领导和被领导的关系，是控制与被控制的关系。
行政权力的强制性包括三种不同的强制方式。一种是暴力强制方式。为了维护统治阶级的利益，为了巩固业已取得的国家政权，维护国家的统一，统治者必然会运用手中掌握的权力，凭借自己掌握的国家机器如军队、警察、法庭、监狱等暴力机关，对敌对阶级、敌对势力、敌对分子进行强有力的控制和管理，这是一种刚性的、程序强烈的控制和管理手段，是一种不可抗拒的强制形式。暴力强制方式主要是在对敌斗争中实施的一种强制方式。另一种是法律强制方式。统治者为了协调社会行动，解决社会矛盾，维护社会大多数人的利益，必然会运用权力手段，颁布统一的法律、法规，制定政策条规，采取管理措施和管理办法，要求社会成员共同遵照执行，违者将受到相应惩治。法律强制方式是对全社会所有成员都有效力的一种强制方式，它既有对全社会成员说服、劝导、引导和教育的一面，具有比较温和的、非暴力的控制和管理手段的特征，是一种可以用沟通和协调手段来贯彻实施的强制手段，又有在说服、劝导、引导、教育无效的情况下，使用比较强硬的措施和手段的一面。还有一种是道德强制方式。统治者为了维护其阶级统治，还要运用社会舆论、传统习俗、道德价值标准和道德审视及道德评判，在意识形态领域里，按照统治阶级的意志，利用统治者的伦理道德思想去控制社会全体成员的思想观念和道德观念，运用舆论工具、社会习俗宣传社会的主导伦理道德，从思想道德领域控制人们。道德强制手段是运用一种道义的力量去强制人们该干什么，不干什么，该怎么干，不能怎么干等等。它是一种温和的、柔性的控制和管理手段，主要侧重于精神的控制。由于社会矛盾的性质在特定情形下可能相互转化，因而，在矛盾的性质发生变化以后，运用权力的强制手段和形式也应随之发生转化，在道德强制方式、法律强制方式不能奏效的情况下，并不排除运用权力的某些暴力强制手段。
强制性是行政权力的外在特征。具体说来，我们可以从以下几个方面来加以理解：一是行政权力在强调亲和性的基础上，还需要一定程度的强制性。行政权力的基本性质是权力的社会公共性，权力是公共权力，是公众的权力，这种公共性决定了亲和性是权力的基本特征。但是实现这种公共性和公众性，是需要一定的约束的，这种“约束”，在一定意义上讲就是一种强制性。二是从强制性的实现形式来看，任何行政权力的强制性都是以一种外推力的作用形式来实现其强制功效和强制目标的。三是从强制的三种方式来看，行政权力主要的是通过外在的约束力量如暴力的、法律的和精神的等强制方式来实现管理目标的。
由行政权力的强制性特征所决定，行政权力具有排他性的特点。行政权是国家权力的重要组成部分，是一个国家组织和管理政治、经济、文化事务的权力，具体有外交权、防务权、征税权以及治安权、人事权、工商管理权等等。在行政管理中，领导职位或管理职位要求它的担任者能够在这一职位的职责范围内有决策和控制的能力，借以指挥他所负责的工作，这种决策和控制能力就表现为权力。行政权是国家权力的执行和实施，它既具有执行性的特点，又具有决策性的特点。中外行政管理的实践昭示我们，一个国家的经济是否发达、政治是否稳定、文化是否繁荣，均与政府的是否稳定、政府的管理是否有效、行政管理是否顺畅密切相关。行政管理是否成功，关乎民心向背，关乎大众利益，关乎社会稳定，关乎国运兴衰，关乎民族前途。
行政组织在社会管理组织中占支配地位，对其他各类社会组织的管理权具有支配、影响和决定作用。行政权是政府代表国家行使的管理社会的权力，它不同于一般社会组织对社会的管理权力。在众多的社会管理组织（如经济组织、工会组织、青年组织、妇联组织、工商联合会、学术团体和其他非政府的社区组织、社团组织等）中，行政组织居于支配和统治地位，行政权对其他社会管理组织的权力起着支配和决定的作用。
除了国家权力机关以外，一切社会组织和个人都必须服从行政管理，其他任何社会组织的权力都不能超越行政权力，也不能用其他社会组织的权力来替代行政权力，这就是行政权力的排他性。
三、亲和性与强制性的有机统一
行政权力的亲和性与强制性的关系是辩证统一的，它们既相互对立，又相互统一。权力的亲和性及其所决定的社会性、普适性、责任性等特点，构成了权力的内在特征。权力的强制性及其所决定的排他性特点，构成了权力的外在特征。亲和性和强制性辩证地统一在行政权力的行使和运用的全过程。由于权力的亲和性和强制性的共同作用，相互补充，促使行政权力得以实现管理目标、工作目标和利益目标。
权力的亲和性与强制性在行政权力的矛盾统一体中的地位和作用是不同的。在权力的亲和性和强制性的矛盾统一体中，亲和性是本质特征，是矛盾的主要方面；强制性是矛盾的外在特征，是矛盾的次要方面。在不同社会形态和同一社会形态的不同历史阶段，它们所发挥的作用和功能是不一样的。在剥削阶级占统治地位的阶级社会里，在一个阶级夺取另一个阶级的政权的时候，在以阶级斗争为中心任务的社会历史阶段，权力的强制性占有主导的地位，发挥更为重要的作用和功能。但是即使在这样的条件下，争夺权力的双方仍然会运用权力的亲和性，妥善协调和解决各种内部矛盾，促进内部的团结和统一，以便更好地巩固政权或更轻易地夺取权力。在消灭了敌对阶级以后，在巩固政权的时候，在政治建设、经济建设和文化建设为中心任务的社会历史阶段，在消灭了剥削阶级的社会主义社会里，权力的亲和力占主导地位，发挥着更为重要的作用。即使在这样的条件下，也并不排除在一定范围内、一定程度上的权力的强制性。
权力的亲和性和强制性的有机统一构成了行政权力的基本特征。通观古今中外行政权力运行的历史轨迹，我们可以得出如下结论：行政权力的亲和性，即行政权力的内在特征，是任何社会历史阶段的行政权力都普遍具有的本质特征，在行政权力体系中占有主导地位，起着主导作用；而行政权力的强制性，即行政权力的外在特征，在不同的社会形态和社会历史阶段为完成不同的管理目标和工作任务，所占有的地位和所发挥的作用是不同的。