【摘 要】本文对该地区耕地保护与耕地占补平衡工作情况进行分析，针对存在的各种问题，提出了工作措施和建议。
【关键词】耕地保护 耕地占补平衡 管理 建议
十二五期间，文登区政府采取多种举措做好耕地保护和耕地占补平衡工作，有关情况分析如下：
一、“十二五”时期耕地保护总体情况及特色工作。
（一）严格落实耕地保护责任。文登区通过加强组织领导、健全责任机制、强化监督检查三个途径全面加强耕地保护工作。2011—2015年，文登区耕地面积超出威海市下达的耕地保有量指标26896亩，基本农田保护面积超出威海市下达的保护面积指标多16023亩。
（二）严格农用地转用许可。对无土地利用指标、用地不符合总体规划、项目不符合国家政策、投资额度与强度达不到规定要求、耕地开垦费缴纳不到位、耕地占补指标不落实的，坚决不安排用地指标。“十二五”期间，文登区新增建设用地1097公顷，占用耕地619公顷。
（三）规范设施农用地管理。分别于2009年、2011年、2013年施行了《文登市临时用地管理办法》、《关于加强设施农用地管理的意见》、《文登市特种毛皮动物养殖管理办法》等，从制度上强化规范设施农用地管理。2014年下发了《关于进一步严格违法占地和违法建设行为行政监管责任的通知》，建立起全方位、网格化的巡查体系。2015年，开展违法违规用地专项清理整治行动，对全区范围的违法违规用地进行专项整治。
（四）扎实推进土地整治工程。编制了《文登市土地整治规划（2011—2015年）》。2011—2015年，文登区已竣工并通过验收的土地开发整理项目48个，新增耕地769公顷。组织实施了葛家土地综合整治项目，既增加了耕地面积，又有效改善了农村生产生活条件和生态环境。
（五）全力抓好高标准基本农田建设。通过完善引蓄水、排灌设施，促使基本农田向“优质、集中、连片”的集聚方向发展，实施了2012、2013、2014、2015年高标准基本农田建设项目，累计可建成高标准基本农田22724公顷。
二、“十二五”时期耕地占补平衡实施情况评估。
文登区严格执行占用耕地补偿制度，实现了依法批准占用耕地的占补平衡。2011—2015年，全区各类非农建设经依法批准占用耕地619公顷，均严格落实耕地占补平衡。
加大补充耕地质量管护力度。对耕地实施差别化管护，对水浇地等优质耕地实行特殊保护；加大中低产田改造力度，积极开展农田水利建设，加强坡改梯等水土保持工程建设，提高了耕地的产出能力。
三、“十三五”时期新增耕地潜力。
根据2015年文登区耕地后备资源调查成果数据，文登区耕地后备资源2676公顷，预计可开发新增耕地面积2548公顷、可复垦新增耕地面积129公顷。文登区耕地后备资源虽有数量，但主要分布在地势比较高的山区和沿海地区，母质条件比较差，开发、复垦难度较大，且补充耕地资金多为耕地开垦费等配套资金，资金需求难以保障。
四、补充耕地储备库情况。
“十二五”期间，通过土地整治项目建设，文登区纳入储备库的补充耕地面积769公顷，其中通过土地开发新增耕地135公顷，通过土地整理新增耕地634公顷。
“十三五”期间，文登区预测占用土地总面积1955公顷。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆与“十二五”相比，“十三五”期间单独选址项目占用土地、耕地面积均有所上升，城镇建设占用土地、耕地面积略有下降；用于占补平衡的耕地质量、分布与“十二五”差异性不大。
五、高标准农田建设情况。
“十二五”期间，文登区先后实施了2012、2013、2014、2015年高标准基本农田建设项目，累计可建成高标准基本农田22724公顷。
为全面贯彻落实2016年中央一号文件，全力完成好“十三五”高标准农田建设任务，文登区将继续加强预算管理，强化土地平整措施，提升耕地质量，加强耕地质量后期管护，确保把项目建设好，把党和政府的惠民政策落到实处。
六、“十三五”时期耕地保护形势分析。
经预测，“十三五”期间文登区非农建设占用耕地比“十二五”数量略有增长，但主要是单独选址项目占用耕地数量增涨，城镇建设用地占用耕地数量略减。由此可见，基础设施力量加大，城市扩张速度放缓。
为全面做好“十三五”耕地保护和耕地占补平衡工作，文登区将进一步采取有力措施，全力把耕地保护责任目标落实工作继续抓好抓实。一是坚持实行最严格的耕地保护和节约用地制度。认真执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严控新增建设用地占用耕地数量；积极引导建设单位依法依规、节约集约使用土地，千方百计盘活存量土地，努力提高土地利用效率。二是大力推进土地开发复垦整理，确保实现耕地占补平衡。规范开展土地开发整理工作，结合新型城镇化建设，加强建设用地增减挂钩工作力度，实现耕地总量动态平衡。
七、“十三五”时期落实耕地占补平衡的意见和建议。
（一）落实耕地占补平衡遇到的困难和难题
核心是基本农田保护的问题。文登为“中国苹果之乡”、“全国无公害农产品(果品)生产示范基地”，部分群众在基本农田中种植果树、速生经济林、用材林；文登是全国最大的特种毛皮动物养殖基地，各类珍贵毛皮年产量占国内裘皮原料市场的30%以上，部分群众建设的养殖场占用了基本农田。基于对经济发展、社会稳定的考量，对群众的这种农业致富占地行为，基层设施农用地管理处于“想批不能批”、“想处罚难以处罚”的两难境地。
难点是规模化作物种植的问题。在实际工作中，存在部分露天栽植经济作物、苗圃的用地者，他们有建设管理用房的需求，迫切希望能够给予办理设施农用地手续。《国土资源部 农业部 关于进一步支持设施农业健康发展的通知》对此种类型没有明确表述，基层国土资源管理部门在具体工作中，给予备案怕违规、不予备案又拿不出明确条文答复用地者，处境十分尴尬。
重点是落实责任的问题。《国土资源部 农业部 关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）将土地复垦的责任落实给乡镇政府，从制度层面上减轻了基层国土部门有关设施农用地土地复垦的责任。但实际上，土地复垦的责任落实给乡镇政府后，责任难以落实追究，土地复垦就更加处于无序状态；同时，在土地变更、卫片检查、耕保考核等工作压力下，土地难以复垦的难题不断累积，终将使基层国土部门不堪重负。
（二）加强和改进耕地占补平衡的意见和建议
1、国土资源部、农业部多次发文要求规范设施农业用地管理，并将设施农用地管理专项纳入各级政府耕地保护考核工作。文登区国土资源局对设施农用地的管理提出以下几点建议：从上级制度层面，从土地利用总体规划、基本农田划定的角度，为确实存在设施农用地需求的地区预留发展空间；从上级制度层面，确定土地复垦金的标准，明确土地复垦金为土地复垦专项资金而不是保证金，明确将设施农用地土地复垦的责任真正落实到乡镇政府，避免国土部门一家担当的局面。
2、目前，建设项目占用耕地均采用“先补后占”的方式进行，即先通过土地整治项目新增耕地报备入库储备耕地占补平衡指标，再进行建设占用挂钩核减。笔者认为，建设占用耕地和补充耕地地块对应的的方式较为繁琐，采用数量指标管理的方式更便于提高工作效率，新增耕地的质量可以通过图斑监控的方式进行管控。
论文作者:孙德辉,田兰,王建春
论文发表刊物:《低碳地产》2016年10月第20期
论文发表时间:2016/11/25
标签：耕地论文; 文登论文; 土地论文; 设施论文; 基本农田论文; 农用地论文; 威海市论文; 《低碳地产》2016年10月第20期论文;