行政听证程序的概念及原则浅析，本文主要内容关键词为：概念论文,原则论文,行政论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政听证程序的概念
有的学者认为，在行政执法的正式程序中，听证是指在行政机关作出了处罚或处理决定以后，被处罚或处理的对象不服，由该行政机关中相对独立的行政法官或检查官主持听审由该行政机关和被处罚或处理对象作为双方当事人参加的案件，听取意见，获取证据，并做出处理决定或提出处理建议的法定必经程序（注：赵安培：《关于在我国行政执法和行政处罚中设置听证程序的思考》，载《中国法学》1993年第5期。 ）。有些学者认为听证制度是一种正式的、法定的、特别适合于行政执法的事前行政程序制度，行政听证程序是指直接影响当事人利益的行政决定作出前，给予当事人就重要事实发表意见的机会，它要求行政机关遵循严格的程序听取当事人意见，旨在避免行政机关的恣意专断，从而有效地保护当事人合法权益的程序（注：参见杨海坤：《行政执法程序合法性要件初探》，载《法制与社会发展》1996年第二期。）。有的学者认为，程序意义上的听证，指的是听证主持人在当事人及其他利害关系人参加下就相关的事实及法律问题听取意见、获取证据并作出行政决定或行政建议的活动过程。听证程序是听证制度的具体化，是听证制度的具体应用实施（注：王克稳：《略论行政听证》载《中国法学》1996年第5期。）。有的学者认为，听证有广义和狭义之分， 广义的听证行政机关在立法或制作行政决定的过程中征求有关利害关系人意见的活动；狭义的听证则仅指听证会，即行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方意见的活动，其目的在于通过公开、合理的程序形式将行政决定建立在合法适当的基础上，避免行政决定给行政管理相对一方带来不利或不公正的影响（注：宋炉安、张越：《试论行政处罚的听证程序》载《中国法学》1996年第5期。）。以上对听证程序提出的概念都比较合理， 皆指出了听证程序的实质——通过听证达到正确的、公正的行使行政权力。但上述概念都没有给听证程序下一个完善的定义，由于本文力图建立行政程序法典意义上的听证程序，因此笔者结合上述概念重新定义行政听证程序。首先，行政听证程序的概念不应仅限于行政处罚一个领域，而应广泛适用于行政的各个领域，因此概念中只适于提出“对当事人权益有影响的行政决定的作出应举行听证。”其次，上述概念强调的是正式听证程序。正式听证程序的优点在于严格依照法规保障公众参与的权利，和对法规的事实根据能够进行充分辩论。其缺点是缺乏灵活应变能力，浪费时间和金钱，往往与社会效益和政府行政效率不符合。因此听证程序还应包括可弥补上述正式听证程序缺点的非正式听证程序。第三，听证程序不仅应在“行政决定作出前给予当事人发表意见的机会”，而且行政机关往往出于行政效率的考虑会在法律允许的情况下先作出决定，事后不服再给予听证的机会，因此听证程序概念中应包括“行政决定作出前和作出后”两种情况。第四，行政听证程序的当事人不仅应包括具有直接利害关系的明显的当事人，也应包括间接利害关系人。理由是：间接利害关系人往往也由于行政决定而受到利益上的影响，如果这个影响已实质性地侵犯了间接利害关系人的权利和利益，那么他们就有必要参加听证。所谓不利的影响，不以经济利益为限，包括非经济利益在内。例如美国一案例，“联邦电讯委员会批准扩张或延长某个广播公司的执照，不仅和该公司处于竞争地位的其他广播公司的经济利益受到影响，而且一般听众作为消费者，对该公司服务的质量和广播的内容也有实质的利益。”（注：参见王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社，1995年，第424页。）当然，间接利害关系人参加听证不应妨碍行政机关效率，行政机关可以制定法规，规定哪些消费者和哪些公众代表可以参加听证，规定利害关系人参加听证的程度和方式。第五，行政听证程序中行政法官（或称听证主持人）在听证中了解了大量的事实与证据，应该根据这些事实与证据作出初步的决定和建议，如行政机关采纳，则可成为正式的决定。理由是：（1 ）行政法官作为一个听证主持人，具有不偏信任何一方的中立地位，容易作出公正的决定。（2 ）行政机关事务繁忙，如果每一个听证裁决都由行政机关首长作出，会影响行政效率，而且实际操作中也不现实。因此行政听证程序的概念应作如下表述：行政听证程序是旨在避免行政机关的恣意专断，从而有效地保护当事人合法权益的程序，是指直接或间接影响当事人权益的行政决定作出前或作出后，行政机关遵循正式的或非正式的程序给予当事人就重要事实发表意见的机会，权衡私人利益与社会效益之后，作出行政决定或初步性建议的活动过程。
二、行政听证程序所依据的原则
如前所述，本文给行政听证程序下的定义是试图把听证程序适用于行政管理的各个领域，而没有把其局限于行政处罚这一单一领域。这几年，有些学者对于行政程序和原则及听证原则作了许多研究，提出了公证原则、效力原则、参与原则、禁止片面接触的原则、当事人在听证程序中法律地位平等的原则，决定必须基于记录的原则等（注：王克稳：《略论行政听证》，载《中国法学》1996年第5期，第28页。）， 这些原则都适用于行政听证程序。叶必丰先生立足于我国《行政处罚法》提出了行政处罚听证的特殊原则，如“职能内部分离原则、意思先定原则、司法规则准用原则、技术性审查原则”（注：参见叶必丰：《行政处罚听证的原则》，《河北法学》1998年第六期。）。这些原则的提出对指导现行法律的实施有重要意义。本文认为：“意思先定原则、技术性审查原则”适用于行政程序法典中的听证程序是值得商榷的。
叶文提出的“意思先定原则”认为：“行政主体不需要像民事主体那样与相对方当事人协商一致来设定权利、义务，无需相对人同意、接受等意思表示就可以以自己单方面的意思表示直接来设定权利、义务，相对人的意志却不能否定、漠视或拒绝行政主体的意志”（注：参见叶必丰：《行政处罚听证的原则》，《河北法学》1998年第六期。），并且“听证程序的建立和实施，并没有改变行政处罚的先定力”（注：参见叶必丰：《行政处罚听证的原则》，《河北法学》1998年第六期。）。本文认为“意思先定原则”仅能作为行政听证程序中的特殊原则，而不能作为普遍原则。例如行政机关在处理紧急事务时，出于行政效率和事件紧急性的考虑，有先作出决定的权力，但事后当事人不服，可以要求举行听证，或以行政救济手段保证自己的利益，行政机关确实有错误，那么行政决定就得改变或撤销，我们应该承认这是行政机关意思先定力的一个表现，多用于行政处罚，但不是适用于全部行政管理的领域。因此意思先定原则的适应范围有局限性。现代行政已经发生了“从专门行使行政权力到为公众服务”的职能转变，行政服务已经提出“从摇篮到坟墓”的口号。因此，现代行政强调的是“行政权——相对方权利的对立统一与平衡”（注：王锡锌、沈岿《行政法理论基础再探讨》，载《中国法学》1996年第4期第45页。）。 叶文中提到“行政主体不需要像民事主体那样与相对方当事人协商一致”中的“行政主体”单指行政机关，而没有包括作为“相对方当事人”。这有“特别权力关系论”（注：王锡锌、沈岿《行政法理论基础再探讨》，载《中国法学》1996年第4期第44页。）观点的嫌疑。 行政权与公民权是中外学者都承认的一对普遍关系，否定这一事实就无法研究行政法。我们从权力和权利的分析看，二者在本质上是相互渗透、相互依存并可以相互制约。二者可以也应当通过相互制约而平衡。运用于行政法上，公民和社会组织运用程序上的权利可以对行政实体权力形成强有的制约。有时甚至对抗实体权力的效力，因此有行政听证程序存在的行政法体系中可以存在行政机关不与相对方当事人协商一致来设定权利义务，但不存在相对人的意志不能对抗行政主体的意志。
叶文中提到“听证程序的建立和实施并没有改变行政处罚的先定力，这是因为……主持听证的法律主体仍然是行政主体，……最终认定权以及在此基础上的法律最终适用权仍然属于行政主体”。（注：参见叶必丰：《行政处罚听证的原则》，《河北法学》1998年第六期。）本文认为听证程序，特别是正式听证程序对行政处罚的先定力应有所限制。理由是：第一，听证是行政机关行使准司法权，听证程序的主持人——听证官（也称行政法官）应是行政机关内部独立的一个部门所属的人员，在听证中审查证据和事实，并依此作出初步裁决或建议性决定，听证官与追诉人事前并不能接触，这保证了行政机关的意思并没有对听证官有影响。因此即使主持听证的主体是行政机关人员，也不会产生意思先定力。第二，行政机关首长是有最终决定权的人，对证据是否真实，事实是否客观有权决定，但经行政听证程序（特别是正式听证程序）后的行政决定也应依据听证中审查过的证据和事实来作出决定，而不能以其他非经听证的证据和事实来作出决定，否则违反自然公正原则。综上所述，意思先定原则不能成为行政程序法意义上的听证程序的原则。
叶文中还提到了“技术审查原则”，其认为听证只对证据、事实和适应法律进行质证与辩论，依此对证据事实及其适用的客观性、正确性进行审查，在审查的基础上听证官只能对本案的事实认定和法律适用提出建议或意见，而不能直接作出裁决。（注：参见叶必丰：《行政处罚听证的原则》，《河北法学》1998年第六期。）本文认为不否定听证是具有建议的功能，而且认为还应具有作出初步裁决的功能。因此听证程序应当建立一个独立的裁决阶段，赋予行政法官初步裁决权或建议权。理由是：第一，听证程序是一种准司法程序，而一个完整的司法程序包括受理、审判与判决，相应的听证程序也应具备这三个阶段方可称为完整的程序。第二，经过行政听证程序的行政裁决应该只能依据听证时审查过的证据与事实作出，而不能以听证以外的行政机关提出的证据和事实为基础作出，否则违反自然公正原则。这也是行政决定公正性的保证。第三，出于行政效率考虑，行政听证主持人员（行政法官）应有作出初步裁决的权力。因为听证的裁决不可能由原追诉人进行，但如果一个裁决都要行政机关首长作出，即是不可能由原追诉人进行，但如果每一个裁决都要行政机关首长作出，即是不可能的也是不符合效率原则的。行政机关首长对初步裁决没有异议时，这个初步裁决就成为正式决定，如有异议，行政首长方可在听证审查的证据与事实的基础上作出另外裁决或要求重新进行调查和听证。第四，听证程序审查过的证据事实及法律适用都记录在听证笔录中，行政法官也是依此作出的裁决，不论行政首长是否重新作出决定，这些笔录及初步裁决都可作为行政复议或行政诉讼中的决定或判决的重要参考依据。综上所述，本文认为技术审查原则不适用于行政程序法典意义上的听证程序，笔者在技术审查原则的基础上提出一个新的听证程序原则，即技术审查与裁决相结合原则。
1.自然公正原则。“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见。”这是英美普通法的一个重要原则，其他国家法律也有类似的原则，只不过名称不同。这个原则是广泛流行的自然法思想的一种体现。在行政法上，这个原则表现为行政机关的决定对当事人有不利影响时，必须听取当事人的意见，不能片面认定事实，剥夺对方辩护的权利。听取利害关系人的意见的程序，即为听证程序，是公正行使权力的基本内容，行政权力作为一种公权力是国家权力，相对私人的权利有一种优势地位，在没有任何约束下容易导致行政权力的滥用而危害私权利，因此英美普通法系一直以“权力限制权力”的思想注重法律对权力的限制。特别是在法律程序上的限制，体现在行政法上即为规定严格的行政程序，以及行政救济。行政程序中的听证制度是保证整个行政权力行使公正、公平的一环。因为只有听证程序才能使公众、私人参与到行政权力的行使中去，进而影响行政权力的行使。而行政主体也试图以听证的方式来说服或指导相对人自觉接受行政意志，弱化导致对立的强制。“通过这种相互影响，使最终形成的行政行为具有公正性、准确性、可接受性和效率性。”（注：王锡锌、沈岿《行政法理论基础再探讨》，载《中国法学》1996年第4期第44页。）
2.正当法律程序原则。在美国法律上，听证不仅是普通法的一个重要内容，它还包括在美国宪法的正当法律程序之中。美国宪法修正案第5条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、 自由或财产。”这条规定适用于联邦政府机关。宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”这条规定适用于各州政府机关。美国宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力。要求行政机关对当事人作出不利的决定时，必须听取当事人的意见，所以听证是美国公民根据宪法正当法律程序标准。另外日本的“实质性法治主义”原理更能体现正当法律程序原则。持该学说的学者信认为：日本国宪法中提出的“法治主义”，并非是将“依法行政”的手段、形式自我目的化，而应将其目的、内容放在与人权保障为核心的相应关系之中认识、分析和解释。因此，行政活动远不能只是仅仅被要求符合宪法和法律的规定，即使法律中无具体的规定之时，行政也必须接受宪法原则的羁束，即“实质性法治主义”不满足于行政活动在形式上有法可依，更从符合人权保障的法目的、内容出发对行政手续和行政形式提出相应的要求（注：参见朱芒：《论行政程序正当化的法根据日本行政程序法的发展及其启示》，《外国法译评》1997年第一期。）。在这样的认识前提之下，建立以行政相对关系人的参加为核心的行政听证程序被认为是现代法治主义的基本要求之一。
3.职能分离原则。职能分离是指从事裁决和审判听证的机构或者人员，不能从事与裁决和听证行为不相容的活动，以保证裁决的公平。什么活动和裁决及听证不相容？一般认为对案件进行追诉的活动以及对追诉事项事先进行调查的活动，是和裁决及听证不相容的。因此，主持听证和作出裁决的人和机构，不能同时又是追诉者和调查者，也不能和后者单方面进行接触。追诉活动、追诉前的调查活动以及主持听证和裁决的活动，不能集中于一个人或一个机构。职能分离的理由是：事先调查追诉事项的人本身是当事人，而又参与裁决或者听证，他们必然着重以他所调查的证据作为裁决的基础，而忽视另一方当事人所提出的证据和反驳。这对当事人来说是很不公平的，事先调查和追诉的人对案件有了先入为主的主观映象，但超然的客观心理状态是公正的听证和裁决所必备的条件。因此职能合并违反了自然公正原则的一个重要内容，就是“当事人不能作为自己案件的法官”，而且这也违反了公平原则。职能的内容分离原则在具体操作中有一个问题应特别注意。目前，我国还没有建立起一支专业的听证官队伍。尽管《行政处罚法》规定“由行政机关指定的非本案的调查人员主持”，但是，对于“非本案的调查人员”的性质、地位及其职权《行政处罚法》都没有做出规定。而在实践中，行政机关目前还没有固定的听证主持人，这样的结果就是如果某个案件需要听证，就由行政首长委托非本案人员的其他工作人员进行，他们不具有独立地位，只是在某个具体案件临时接受委托主持听证，并没有独立行使的职权，只能行使行政首长委托其行使的权力，他们没有作出行政决定的权力，只能提出处理的意见或建议供行政机关作出决定时参考，这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致听证程序流于形式。因此，随着听证制度在我国的确立，应结合前述的“技术审查与裁决相结合原则”逐步建立一支相对独立的稳定的听证官队伍至关重要。
本文仅对行政听证程序的概念和原则进行了简单探讨，而关于听证程序的理论还应包括行政听证程序的适用范围、行政法官、公开听证程序、回避程序等具体内容，需继续深入探讨。