农业基础设施建设项目中应用影子收费模式研究，本文主要内容关键词为：建设项目论文,基础设施论文,影子论文,模式论文,农业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
同步推进工业化、城镇化和农业现代化，是我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要明确提出的政策导向。“三化”之中，农业现代化的实现是关键也是明显的短板，而农业基础设施薄弱是制约农业发展和农民增收的重要瓶颈。以水利与道路基础设施缺口为例，我国现有灌溉面积0.619亿
，其中有效灌溉面积为0.579亿，仅占全国耕地面积的46%，却生产了全国总产量75%的粮食和90%以上的经济作物，我国平均每年农田受旱面积达0.2亿以上，中等干旱年份灌区缺水300亿
，每年因旱减产粮食数百亿kg[1]；“十一五”期末，我国农村公路总里程达到345万km，比“十五”期末增加53.5万km[2]，但农村道路建设攻坚难度依然较大，自然村与自然村之间、自然村与行政村、行政村与乡镇之间的道路衔接问题严峻，建养体制不健全。2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，继2008年一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》之后，再次对农业基础设施建设进行了政策部署。
农业基础设施发展将有助于平衡城乡发展、缩小城乡发展的差距，已成为影响我国社会经济发展的一个关键因子与政治问题。在农业基础设施建设问题上，投融资体制的改革至关重要，在中央政策加大财政投入的同时，亟需引入能以财政资源带动社会投资的新模式与机制，才能持续发挥农村基础设施建设的“乘数效应”。影子收费融资模式值得在我国农业基础设施建设项目中应用推广。
影子收费融资，指对于公益性的基础设施项目，政府通过项目招标的方式确定民间投资主体，并授权后者负责项目的融资、建设与运营。作为对该民间主体投资的回报，政府在授权期限内每年以财政性资金或其他形式基金向其支付一定的补偿费用，补偿其免费为公众提供服务应得的利益；授权经营期结束时，民间投资主体无偿转让项目给政府。金雪军等[3]结合案例分析，讨论了影子收费融资模式在城市基础设施建设中的应用前景；贺定光等[4]认为在非盈利公路的建设中，影子收费融资较BOT模式更为可行。有关影子收费融资模式在我国农业基础设施建设项目中的应用研究尚未发现有文献论及，本文将在论证影子收费模式在中国农业基础设施建设中适用性的基础上，研究农业基础设施建设项目影子收费基本结构的制定及优化，并提出相应的政策建议。
一、我国农业基础设施建设需要多元化的融资模式
Samuelson[5]给出了公共物品的一个定义，即每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少。相对于私人产品而言，公共产品主要满足社会公共需要，同时具有非竞争性与非排他性特点，无法完全或不能完全由私有产权主体提供。以道路与水利为代表的农村公共基础设施建设，应属公共品范畴[6]。
在目前我国财政支出结构中，对农村所有公共产品与公共服务都有所涉及，但存在投入不足、总体覆盖力度不够、资金分散、区域差异明显的问题[7]。在道路、水利等基础设施建设中，县乡政府由于财力不足，对上级转移支付的依赖性越来越强，存在较为普遍的“等、靠”现象：“等”中央的政策，“靠”上级的投入。这不仅造成中央财政及省级财政的巨大压力，也客观导致财政转移支付资金分散、投资效率低等问题。
即便是中央、省级财政投入支持的道路与水利基础设施，也存在着因管理不善导致基础设施不能发挥应有的效益的现象，其背后的经济学本质是公共产品维护主体缺位或公共产品投资主体与维护主体委托链条过长。
当前背景是：财政单一渠道投入能力不足、效率低下；社会资金充沛、缺乏有效投资渠道。建立合理的农业公共产品投资分担机制，强化政府投资对社会投资的引导作用，促进政府投入为主，多渠道、多元化的农村基础设施投融资格局，也可以成为中央、省级财政对农业的转移支付的效能倍增器。
二、影子收费融资模式的运作结构及其在农业基础设施建设项目中的适用性
1.影子收费融资模式的运作结构
影子收费属于PPP(public-private-partnership)模式下的PFI(private finance initiative)模式，其运用肇始于英国交通设施项目建设。随后被芬兰、西班牙、美国等国家效仿[8]。
影子收费融资模式的补偿费用大小是由政府在基础设施建设完成、开始运营后，对其产生的社会效益做出价值评估而确定的，它是实际价格之外，反映资源稀缺程度的社会价值的价格，是资源机会成本的货币表现，被称为“影子价格”。“影子收费”实质上就是由政府从基础设施建设产生的社会效益中，以部分现金流化的方式，给予投资方回报。
影子收费融资的运作采取授予设计—建设—融资—运营特许权(design-build-finance-operate，DBFO)的形式，要求民间投资主体按照要求组建项目公司，通常称为DBFO公司，在规定的授权期限内设计、建设、融资和运营基础设施项目。基础设施建成后并不向使用者或受益者收取任何费用，其投资回报是政府通过计算其带来的社会效益，然后按社会效益的一定比例，每年向投资商支付费用。其运作结构如图1所示。
图1 影子收费融资模式组织结构
2.影子收费模式在农业基础设施建设项目中的适用性
(1)影子收费模式可以对政府转移支付的压力进行时间平滑。影子收费模式中的影子收费结构，是针对BOT等模式中的真实显示收费(explicit tolling)而言的。如图1所示，影子收费并不能为政府筹集到资金，它其实是一种融资给付方式。在这个过程中，最终还是由政府支付项目的建设、运营和维护费用，相当于政府购买服务，只不过政府通过这种方式将支付的时间大大延长了(通常是20年左右)。通过时间平滑，可以大大减轻政府转移支付的压力、提高政府在当期对于公共品建设的拉动能力。
(2)影子收费模式可以为社会资金提供低风险的投资渠道。基础设施建设的“乘数效应”，带来巨大的社会效益，政府支付给投资者的报酬，仅是该建设所产生的社会效益的一部分。影子收费的实行，能够对投资者的资金回收提供财政保障，为社会资金提供了低风险的投资渠道。
(3)影子收费模式尤其适用于道路与水利等农业基础设施建设。该模式特别适用于具有两大特征的项目：其一，使用周期长的基础设施项目，可以充分发挥该模式减轻政府转移支付压力的作用；其二，项目产生的社会效益巨大，但投资回报获取的可操作性差、直接向使用者收费的融资模式行不通，因而市场化风险高的项目。
农业水利与道路基础设施建设，一方面作为“百年大计”，承担着切实推进城乡统筹发展的历史重任，具有巨大的社会效益；另一方面，投入方面的历史包袱与现实压力，使中央、省级财政重压在身，而缺乏有效投资渠道的大量社会资金却在通胀起落中沉浮。从理论和现实两方面，影子收费融资模式都尤其适用于道路与水利等农业基础设施建设。
三、农业基础设施建设项目影子收费基本结构的制定
在影子收费模式中，一个关键的技术就是影子价格的确定。运营者并不直接向使用者收费，政府以土地资本、地域空间、项目产权和未来收益等经济要素作价入股，并以该基础设施所能带来的社会效益为基础，每年以其一定的比例向投资者支付费用。
可以按以下步骤来制定农业道路、水利基础设施建设项目的影子收费基本结构：首先测算交通流量或水利设施灌溉面积；其次合理划分交通流量或灌溉面积区间；接下来进行影子价格的计算；最后确定影子收费给付结构[9]。
最终得到的影子收费基本给付结构是由一组影子价格组成的，它是交通流量或灌溉面积t的分段函数，影子收费给付结构可以表示如下：
四、农业基础设施建设项目影子收费案例分析
1.项目概况
江汉平原某中型水利设施，兼具防洪涝功能，以灌溉服务为主。由于不向灌溉功能的使用方、洪涝减灾的受益方收费，属于典型的农业公共品建设。为吸纳社会资本、并提高设施管护效率，政府拟通过影子收费的方式进行招标。
项目可行性分析结合当地农业发展规划，对未来20年，即2012-2031年的有效灌溉面积进行了测算，据此划分了3个影子收费区间，即区间1：0～2.67万/年；区间2：2.67～5.34万/年；区间3：5.34万/年以上。项目有效灌溉面积预测如表1所示。
2.投融资情况与项目执行
项目建设总投资预计人民币10亿元，实施主体为投资方为项目专设的有限责任公司，项目公司总投资10亿元，其中资本金3亿元，占比30%；项目公司向银行贷款7亿元，贷款期限20年，执行现行贷款基准利率6.80%，本例中假定该基准利率在20年特许经营期间内不变，则采取每年等额偿还方式，每年还款本息合计9 160万元。
第一区间，即年灌溉面积2.67万以下，预测期为5年，政府支付的回报为递补项目贷款本息支出，以及资本金的最低回报水平，以4%计，为1 200万元，即政府每年向项目公司支付9 160+1 200万元，合计10 360万元。
第二区间，即2.67～5.34万，预测期为10年，随着有效灌溉面积的增加，水利设施发挥了更大的综合效益，政府可以按灌溉面积的年增长速度，给予项目公司递增的影子支付，但以预设的投资最高回报水平(可以略高于社会平均投资回报，如社会平均投资回报为8%，则可取10%为最高回报)支付。
第三区间，即5.34万以上，预测期为5年，政府支付不再随灌溉面积的增加而增长，而是稳定在预期的投资方最高回报水平，即每年的支付涵盖向银行还款本息9 160万元，加上预期最高资本回报即3亿资本金的10%计3 000万元，2项合计12 160万元。
3.项目分析
由于采用了影子收费融资方案，政府即期的农业基础设施供给能力明显增强。一方面，如果政府投资，当期需要10亿元投入，在案例中，则被基础设施本身的综合效益所平滑；而采用影子收费模式，由于规定了投资商的资本回报上限，则控制了政府未来的财政支付风险。另一方面，对于潜在社会投资商而言，方案首先覆盖了银行贷款的本息支付，而且随着项目实施，在特许期的大部分年份(从第6年到第20年)，都可以期待接近与高于社会平均投资回报的回报率，应该是具有较高收益风险比的投资选择。
五、农业基础设施建设项目影子收费基本结构的不足及其优化
1.影子收费基本结构的不足
仅仅具有低风险，并不足以吸引社会资金投资农业基础设施建设，合理的影子收费结构，应能在充分考虑与评估项目社会效益基础上，给予社会投资者一定的利益补偿，以确保投资者能够合理回收成本并获得社会平均利润。
上述农业交通、水利基础设施影子收费的基本结构，方法简单而易实施，但也存在明显的优化空间：
(1)影子收费的基础结构包含了社会效益，但其估量还很粗糙。例如不同用途、不同载量的道路通行价值是不一样的，不同地块、不同作物的灌溉价值也往往差异较大。
(2)作为简化估计方法的影子收费的基础结构，没有充分考虑农业基础设施建设对经济真实推动力的大小。如农业道路、水利基础设施建设对土地优化利用、农业GDP增长、农民收入增加、农民务工时数增加等方面的社会效益，应该在优化的结构中有所体现。
2.影子收费结构的优化思路
基于上述的分析，农业道路、水利基础设施建设的影子收费模式中，影子收费结构的优化应考虑以下因素。
3.影子收费模式影子价格的影响因素加权优化
通过德尔菲法[10]，可以对上述因素赋权，从而得到影响因素加权的优化影子收费结构，如表2。
经优化后的影子收费测算步骤是：
(1)确定收益率的基数。一般来说，投资者要求的基本收益率需要补偿投资者在运营期间的运营维护费用和折旧成本，即影子收费基础结构中所用的。
(2)测算每个影响因素的变化范围。根据交通流量或水利设施灌溉面积分成3～5个区间段；间断点的确定要根据该区间段投资者能获得的收益来计算，若在这一区间段内，估计投资者的收益率达到较高一个水平，则该阶段的影子价格较高。
(3)确定每个区间段，影子价格的增长幅度。投资者在该阶段的收益率在影响因素的整个变化范围内进行调整，保证投资者的平均收益率略高于其他投资机会或其他模式的收益率，也要限制在政府进行传统模式融资的成本之内。
(4)分区间段计算影子价格，制定因素加权的影子收费支付结构。
六、影子收费模式在农业基础设施建设项目中应用的建议
由政府通过农业道路、水利基础设施实际使用情况，以影子价格作为计算依据，经过多因素加权调整，对社会资本投资的农业基础设施项目支付现金流，给予其合理的投资回报。对于社会资本而言，由于其收益不依赖实际面向用户的收费环节，而且投资的政策性风险较小、投资回报易于确定，具有相当的投资吸引力；对于政府而言，影子价格不是固定支付，而是基于农业基础设施的实际使用效率情况支付的合理价格，不会造成高额支付的风险，且可以通过合适的承诺方式，吸引社会资本参与农业基础设施建设，缓解农业基础设施建设资金瓶颈，提高农业基础设施养护与利用效率。
为促进政府与社会资本在农业基础设施建设项目中合作关系的建立，还需要机制上的进一步完善：
(1)完善相关政策法规。明确我国社会资本参与公共设施建设的指导原则，明确影子收费融资模式的法律地位，规范该模式的招标流程、项目运行过程的协商机制和争议处理机制等。
(2)建立相关的统计机制及数据库。农业基础设施项目建设影子收费基本结构的制定及优化，都需要对项目未来服务量(交通流量或灌溉面积)预估，以及对项目社会效益进行评估，都需要统计数据库支持。
(3)政府必须以审慎的原则开展项目招标。虽然影子收费融资可以放大政府在当前时点开发农业基础设施项目的能力，但此类项目也意味着政府未来的支付承诺，应有对“前任政绩、后任买单”现象的抑制机制。
(4)抑制社会投资主体的“道德风险”。由于社会投资主体在授权经营期结束后，必须将基础设施最终产权无偿转让给政府，因此存在社会投资主体在管护基础设施方面只愿维系最低标准的“道德风险”，必须选择恰当的合约安排加以抑制。
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