对地方税收任务层层加码的思考，本文主要内容关键词为：税收论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，地方税收在各级地方政府的大力支持下持续高幅度增长，但也有不少地方政府为片面追求地方税收的高幅度增长，脱离当地经济发展现状，不顾实际税源，对地方税收任务层层加码。下面一组数字（见表），足以说明邵阳地区地方税收任务加码的严重性。
单位金额：万元
任务 省分任务地方政府 省分任务与
追加任务 省分任务合计
金额
比上年实
金额 占省分
金额 比上年实
年份
际增长% 任务% 际增长%
199519320
22.43 1530
7.92
20580
32.13
1996234708.66 1839
7.84
25309
17.17
199728260
10.66 2298
8.13
30558
19.66
1998302609.78 3571
11.3
33831
22.73
笔者现就地方税收任务层层加码的危害，原因及治理对策谈点浅见。
一、地方税收任务层层加码的危害
地方税收决定于经济基础，地方政府不顾经济发展状况盲目给地方税收任务层层加码，所带的危害是不容忽视的。主要表现在：
（一）破坏税收计划的严肃性
税收计划是法定的，是各级地税机关的工作目标，每年的税收收入也主要通过税收计划这一行政手段来组织和实施。但是地方税收任务的层层加码，使得出现多头法定地方税收计划，即地税部门除上级主管部门分配的法定地方税收计划外，各级地方政府也从增加地方财政可用财力角度考虑，再自行给地方税收任务加码，制定和调整地方税收计划。洞口县1994 年国地机构分设时， 国税任务为2200 万元， 地税任务为1172万元，而到1997年，国税任务为2761万元，3年平均仅增长8.5%，而地税任务因地方政府加码增至3418万元，3年平均增幅高达63.9%。 这种地方税收任务的层层大幅度加码，损害了税收计划法定的严肃性，造成了地税部门的工作目标不清。
（二）引发收“过头税”的违法行为
一些地税机关为了完成税收任务，迫于政府压力，不是按税法和政策严格征管，而是跟着税收任务数字走，采取不正当途径获取一部分不该入库的收入，如邵阳市上半年为了实现“双过半”，共收“过头税”1272.8万元，某中企业贷款缴税425万元，企业预缴税款581万元，财政垫资缴税120万元，局经费垫资缴税70万元，地税局贷款缴税75万元， 地税干部集资缴税1.8万元，特别是某县部分乡镇由财政垫资， 集中干部开票，屠宰税收到了1998年底，个别乡镇收到了1999年一季度。这样一来往往是税收任务完成了，但完成的质量和内涵怎样，不敢透视，掩盖了很多深层次的矛盾和问题。
（三）截留挖挤上级税收收入
一些地税机关为了完成层层加码的税收任务，在无实际可征税源的情况下，由于地方政府的施压、支持、怂恿或许诺“担保”，地税机关迫于无奈，采取挖挤上级收入的办法，变上级收入为“地方”所有，地税部门明明知道这种做法不对，却又无能为力，究竟是任务服从政策，还是政策服从任务，无所适从。地税机关常常为这种地方税收任务层层加码，焦头烂额，进退两难，以致依法治税讲起来重要，运用起来则走了样，这给今后埋下许多隐患，助长了地方保护主义，扰乱了正常的经济秩序。
（四）忽视对税收票证的管理
地方税收由于层层加码，税收任务过重，又加之只要税收任务完成了，什么都好，就是有点问题也是“一俊遮百丑”，上级满意，大家高兴，以致部分基层领导片面强调“重组织收入，轻票证管理”，忽视了内部管理和干部教育，造成税收票证管理松弛，致使税收票证管理方面的问题时有发生。票证管理的混乱，也就带来了队伍管理的混乱，据统计，邵阳市地税机关组建3年多来， 纪检监督部门立案查处的利用税票违法违纪就达7人，占内部违法违纪行为人员的80%以上。
（五）导致行政干预越来越严重
地方税收任务层层加码后，为了确保加码后的税收任务的完成，地方政府领导难免自觉不自觉地用行政手段干预地方税收执法。一方面出现了群众性的清税运动，由于像搞“计划生育”工作一样的检查方式，导致了地方税收执法偏离了轨道；另一方面有些地方政府领导，为了实现任期目标，急功近利，不惜牺牲长远利益，片面强调多收超收，采用一些违规手段组织地方税收收入，地税机关组织地方税收的职能被地方政府及其领导所左右，极大地阻碍了地方税收管理的法制化、规范化、科学化、制度化。
（六）阻碍企业经济的正常发展
地税部门为完成各级地方政府层层加码的税收任务，在做到了应收尽收之后，迫于政府的压力，不惜“杀鸡取卵”，迫使企业多缴税，借款或贷款缴税，有时将企业应得的税收优惠政策也束之高阁。由于无节制地对企业收取各种税费，加之企业本身经济管理不善，造成企业资金紧张，企业效益每况愈下，影响企业的正常持续发展，使企业苦不堪言。反之，没有企业的持续发展，就不能培植充足的后继税源，影响地税收入的持续稳定增长，更造成了完成加码税收任务的难度，这最终导致地方经济的恶性循环。
（七）影响地税部门的执法形象
由于地方税收任务层层加码，完成任务越来越吃紧，以致一些地税机关在税收执法时，不顾税法和税收政策的规定，违法征税，不管采取何种手段，收到税收便是好事。这种征收工作的任意性以及收多收少的随意性，给人们以错误导向，在纳税人中造成了很大的消极影响，认为地方税收是“橡皮筋”，执法不严、违法不究、执法刚性不强，地税机关的执法形象受到严重的损害。
二、地方税收任务层层加码的原因
地方税收任务层层加码，原因是多方面的，笔者认为，主要有以下三个方面：
（一）地方政府：平衡地方财政收支
目前，各级地方财政形势普遍吃紧，赤字状况比较严重。为争取更多的地方财政可用财力，各级地方政府便往往不顾当地的经济基础及税源状况，采取“以支定收”的方法编制脱离实际的预算，对国税部门因种种原因，只要求其保1994年“基数”，一般不加码，而对地税部门则是“多多益善”，超经济发展水平的预算计划的增量，绝大部分压在地税部门，这是造成地方税收任务层层加码的直接原因。如邵阳市1998年国税任务只按省分计划增长8%，而地税任务在省分计划增长10 %的基础上，政府又追加了38个百分点，该市1998年地税计划比上年实际增长幅度高达48%，远远高出当地国民经济10%的增长幅度。
（二）地税部门：弥补经费不足
各级地税机关为了改善办公、交通、通讯、征管条件，需要大量的资金投入，为此，有的地方政府为鼓励地税部门多收超收，便规定：完成省分任务，不予奖励；完成追加任务，适当给予奖励；超额完成追加任务，按超收比例浮动奖励。地税机关多收超收的积极性，无疑在客观上刺激了地方税收任务的层层加码。
（三）税收计划：管理不够科学
新税制改革以来，税收的计划管理工作有了明显的改观，但还存在一些不容忽视的问题。在编制上，税收计划与税源发展状况不相适应；在分配上，税收计划还有不利于规范地方政府行为的因素；在检查分析上，税收计划也在流于形式的问题存在；在考核上，税收计划与税收政策有相背离的情况。地方税收计划管理的不科学，也是造成政府自行制定和调整税收计划，给地方税收任务层层加码的一个重要原因。
三、地方税收任务层层加码的对策
针对地方税收任务层层加码带来的危害及原因，笔者提出以下几点治理建议：
（一）开拓地方税收增长新途径
在短时期内，通过强化税收征管，固然可以增加一部分地税收入，但从长远看，脱离税源实际，一味对地方税收任务层层加码，增加地税收入是行不通的，也不可能使地方财政状况得以根本好转。要保证地方税收入持续、稳定、快速增长，必须积极培植地方税源，发展地方经济，在发展中提高效益，改善结构。首先要解决地方税收增长结构平衡的问题，关键是企业效益问题，要把经济发展的立足点放到以提高效益为中心的轨道上来，尽快扭转国有、集体企业所得税下滑的局面，实现所得税与流转税同步增长，逐步建成效益型的地方税源体系。其次要解决经济结构影响地方税收增长的问题。就产业方面而言，要大力发展第三产业，可以说第三产业的发展在一定意义上决定着地方税收的增长；就企业结构而言，要逐步提高非国有经济地方税收的比重，公平其与国有企业的税负，保持各类企业之间地方税收的协调增长。各级地方政府在增收的同时，也要特别注意节支，遏制财政支出的过快增长。
（二）正确妥善处理好三个关系
一是任务与政策的关系，各级地税部门要牢固树立“依法治税，任务服从政策”的观念，做到依率计征，应收尽收，即符合政策的要收足收够，不符合政策的分文不取，不为完成各级地方政府加码的任务而违法征税。二是计划与税源的关系，各级地方政府要根据当地经济发展的实际情况，实事求是地核定地方税收任务，科学、客观地下达地方税收计划，不宜采取“以支定收”的办法来编制脱离实际的预算，对地方税收任务层层加码。三是收入与发展的关系，各级地方政府和地税部门要以发展地方经济为己任，积极培植地方税源，以增加地方税收收入，而不要单以通过加码的方式来增加地方税收收入，导致“竭泽而渔”。
（三）完善地方税收计划体系
制定科学合理的地方税收计划，不仅是地方税收工作顺利进行的基础，而且也有利于地方各级财政预算的圆满实现和促进地方经济的发展。随着社会主义市场经济的发展，必须对现行的“基数法”税收计划分配方法改革，尽快实行GDP税收负担率分配法。但是， 采取这种税收计划分配方法受GDP的制约影响程度较大，如果GDP隐含的水份较大，税收计划的可靠性相对减弱。为此，要明确规定，只能有一个法定税收计划，各级地方政府应以省里分配的计划为准，不得为平衡地方财政收支而盲目给地方税收任务层层加码。
（四）各级政府要依法编制预算
《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”；第二十九条规定：“各级预算收入的编制，应当同国民生产总值的增长率相适应”。因此，各级地方政府在编制预算时，应遵循两项基本原则，一是经济决定税收，编制预算必须与当地国民生产总值相适应；二是编制预算计划应当量入为出，决不能“以收定支”，凡违反以上原则，编制的预算计划都是非法的，各级人大要依法对预算计划的编制加大监督和把关力度，凡违背《预算法》，给地方税收任务层层加码的作法，应予否决。
收稿日期：1998—10—3
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