浅议人大代表选举中的选区划分及其改革路径，本文主要内容关键词为：选区论文,人大代表论文,路径论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D621.4 文献标识码：A 文章编号：0257－0246（2009）10－0185－05
中华人民共和国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”如何把宪法对民主制度的原则性规定转化成现实的民主成果，选区划分是一个重要的途径。选区是选举活动进行的基本单位，选区划分是直接选举中一系列活动的前提，是选举开始前分配代表名额的关键环节。选区划分的具体操作，不仅在整个选举进程中至关重要，甚至可以影响或左右选举的结果。关于选区划分的原则，宪法有明确的规定，各地区在选举的过程中亦根据宪法的要求摸索出一系列操作的方法，同时存在诸多问题。本文即尝试着对现有的选区划分中存在的问题进行分析，并进一步对改革路径提出粗浅的建议和看法。
一、我国选区划分的基本情况及存在的问题
根据2004年修订的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，选区划分的基本原则是：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表名额分配到选区，按选区进行选举。选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分。”对选区划分的人口数有两项规定：一是农村每一代表所代表的人口数4倍于城镇每一代表所代表的人口数；二是城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。
由此可见，我国选区划分的标准属于复合型的，其特点有三个：一是划分标准上既有地域代表制，又有职业代表制，准确地说是农村按地域划分，在城市则是结合居住地，按生产单位、事业单位、工作单位划分；二是按每一选区选1—3名代表确定选区大小，小选区和大选区并存；三是城市代表和农村代表所代表的人数不一致，农村每一代表所代表的人口数多于城市每一代表所代表的人口数。基于这种情况，目前我国在选区划分中存在的主要问题表现为：
代表名额在城乡间的分配不平等。根据现行的选举法，农村每一代表所代表的人口数应多于市区每一代表所代表的人口数，农村与城市每一代表所代表的人口数的比例是4∶1，但在实际操作中这一差距往往比法律规定大许多，并且带有普遍性。① 许多学者的研究都证明了这一点。
参选指标、预留名额等违规操作破坏了固定的选区划分。参选指标也被称为参选名额，是指由选举委员会安排一些领导干部或者需要特殊照顾的人到选区参加选举，并为此特别拨给选区的代表名额和指标。预留名额主要是由于县乡领导干部的调整滞后于代表的选举，为了保证主要领导当选为人大代表，预先留出名额，不分配到各支选区，等领导到位后再进行补选。参选指标和预留名额是目前我国县级人大代表选举中较为普遍的做法，是保证一些党政干部当选的“必要手段”，但这是一种违反法律要求的做法。
人大代表不具有广泛的代表性。这个问题主要表现在特殊群体的名额保障问题上。比如我国选举法对于少数民族和妇女代表名额作了保护性的规定，其中对于如何保障妇女代表的名额缺乏具体操作规定。在我国现阶段，由于没有类似西方的利益集团、院外活动等，人大代表构成的广泛性随之扩大为各阶层都要有代表的要求。要实现人大代表能够代表各阶层的利益，目前的难点在于党政领导、民主党派、无党派人士、工人、农民、干部、解放军、知识分子、私营经济和个体劳动者、归国华侨、港澳同胞、少数民族、妇女、模范人物等都要有“适当”数量的代表。而依照现有选区划分来进行操作的话，这一点是难以实现的。
缺乏必要的监督和约束，造成了选区划分的不稳定。我国的选区划分需要同时兼顾地域和单位、人口数、代表性这三重因素，在现实操作的过程中，这三重因素经常是重叠的，代表选举的过程和选区划分不可能同时兼顾到上述各方面，难免出现顾此失彼的情况。选区划分若不考虑到实际情况，可能会影响到选举的效率；若严格按法律办事，实际上也必须在不同的标准当中进行取舍。也正是由于这种原因，我国县级以下地方各级人民代表大会每次选举中选区的划分都是不固定的，而是根据不同的情况进行不断的调整，并且主持同级人大代表选举的选举委员会在划分选区时并未受到有效的监督和制约，② 具有很大的随意性。因此，有些地方为了阻止或帮助特定的人当选为人大代表，可以很容易地通过拆分和组合选区来达到目的，造成了选区划分的不稳定。这种做法无疑破坏了法律的严肃性，同时也提示我们，目前有关选区划分的做法是有缺陷的。
西方国家大多实行多党制，选区的划分在很大程度上左右着选举的结果，如何使选区的划分更加有利于本党或本政治集团的利益，就成为各个党派或政治势力关注的焦点。③ 正是这种广泛关注促进了对选区划分的理论研究，提高了选区划分的公平性。虽然我国不存在多党竞争的问题，但选举背后依然暗含竞争。由于某些特定的群体在选举中处于优势地位，选区划分就可能按照特定群体的需求进行设计，比如各地普遍实行的参选名额、预留名额等做法，几乎都是为官员量身定做的，选区划分不受监督，最后只能交给主管官员自由裁量，加大了选举的随意性，降低了国家民主制度的严肃性。
选举一方面是民众民主权利的体现，另一方面则是各个利益集体进行博弈的重要手段。当前我国选区划分中的根本问题在于各个利益集体在选举过程中的竞争力量是不均衡的，这种非均衡性又受制于当前中国社会的分层情况。近30年全方位的改革开放引发了当代中国大规模、高速度的阶层分化，分化的必然结果就是形成了各种利益集团。这些不同的集团不论是在组织资源、文化资源、财力资源、信息资源还是社会关系资源方面都是不平衡的，有的利益集团具有强大的社会影响力，有些则人微言轻，例如代表和维护农民工、城市失业人员、下岗工人等社会弱势群体利益的利益集团组织化程度较低，所拥有的资源较少，利益诉求不被重视。利益集团力量不均衡的情况反映在人大代表选举上，就是目前的选区划分不利于产生各阶层的代表，人大代表的构成不能真实反映社会的阶层分化，④ 特别是农民工等弱势群体基本没有代表来表达他们的利益，这些集团的利益可以轻易被剥夺，从而可能带来社会矛盾及社会不稳定。
二、对改革选区划分的思路的质疑
对于选区划分中所存在的问题，目前学界已基本达成一致看法，基于这种判断所提供的改革路径也有很大的相似性。如李凡提出，应当遵循平等性、代表性、完整性的原则对选区划分作出调整，包括落实平等选举权的原则、科学确定和分配代表名额的原则；对特殊群体的代表名额进行保护；实行单一选区制或者地域代表制；对选区划分进行监督及保持选区相对稳定。⑤ 蔡定剑则提出，应统一为单一选区，逐步实现以居住地为标准划分选区。⑥
上述路径的核心目标是确定以居住地为选区划分的统一标准。当前西方各国大多采用以地域划分选区的做法，一旦采用居住地为选区划分的唯一标准，选区划分即可固定下来，随意性大大减少，预留名额、参选名额等违规操作就易于控制，农村和城市代表同票不同值的问题也可以逐步解决，诸多选区划分中出现的问题会得到有效改善。另外，在持居住地划分标准的学者们看来，此种改革还有利于解决选举不能充分代表选民利益的问题。选举总是和利益联系在一起，人们关注选举，无非是想通过选举来实现自己的利益。因此，只有能给人们带来利益的选举，才会引发选民的参与热情。我国目前在选区的划分上，着眼点主要放在两个方面，一是便于有关方面对选举工作的组织和领导，二是要保证某些“既定代表”能够按上级要求如期当选。此种选举与民众的利益不相关，长此以往，民众产生厌选情绪、对政治冷漠是必然的。而一旦按居住地划分选区，并保证选区的长期稳定，选区与选民的利益关系密切，选民的选举地位平等，选出的代表对选区的事务更为关心，从而实现选举与利益的联结。
对于上述观点，笔者是不敢苟同的。首先，以居住地为选区划分的标准是否一定可以实现选举与利益的联结？在这些学者看来，公民在居住地选举，选出来的代表直接与社区事务有关，就构成一种有效的利益联结。但作为一个居民的利益并不能等同于其作为一个公民的利益，社区的事务可能是也可能不是其关注的焦点。我国虽不存在多党的选举竞争，但存在各个利益集团的分化和竞争。现阶段中国的社会阶层、社会群体利益分化和多元化更为明显了，其基本的趋势是从过去的巨型、整体群体，分化为多元利益群体。⑦ 较之社区事务中的利益诉求，选民更加关心其所隶属的利益集体的利益诉求。换言之，未来选民参加选举要体现的利益诉求来自各个利益集体而不是各个社区。因此，社区利益和集团利益之间不存在必然的相关性。
其次，把提高选民的参选积极性作为选举改革的目标是否符合当前现实？目前的路径选择其目标在于体现一人一票的民主原则，提高公民的参选积极性，进行社会动员，建设民主社会。这个路径有一个预设，就是认为公民政治参与程度越高，社会就越进步、越文明。而现实情况并非如此简单，有些时候民众不合时宜的过度政治参与反而会引发社会的动荡和不安（中国的文革即为一生动的例子），从而背离民主政治的主旨。塞缪尔·亨廷顿曾深刻地指出过这一点：“社会动员和政治不稳定，似乎可以说是直接相关的。城市化、文化和教育水平的提高，以及教育的提高，以及传播媒介的普及，都增强了人们的欲望和期待，假如这些欲望和期待不能得到满足，就会激发个人或集团投入政治。如果没有一套强大而适应性强的政治体制，这种政治参与的增加就会导致不稳定和暴力。”⑧ 所以，一味强调公众的民主参与并不利于推动我国的政治发展，甚至可能导致不稳定。一个社会民众的政治参与程度及其效果必定受制于一定历史时期里国家政治制度水平等多方面的因素。
三、对选区划分进行改革的目标选择
选举的本质是民众的政治参与，而政治参与的背后则是对于政治的终极价值（终极目标）的追问，制度设计是实现此种价值的手段。对于民众的政治参与，其目标可从两个维度进行衡量：上限目标和下限目标。上限目标也可叫做终极目标，其目的是促进民主政治的发展，实现政治现代化，进而实现国家的长治久安；下限目标可叫做当前目标，其目的是民众的政治参与不能破坏一个国家的政治稳定。⑨
首先，从下限目标来看，民众政治参与的扩大不能破坏政治稳定。如果上限目标和下限目标产生冲突，则应优先考虑下限目标，即社会稳定压倒一切。如沃尔特·李普曼所言：“对于集群而居的人们来说，我不知道还有什么比受统治更为必要的了，如有可能，则自治；如果幸运，则受到良好的统治；但无论如何，总要受统治。”⑩ 对某项政治制度的得失进行衡量时，首先考虑的应该是这项制度不能破坏现有的政治统治，不能导致社会的无秩序和混乱。关于政治参与与政治稳定的关系，亨廷顿给出了一个公式：政治参与／政治制度化＝政治不稳定(11)，即一个国家政治上的不稳定与民众参与的扩大呈正比例关系，与政治制度化成反比例关系。换言之，政治参与可能会造成政治上的不稳定，而政治制度化则促进政治稳定。
此观点启发我们，在设计当前中国的选举制度时，对民众进行全面的社会动员是不理智的，中国民众的政治参与应该是“有限的政治参与”，以免出现民众由于过度参与选举而破坏国家的稳定。这就是笔者所提出的下限目标。有学者认为，“限制政治参与”就是对于政治冷漠的正面肯定，但政治冷漠所起的作用并非总是消极的，从某个角度来看，有时“民主制度的正常运行通常需要某些个体和群体的某种程度上的冷漠和回避。不积极参与政治的边缘人口的存在是不民主的，但这也正是使民主有效地发挥作用的原因之一”(12)。在这种情况下，我们可以默认当权者在动员民众政治参与上一定程度的不作为。比如具体到选区划分的制度设计，当前我国法律规定对于农民代表和城镇代表所代表的人口比例是4∶1，这个设计基本是合理的，目前我国还不具备充分动员农民的客观条件，追求理想化的一人一票也是不现实的。当然各地在实施的过程中，经常出现为达到某种特定的目的而随意扩大差距的情况，也是不符合法律规范的。
其次，政治参与的上限目标应该是加强政治制度化，以扩充政治参与的安全空间。根据亨廷顿的观点，政治制度化程度越高，越能够促进政治稳定，所能允许的民众政治参与的空间也就越大。因此，在不伤及政治稳定的情况下，政治参与的终极目标应该是通过民众政治参与的扩大以实现民主政治的制度化发展。
作为一个后发现代化国家，目前我国政治发展的核心任务是要体现变化后的利益分配格局，发展的道路就是把各个利益集团的诉求整合到政治制度中来，以保证国家的稳定。应该说目前我国还处于利益分化阶段，各个利益集团还没有成型固定下来，各社会利益集团无论是组织结构还是职能角色都还不成熟，具有明显的过渡性，处在“自在”的利益群体向“自为”的利益集团转化的过程中，无论是其组织形式还是功能发挥都还没有定型。(13) 该阶段，政治参与与利益集团的分化会有充分的互动，政治参与的制度设计会直接影响到利益集团分化的方向和速度，利益集团的分化反过来也会影响政治参与的效果。因此，学界需要对选区划分等政治参与制度进行周密的思考和设计，引导各个利益集团未来的发展走向，通过制度建设，把新分化的利益集团整合到国家的政治体系中来，以保障国家政治的稳定和健康发展。
四、对选区划分进行改革的路径选择
为保证通过合理的政治参与实现利益集团的利益诉求与政治体系的整合，笔者认为，在选区划分的路径选择上，职业代表制更符合目前我们国家的现实。
第一，职业代表制可以为利益集团提供政治参与的有效途径。当前我国不存在西方那样对政治施加有效影响的利益集团，而人大代表的选举是各利益集团政治参与最有效的途径，也是唯一被执政者认可的制度途径。同时，我国的利益集体很大程度上是可以以职业来进行区分的，职业身份往往和利益集体的归属有着很大的重合，在选区划分上落实职业代表制，有利于各个利益集团有效的政治参与。目前，我国的选区划分中存在着行政化的问题，(14) 原来的单位代表制存在领导压迫的可能，所选出的代表很容易是单位的领导，这些领导并不能代表某一行业或某一利益集体的利益。为此笔者建议打破狭隘的单位界分，实行以行业为单位的大选区制，即把竞选指标划分到每个行业，一个行业分成一个或几个大选区，共同竞争这几个目标。例如在人大代表选举过程中，可以把指标分给北京市高校，把北京市所有高校分作一个或几个大选区，选出北京市高校这个群体的代表。
第二，职业代表制有利于把特定的弱势利益集团组织起来，在制度内消化矛盾，扩充执政基础。比如像农民、下岗工人、外来流动人口这些弱势群体，在实行职业代表制的情况下，由于这些群体本身缺乏组织，可以由执政党出面为弱势群体设置竞选机构，作为党组织的一部分，实现弱势群体的组织化，并逐步把这些力量纳入到现有的政治体系当中，成为执政党的基础力量。墨西哥曾有过组织弱势群体以加强执政基础的成功经验。1910年墨西哥革命以后，随着社会的日益现代化和阶层分化，执政者把革命政党中的组织分成农民、工人、民众和军人四个部门，每一个部门又由从适当的社会势力中抽来的各种利益集团和行业组成；几个部门之间的冲突必须在党主席及党中央的领导下在党的组织内解决，工人和农民在日后为党的事业提供了足够的力量支持。因此，在扩大不同利益群体政治参与过程中，对于大部分社会群体而言，把他们组织起来，整合进现有的政治体系当中，同时给予纪律和目标的约束，要比简单的政治动员或给一张选票更有用，也更利于政治稳定和国家安全。
以上的分析，是笔者对于改进现有的选区划分问题所设定的一些基本目标和大的原则性框架，仅仅是很粗浅的看法。其实，选区的划分乃至于最后选举的进行，在实际操作的过程中都必须既要考虑当前的政治现实，又能最终推动政治民主和社会稳定的发展。仅有对于美好理念的追求是不够的，也是不现实的。当前中国的政治现实就是要求稳定压倒一切，政治发展的道路就是对不同利益集团进行引导，将不同利益集团的利益诉求整合进现有的政治框架之中，从而才能保证社会的稳定与发展的持续。选区划分的路径无论如何设计，目前所遵循的底线原则都要在这个基本的前提下进行。
注释：
① 例如，青岛市换届选举第二届人大代表。城阳镇城阳村选区总人口数为9800人，该选区分配代表名额数为2名，每一代表所代表的人口数为4900名，而区机关选区每一代表所代表的人口数是543名，前者是后者的9倍。
② 李凡：《中国选举制度改革》，上海：上海交通大学出版社，2005年，第108页。
③ 胡盛仪、陈小京、田穗生：《中外选举制度比较》，北京：商务印书馆，2005年，第110页。
④ 根据蔡定剑主编《中国选举状况的报告》提供的数据，在1998年江西省九届人大603代表中，党政机关干部361名，占60％，紧随其后的是知识分子占13％，企业负责人9％。
⑤ 李凡：《中国选举制度改革》，上海：上海交通大学出版社，2005年。
⑥ 蔡定剑：《中国选举状况的报告》，北京：法律出版社，2002年。
⑦ 李强：《当代我国社会分层结构变化的新趋势》，《江苏社会科学》2004年第6期。
⑧ 塞缪尔·P·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，张岱云译，上海：上海译文出版社，1989年，第51页。
⑨ 笔者在此所说的上限目标与下限目标并非二元对立、非此即彼的；只是因为在某一特定的时间范围内需要对政治参与的目标进行某种抉择，所以才有这样的区分。其实，上限目标的终极追求也是下限目标的终极追求。
⑩ 转引由塞缪尔·P·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，张岱云译，上海：上海译文出版社，1989年，第2页。
(11) 塞缪尔·P·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，张岱云译，上海：上海译文出版社，1989年，第60页。
(12) 李光彬：《政治冷漠论》，《中国人民大学学报》1995年第3期。
(13) 黄卫平、汪永成主编：《当代中国政治研究报告》Ⅱ，北京：社会科学文献出版社，2003年，第40页。
(14) 参见蔡定剑：《中国选举状况的报告》，北京：法律出版社，2002年。