从政策扶持到政府蔽荫：过程、原因及其危害——基于中国轿车产业的探索性研究，本文主要内容关键词为：中国论文,轿车论文,过程论文,原因论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
弥补市场失灵和保护幼稚产业是政府干预或扶持某些企业的主要动因，但是备受政府干预或扶持的汽车、电讯、石油化工、铁路等国有企业的表现并不令国人满意，政策扶持并未完全如愿转化为产业健康发展的动力，大型国企的寻租、漠视社会公共福利现象依然大量存在。这种现象在中国汽车产业表现得尤其突出：尽管政府愿望良好，但是政府对国有汽车企业的长期保护事与愿违，不但未能促进我国汽车自主品牌的成长，反而令国有汽车企业失去自主品牌、中国制造成为中国加工。
基于这一现象，学者对政府干预、政策扶持及其负效应的研究浩瀚丰富。现有研究主要分三条主线：一是对中国国情的洞察与描述，像张维迎[1]、林毅夫[2]等学者从2001年开始就指出中国的企业家要依赖政府、没有政府的扶持不能成事、不能发展，并持续呼吁限制政府经济职能的非理性扩张；二是基于RBV视角的学术探讨，在Burt[3]等有关企业社会资本研究的基础上，边燕杰等[4]、张建君等[5]、Faccio等[6]、石军伟等[7]、胡旭阳等[8]、江诗松等[9]把企业与政府(或政府官员)的亲密关系(一种政治资源)作为企业社会资本的主要构成因素来研究，指出企业与政府的特殊关系可以为企业带来经营绩效的提升、并在市场竞争成败中发挥着决定性作用；三是有关政府、政府干预或产业政策对中国汽车产业影响的研究，路风等[10]、江飞涛等[11]对产业政策“偏爱”大型国有企业进行批评，认为政府直接干预市场与限制竞争对产业的健康发展存在一定的阻滞作用，进而认为民营企业是推动我国自主品牌汽车成长的主要力量。三条主线主要应用的理论包括代理理论、RBV、公共选择理论、企业政治战略和经济转轨理论，第一、三条主线紧扣中国国情与行业情境，第二条主线指出了研究领域与方向。但是，诚如徐淑英所言，中国情境下的管理研究普遍存在“情境化”和切题性不足的问题[12]。特别是在中国特色语境和转轨经济条件下，把政府干预与政策扶持当作企业的一种社会资本、不同层次代理人的目标不一致固然是合理的解释视角，但是这种基于企业层面的分析难以宏观解释产业层面的整体发展状况。现有研究对全行业自主品牌发展不足与政策扶持的讨论缺乏一个更紧扣中国国情、更有洞察力的构念和视角，因此仍有继续寻找新的视角和切入点、提高解释力度、深化机理分析、具体量化的必要。
二、政府蔽荫：一个本土化的视角
匈牙利经济学家科尔乃在研究国有经济时用“父爱主义”描述在计划经济体制下政府对人们衣食住行、生老病死无微不至的包揽。李培林等[13]则进一步以“母爱主义”来描述政府对国有企业的行为，国家对国有企业的过度宽容导致它们就像被母亲偏爱与宠坏的孩子：不但享受各种特殊政策和垄断资源，甚至还可以有各种“撒娇行为”，在利税和各种经营指标上不断地讨价还价，严重亏损时亦没有必要的惩罚手段。
对个人而言，父亲无微不至的包揽和母亲的过度宽容与偏爱其实就是一种家族蔽荫。家族蔽荫虽然具有资源优势的正面作用，但是往往被滥用而成为个人成长和社会发展的负资产。个人如此，企业亦然。本来国有企业的根本性质就是兼善天下，甚至必须是“专善天下”[14]，但是受蔽荫国有企业的现实表现往往并不如是。中国汽车产业“市场换技术”政策未能如愿促进自主品牌的发展，主要原因是政府对一些大型国有企业长期的政策扶持转变成企业的政治资源并形成政府蔽荫，这种蔽荫为企业找到“有实力的靠山”、营造了一个类似温室般的舒适环境，一定程度上屏蔽了竞争，令它们失去生存的压力和通过竞争谋求自主创新的动力。初步可见，“蔽荫”一词在中国语境下研究企业行为具有良好的解释力和独特视角，因此，本研究形成一个构念：政府蔽荫。
在市场经济条件下，直接经营、政府管制、宏观调控、守夜人等是政府实施其经济职能时的主要手段。政府蔽荫是指政府实施其经济职能时，对部分企业施加的带有父爱母爱主义色彩的影响，而企业出于个体理性可利用这种影响实现与政府目标不一致的自身利益。政府干预、政府俘获(State Capture)、政府蔽荫、政治资源四个概念既有区别又有联系：政府干预或政策扶持某一产业的主要动因是弥补市场失灵和保护幼稚产业，具有合法性与合理性；政府俘获是企业向公共官员进行非法的、不透明的私人支付，以期影响政府机构的法律、规则、规章或者命令的制定，是企业获得政府蔽荫和政治资源的手段[15]；政治资源则是企业寻求政府蔽荫、进行政府俘获的目的。需要特别辨析的是，政府干预或政策扶持往往“对事不对人”、类似“有教无类”，比如日本、韩国对本土汽车工业的政府干预，政府扶持的是能够自主创新、创造民族品牌的企业，而不论其出身如何；而政府蔽荫尽管有着和政府干预相同的出发点，但是政府的这种扶持倾向于“对事亦对人”，并且根据企业性质进行分类和优先级预设，使得政府干预成为一种选择行为甚至是歧视行为，而特殊企业的政府俘获行为、主管部门的创租行为进一步加剧了政府对特殊企业的偏爱，形成一个正反馈回路。
关于政策扶持的误区，西方学者多有研究，近期尤其以政府俘获、政治关联、政治资源等主题的研究为主，但是，“转轨经济”、“关系”、“多种经济成分并存”这三个中国情境的关键词，要求在对西方研究成果进行移植时，必须有本土化的构念与视角，本研究因应这种要求，尝试以“政府蔽荫”揉合以上概念，力求得到一个新的视角。在这一视角下，对中国汽车产业政策扶持与全行业自主品牌缺失等问题的研究必然要回答几个基本问题：一是政府干预、政策扶持是如何转化为政府蔽荫的，其过程与激励机制如何?二是政府蔽荫有何危害?自主品牌缺失是如何发生的?三是中国特色市场经济情境下，如何减少政府蔽荫的危害?
三、政策扶持转化为政府蔽荫的过程
中国市场经济不断深入的过程就是政策扶持转化为政府蔽荫的过程，中国轿车产业的发展史，就是一部政府蔽荫的成长史。根据产业生命周期理论，现阶段中国轿车产业处于成长期后段，而政府蔽荫领先产业发展，处于成熟期。我们把新中国成立至今汽车产业主要职能部门、产业政策、行业动态的演变过程编制成表1，从中可看出政府蔽荫的相应变化。值得一提的是，汽车工业主管职能部门的变更都是在国务院主导、批准下进行的，而不管近60年的主管职能部门如何演变，从表1“主要产业政策”一栏中，可以看到政府对汽车产业一直持控制、保护的态度。
(一)政府蔽荫的萌芽期(1953～1977年)
1953年中国学习前苏联，实施“赶超”战略，优先发展重工业，中国汽车工业便是在这种赶超战略下建立和发展的。期间有两次发展高潮，都是以企业下放为手段：一是大跃进浪潮中，全国汽车制造厂由1家快速增加到16家；二是上世纪70年代初，因为汽车需求激增，国家再次把经营权下放到地方，1976年全国的汽车生产厂家增加到53个。这期间政府一直是汽车产业的投资主体，整车厂几乎百分之百是中央和地方政府投入资本，仅有国营一种体制，同时，国家主要对一汽、二汽等大型国有汽车制造厂进行政策倾斜，对地方汽车企业则持“收”、“压”、“管”的态度。大跃进时期地方汽车企业的兴起，标志着政府蔽荫的萌芽，但应该说，随之而来的对一汽、二汽等大型国有汽车企业的政策倾斜，基本上还是以扶持国家幼稚产业为目的。
(二)政府蔽荫的成长期(1978～1994年)
改革开放后，社会对汽车需求持续增长，各个政府部门以及地方政府把汽车工业特别是轿车工业视作投资热点与支柱产业，它们各自为政，采取各种手段进行政府俘获，谋求各种汽车项目立项。面对这种情况，国务院采取了两种措施：第一，实施目录管理制度，实行严格进入限制的政策，1987年确立认可的轿车企业只有一汽、二汽和上海3个，在1988年《关于严格控制轿车生产点的通知》中增加至6个，即“三大三小”，1994年扩大为8个，入围的都是国有大型企业；第二，国家计委、国家经贸委、机械工业部等部门提高了新项目行政审批的标准，把规模门槛当作一种进入限制手段，规模壁垒扼杀了民营企业与地方企业的萌芽与发展，强化国家队的主导地位。在这一阶段中，由于各种资本性质的汽车企业迅速发展，国家对轿车产业的政策扶持集中体现在对大型国有汽车企业的扶持，实行“市场换技术”产业政策时，全部合资资格和合资项目都给予北汽、一汽、二汽等大型国企(见表2“是否合资”一栏)，而地方企业特别是民营企业基本上不能进入合资这一快速盈利捷径。
对于政府主导的中国经济社会而言，在纷繁复杂的转轨经济过程中强化对大型国企的政策扶持，是一种历史惯性[16]。虽然在这一时期政府经济职能限度的界定是一个热烈争论的问题，政策扶持仍以扶持国家幼稚产业为目的，但是，双轨制的存在使利益集团深刻理解政府蔽荫带来的特权和价值，并适时加以转化利用。转轨经济促进并放大了政府蔽荫，使之快速成长。
(三)政府蔽荫的成熟期(1995～)
转轨经济意味着市场的相对开放和进入壁垒的相对降低，为达到掌控、引导的目的，政府加大对大型国有汽车企业扶持力度，这些政策扶持无形中成为国有企业的某种稀有资源(如合资许可、项目许可)，而市场经济中价格放开后的高额产品利润加剧了国有企业对这种资源的渴求，把政策扶持蜕变成一种蔽荫是受扶持企业及其老总的理性选择。
当行业格局相对稳定、利益集团与主管部门达成某种默契，重大的政策变化与机会都已尘埃落定，各利益相关者能够熟练把政策扶持当作一种利益来源时，政府蔽荫就进入了成熟期。政策扶持对一些利益集团的蔽荫主要体现在产业的常规管理上：提高新项目行政审批的规模门槛，明确规定现有企业限期达到的经济规模目标，规定新建、扩建、改造和中外合资、合作及技术引进的轿车项目承办单位必须是符合产业政策要求的国家重点支持的企业，其项目由国家审批，各地区、各部门审批的项目一律报国家计委、国家经贸委、机械工业部备案等[17]。这些政策为大型国有汽车企业营造出一个类似温室似的生存环境，并且常态化，具有稳定性。在这一阶段，扶持国家幼稚产业行为已经变味，确切地讲，产业政策是在扶持利益集团。
四、政策扶持转化为政府蔽荫的途径
以上过程分析是按产业发展的时间维度来考察政策扶持如何随产业、市场的变化而转化为政府蔽荫的。事实上，政府蔽荫的萌芽、成长与成熟是企业与产业政策制定者、政府主管部门互动的函数。这种互动一般通过以下三种途径完成，按顺序三种途径与表1“政府蔽荫”一栏中的萌芽期、成长期、成熟期三个阶段有一定的对应，但并不严格对应。
(一)行业准入
为保护和扶持在位大型国有企业的市场地位，政府职能部门需要限制地方企业尤其是民营企业的挑战和竞争。行业准入限制的最常见理由是避免散乱差、防止过度竞争、充分利用规模经济、提高市场集中度。目录管理制度是中国汽车产业实施行业准入限制的主要工具，国家发改委是管理决定产业准入的主管部门，没有它的批准，即使企业和产品符合准入规定也不能进入国家目录。行业准入限制在为一汽、二汽等在位大型企业提供了壁垒保护的同时，也为民营与地方企业设定了非常高的进入壁垒，新的企业进入几乎不可能。实施进入限制有其合理性，但它同时也强化了政府蔽荫的作用，很大程度上限制了竞争。庞大的市场需求和潜在竞争者的缺席令市场成为卖方市场，一些没有自主创新能力的受扶持国企因此可以生存发展，而有自主品牌创新能力的民营和地方企业却被屏蔽在产业之外。体现这种行业准入蔽荫的典型案例是奇瑞汽车为取得车辆生产管理目录的资格，将3.5亿元资产划给上汽集团。
(二)合资资格
1978年开始的合资决策影响巨大深远，很大程度造成了我国汽车工业的发展现状与格局。为探讨政府蔽荫与合资资格的相关性，以企业的政策扶持、行政级别、直接主管部门、企业背景、企业资产结构作为政府蔽荫度(X)的测量指标(分别记为X1、X2、X3、X4、X5)，以部级、厅级、处级、科级、没有行政级别为测量尺度，采取文本分析法、电话访问、实地考察收集数据。经因子分析和层次分析构建综合政府蔽荫度，得到i企业政府蔽荫度
。根据《201l中国汽车工业年鉴》统计数据，2010年国内轿车企业有38家，按集团归属整理出有效样本20个。各企业数据如表2所示。考察表2，政府蔽荫度在4以上的企业全都取得了合资资格，回溯历史，可知上汽、一汽、东风(原二汽)、广汽、北汽都是三大三小名单里的“宠儿”。若在表2“是否合资”一栏中对“是”赋值1，对“否”赋值0，则表2中“政府蔽荫度”与“是否合资”两变量的相关系数为0.676(p＜0.01)。这种显著相关的深层原因是上世纪80年代末至本世纪初轿车需求一直在高位徘徊，面对庞大的潜在利润，各受扶持企业为抢占市场，利用政府蔽荫走上合资道路，使合资资格成为一种稀缺的垄断资源。
(三)过程管理
政府除了在行业准入、合资资格上对定点大型国有企业进行有失公平的扶持、严格限制进入者，过程管理也延续这种“偏爱”。《产业政策要点》(1989年)中政府重点支持的完全是以在位大型国企为主体的轿车企业，《90年代国家产业政策》(1990年)、《汽车工业产业政策》(1994年)不但继续贯彻之前的政策精神，而且对受扶持企业的蔽荫措施开始细化，从技术、项目、资金、税收、融资甚至政府采购等方面都予以无微不至的关怀。同时，政府偏爱在合资审批过程中表现得特别明显，能与外国汽车企业合资的都是三大三小或8家名单里的国有企业集团，地方特别是民营汽车企业都未能得到批准(见表1)。伴随这种偏爱，政府对汽车产业干预政策的原则性在各种高超的公关手段下变得灵活起来，作为汽车管制工具的目录制可以轻易更改①、目录资格可以买卖②、合资政策可以随意倾斜③。政策扶持与倾斜没有实现初衷、发挥应有的作用，而且越来越有利于一些特殊利益集团，沦为它们的寻租工具。
五、政策扶持转化为政府蔽荫的激励
日本政府初期对汽车产业的热情与干预与我国的情况十分相似，但是，日本政府与业界在上个世纪70年代逐渐形成了“利用市场机制的资源分配能使经济得到充分发展”、“应该严格抑制过分政策干预与产业过度保护”的共识，产业政策的运用被限定在市场失败的领域[19]，在这种情况下，日本轿车产业在竞争中茁壮成长起来。应该说，中国轿车产业乃至很多产业至今仍未能摆脱政府干预尤其是政府蔽荫负外部效应的桎梏，主要原因不是理论和认识的欠缺，而是利益集团的掣肘，现实存在着致力于把政策扶持转化为政府蔽荫的各种激励。
(一)主管部门的政治创租激励
对于政府主管部门官员来说，实行计划分配和行政审批制度使他们对项目握有生杀予夺的权力，可以为他们带来难以计量的有形和无形的好处，而保护在位者和限制新进入者对在位企业和政府部门都有好处，因此，一个长期左右中国汽车产业政策的“社区”也应运而生[10]，这就是“政治创租”。这种政治创租的主要借口和手段是政府的直接经营、政府管制、宏观调控、守夜人等经济职能。更危险的是，正如布坎南在公共选择理论中所阐述的，政府特别是主管部门官员的目标往往是所辖产业或企业规模的最大化，而非企业利润的最大化，因为规模最大化比企业利润最大化更能扩大部门和个人的势力范围，增加个人的升迁概率。在这种个人或部门理性的激励下，官僚及其机构与企业或明或暗结成利益共同体，使得国有企业、部门预算、政策扶持、政治创租具有不断扩大的冲动与趋势。
(二)企业寻求政府蔽荫的激励
政策扶持是企业政治资源的一种形式。把政策扶持转化为政府蔽荫可形成企业的独特竞争力并带来竞争优势，因为，作为一种社会资本，政府蔽荫符合VRIO(价值、稀缺、高模仿成本、组织能力)模型的四个标准[20]，更具有一劳永逸的特点和持续性，是所有企业孜孜以求的无形资源。并且，诚如约瑟夫·斯蒂格利茨[21]所言，国有企业往往把本企业经理和职工的福利置于国家利益之上。这种热衷于自身福利的突出表现便是受政策扶持的大型国有汽车企业有意无意、巧妙地把来自政府的扶持转化为一种蔽荫，在这种政府蔽荫下，它们在市场准入、生产过程和产品销售等环节为自己构建了一个唯我独尊的生存环境。由于整个行业处于政府的管制之下，受扶持企业可利用各种蔽荫产生利润，比如，目录可以买卖，带有小轿车生产资格的企业可以卖壳，又如，受扶持企业可获得政府的进口关税减免与进出口配额，当某些产品国内十分畅销、一些关键的部件或原材料需要进口时，得到进口配额许可和进口关税减免的大型国企就有机会赚取超额利润。
(三)国企负责人追求政府蔽荫的激励
严格来说，由于国企负责人身兼官员与企业家二职，他们并不是真正的企业家，这种双重身份时常令国企负责人的政治目标与企业家精神产生矛盾。因为，个体理性使他们常常是以官员的身份考虑企业的发展：首先是自己能够在位或继续留任，再在有限的任期内为企业寻求必要的政治资源，从而使企业降低经营风险与成本、平稳发展，基于这种无过便是功的指导思想，他们会运用企业资源进行政府俘获，寻求各种优惠政策、扶持政策和垄断资源，实现政府蔽荫下成本低、见效快、政绩大的目标，而官员身份及其与政府的亲密关系，使得他们在寻求政府蔽荫活动中具有天然的比较优势。
六、政策扶持转化为政府蔽荫的危害
(一)政府蔽荫与自主品牌缺失显著相关
定义“自主品牌产品密度(Y1)”为某一轿车生产企业某年所生产的所有产品中，自主品牌产品所占数量的百分比，定义“自主品牌产品缺失度(Y2)”等于基期企业自主品牌产品密度减去现期企业自主品牌产品密度[18]④。根据表2数据，运用SPSS计算出Y1、Y2与X之间的相关系数和回归方程，如表3所示。实证表明，企业的政府蔽荫度与自主品牌产品密度显著线性负相关、与自主品牌产品缺失度显著线性正相关，说明政府蔽荫不但没有给中国轿车产业带来自主品牌，反而导致了自主品牌的流失，可见政府扶持自主品牌的初衷未能如愿。
(二)无视市场竞争的筛选机制
竞争是一个优胜劣汰的筛选过程，只有经过一系列竞争过程筛选出来的产品和企业，才是真正的胜利者。政府蔽荫代替市场筛选机制，导致被选择的企业失去依靠市场过程获得满足消费者需求和产品知识的动力，失去追求以较低成本实现消费者偏好的创新激励，最终结果是整个市场失去甄别、发现、利用和创造新知识的动力，进而失去动态竞争的市场效率[11]。此外，政府蔽荫造成的市场竞争缺位将阻碍技术创新。政府对胜者的主观选择会促使大多数企业选择以政府为主导的关系战略，将内部资源主要用于建立和保持良好的政企关系，无视或无力顾及研发费用的投入和创新人才的培养，从而导致大部分企业技术创新能力薄弱、自主品牌产品水平低下。反过来，由于市场竞争不足和市场规则缺失导致的企业技术创新缺乏和竞争能力低下，进一步加剧在位企业对政府蔽荫的依赖，从而使受蔽荫企业走入一个饮鸩止渴的恶性循环。与此相反，像比亚迪、吉利等体制外的“草根”企业反而走上一条不受扶持—参与竞争—自我努力—技术创新—自主品牌—产品出口的良性循环。
(三)合资企业的外部性
受蔽荫企业与跨国公司合作有其正外部性：技术溢出和管理经验扩散，增加了税收和就业，促进我国汽车产业和相关产业的迅速发展，提高了消费者剩余。但是，受蔽荫企业的合资浪潮，也导致了这样一种外部性：拱手出让了市场，学不到核心技术，丢掉了部分自主品牌，而市场的丧失和自主品牌的缺失恰恰损害了全体国民的福利以及产业未来的发展潜力。2010年，中国汽车产量为1826.47万辆，占全球汽车产量的23.5％，居全球第一[22]。但是在中国的949.43万辆的轿车销量中，自主品牌的轿车只有300万辆，即国外轿车品牌主导了近70％的中国汽车市场。造成这种局面的主要原因是受蔽荫国有大型汽车企业全都走上了合资的道路，它们以能KD(Knocked Down，进口散件，就地组装销售)为荣，这正是自我开发、自主品牌意识趋向淡化的有力证明[23]。此外，寻求政府蔽荫的过程还加剧了行政创租和企业寻租。寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，导致经济资源配置扭曲，把更大一部分的国民收入装进私人腰包，同时，寻租导致不同政府部门官员争权夺利，影响政府的声誉，增加廉政成本，导致社会资源浪费，引致“政府失败”[24]。
(四)贫困性增长
全球化的发展令国际产业分工出现了“垂直分工”形式：跨国企业生产某一产品时，根据比较优势将每个工序分割置于不同地区，研发、销售等附加值高的工序分布于本国或其它发达国家，而劳动密集型的生产环节则逐渐集中于工资水平低廉的发展中国家[25]。这种垂直分工为那些急功近利的受蔽荫企业发挥比较优势提供了方向：虽然在产品开发方面没有比较优势，但是中国企业可以利用劳动力价格低、市场广阔的“比较优势”参与全球分工[26]，发挥自身所长成为世界轿车生产车间和万国汽车市场。与此相反，国家制定“以市场换技术”产业政策的计划是，给外商开放部分中国汽车市场，吸引外国先进汽车生产企业与中方企业合资，再通过合资企业实现汽车零部件“国产化”而吸收先进技术，最终生产出高品质的自主品牌汽车，实现价值链的升级。然而，受蔽荫企业的个体理性和外资企业对关键技术的保密，令“以市场换技术”成了政策制定者的一厢情愿。因为庞大的、缺乏竞争的中国汽车市场为合资企业及其中方母公司提供了源源不断的利润来源，仅仅专业化于产品组装和边缘零部件生产等低端技术的生产环节，就能获得高额利润，因此，它们不存在需要依靠创立自主品牌来谋求生存和发展的压力和动机。但是人口红利和市场都会有消耗殆尽的一天，长远来看，垂直分工会使发展中国家的产业链低度化与片断化，形成不了一个具有自主权的产业链。如果中国轿车生产企业在整车开发、品牌塑造和关键零部件生产等方面的技术能力因垂直分工而逐渐退化，便会日益丧失对整个轿车工业技术链条的主导权甚至影响力，被锁定在以劳动密集生产环节为代表的微笑曲线底端。这种贫困化的后果是，全体国民的福利难以增加，自然资源、环境、劳动力的压力越来越大，“中国人勤劳而不富有”将成为永远的魔咒。
七、结论与产业政策建议
如图1所示，政府在轿车产业中实施其政府经济职能时，通过行业准入、合资资格、过程管理等环节对国有汽车企业进行初衷良好的政策扶持，这些政策扶持在转轨经济过程中蜕变成为受扶持企业的垄断资源，屏蔽了市场竞争的筛选机制和企业自主创新的激励机制，从而导致了企业自主品牌缺失等有损国民福利的危害。
图1 政府蔽荫形成的过程与逻辑框架
通过本研究构建的“政府蔽荫”视角来考察汽车产业中政策扶持转化为政府蔽荫的过程、原因和危害，得出的主要结论是：转轨经济过程中，在多种经济成分并存的情况下，政策扶持容易掉入扶持国有企业而非扶持目标行为的陷阱，从对事的扶持滑向对人、对企业的扶持，从而使政策扶持转化为政府蔽荫，促成这种转化的原因有三：一是政府部门、企业和个人对政策扶持的曲解与滥用，用通俗的话来说，就是“歪嘴和尚”念歪了经，政策扶持为政府俘获提供了便利和借口；二是政府使用“有形之手”进行政策扶持时，缺乏清晰的角色界定和行之有效的监控、调整手段，使得对企业的政策扶持从“扶上马，送一程”短期行为变成“长相守，勿相违”的常态；三是双轨制、政企关系、多种经济成分的现实国情为“嫡系”企业政府蔽荫的萌芽、成长提供了土壤，计划经济的权力与商品经济的市场造就了政府蔽荫这一怪胎。虽然本研究的对象是轿车产业，但是研究结论仍具有一定的普适性。
不可否认，在经济转轨过程中，政府使用“有形之手”弥补市场失灵进行政策扶持仍有其必要性，但是，政策扶持转化为政府蔽荫所带来的各种危害不容忽视。为此，本研究提出如下产业政策建议：
一是政府要强化守夜人角色，创建公平的政治、法律、经济环境，慎用政策扶持。因为：第一，政府扶持与公平原则相悖，很难做到对民企与国企一视同仁、公平对待，而现代市场经济的建立，离不开公平原则的实施；第二，对国企的政策扶持往往导致企业与行政的寻租活动，历史与现实给予了足够的例证；第三，引入竞争是对产业发展最好的扶持，像吉利、比亚迪等民营汽车企业在自主品牌的卓越表现，对受政府扶持的、具有在位优势的国企已经形成倒逼压力。因此，建议从审批制过渡到核准(备案)制，因为审批制是政府蔽荫最直接的来源，它强化了政府的权力，降低了市场筛选的效率，也导致了大量的寻租行为，而实行核准(备案)制，才有可能保证各种资产性质企业在法制框架下，从生产要素的使用到所受到法律的保护，都能够机会均等，公平竞争，从而提高资源、市场、企业效率。
二是政府要明确主管部门进行政策扶持的政治动机，强化政策扶持的实施、监控、调整手段[27]，逐步形成扶持、成长、独立三个环节的工作流程。具体而言，第一，扶持对象的选择原则应该是“对事不对人”，基于产业健康发展之目标为各种资产性质企业提供普照之光，“有扶无类”，无论是国营企业、地方企业还是民营企业，只要其行为与结果符合国家产业发展目标，都能得到产业政策的倾斜与扶持，而不是对特殊企业进行蔽荫、进而诱发主管部门的设租、创租与寻租行为以及企业的政府俘获行为；第二，虽然在企业的扶持成长过程中，具体政策工具的有效选择与使用是一个值得深入探讨的课题，但是在总体原则上建议通过间接引导型支持政策，形成足够的利益诱导与激励机制，奖励实现符合产业发展目标的企业行为，引导企业眼光向外、向前，而不是致力于政府蔽荫与政府俘获；第三，政策制订者对企业的政策扶持必须要有明确的目标与时间期限，既要有对设租、创租的警惕[28]，更要有及时“断奶”气魄与眼光，虽然何时结束政策扶持没有统一的标准，但是从我国家电产业的发展历史看，当政策的进入壁垒作用高于其它壁垒时，就是一个结束政策扶持时机。
三是鼓励、加强国退民进进程。国有企业的领导人并非真正的企业家，在中国轿车行业，由于长期不允许民营汽车企业存在，所以企业家和企业家精神也就很难成长，因此，让吉利、比亚迪这样的企业与国企处于同一起跑线上，对私有产权进行保护，便是对企业家才能这种稀有资源的重视。国退民进一个更现实的作用是，民营地方企业的存在有利于技术扩散，近30年的合资实践已经证明，正是因为有了体制外汽车企业的存在，才为“市场换技术”政策所换来的技术提供了扩散的途径。
四是基于产业现状，把政策扶持的宏观目标分解量化并转化为受蔽荫企业老总的政绩评价指标。由于缺乏市场压力和内在激励，国有企业一直对自主品牌积极性不高，但是在中国情境下，只要上级主管部门把企业自主品牌产品比重作为评价国有企业老总工作成效特别是职务升迁的主要指标，相信国有企业创造自主品牌的能力将会有很大的提高。
注释：
①比如，的士头人货车货斗加盖后，在目录上可由“1”字头变为“6”字头的SUV。
②比如，前面提到的奇瑞向上汽购买轿车生产资格。
③比如，从一个中资企业只能和一个外资企业合资倾斜为一对二、一对三。
④中国汽车自主品牌的缺失，是从1978年改革开放后、特别是合资企业开办后才逐步开始的，因此，“基期”是指1978年，“现期”是指本研究所选取统计截面数据的截止年份亦即2010年。
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