中国经济改革的“政府——市场”格局优化路径探析，本文主要内容关键词为：探析论文,中国经济论文,路径论文,格局论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F123.9 ［文献标识码］A ［文章编号］1002—736x（2006）07—0001—05
一、中国“政府—市场”格局优化的特征
政府与市场的关系是一个古老的话题。从理论上来说，“政府—市场”关系格局存在如下一般模式：依据政府与市场功能效应可以将国民经济划分为四个区域（如图—1、图—2）。在由市场轴和政府轴所构成的平面中，AOB 区属于政府和市场皆可以起作用的领域，但二者作用的效率有一定差异，曲线表示在某行业，市场和政府的替代特征。
图—1 政府—市场功能效应的区域四分法
图—2 政府—市场制度优化后的区域面积
P1表示在这一行业市场和政府具有较强的替代性，P2表示市场和政府的替代性较差（其政策含义在于有些行业政府和市场都可以进入，有些行业则更适于市场和政府中的某一种配置方式）；COA区属于市场失灵、政府起作用的领域；DOB区则属于政府失灵而市场起作用的部分；COD区域则是政府和市场均失灵的领域。 优化“政府—市场”关系格局有三大作用：其一，减少政府对竞争性领域的参与度，扩大市场适于作用的区域；其二，增强政府的调控能力，扩大政府作用的范围；其三，通过政府制度和市场制度的重新安排，减少政府失灵与市场失灵的区域，使COD区域缩小。总之，政府制度和市场制度的重新安排可以起到两方面的效应：一方面在存量区域中，通过政府功能的“归位”来调整政府与市场的作用范围，使COD区域逐步缩小；另一方面，通过新的制度安排提升政府与市场作用的效率，扩大二者作用的深度和范围，具有增量意义（图—2中小实框扩大到虚框的部分）。COD这一“双失灵”区域代表人类社会按规律改造社会的广度和深度。一般来说，随着人类社会的发展，这一区域在逐步缩小。这一点，现存文献很少关注，属于探讨盲区。这四个区域的表达和规整是本文的创新，至于如何进一步阐明政府和市场作用的扩张和“双失灵”盲区不断缩小的内在机理以及实证研究，将另文再述。
从历史纵向和空间横向上考察可知，针对如何发展经济，每一个国家都在试图找出市场作用与政府作用及其配合的最优解。这样，既能在利益调整的过程中尽量达到帕累托最优，也尽量使国民收益最大化。国外发达市场经济国家“政府—市场”关系的优化特征主要表现为：其一，在亚当·斯密“看不见手原理”和凯恩斯“看得见手原理”的指导下，形成了以自然垄断理论和公共产品理论为基础的“政府—市场”关系格局；其二，西方国家进一步引入“竞争理论”来优化自然垄断理论和公共产品理论，从而增加了市场在格局中的权重。然而，关于“政府—市场”的优化特征，国内与国外发达市场经济国家存在明显差异。国内“政府—市场”关系格局则主要表现为：其一，曾在马克思和恩格斯社会主义理论的指导下，形成了以计划代替市场的“计划经济格局”，形成了政府对国家经济的整体垄断；其二，转轨经济中，垄断行业的自然属性已被行政属性所覆盖，形成了许多国家垄断的所谓“自然垄断”行业，剥夺了市场力量进入垄断行业的机会；其三，公共产品供给严重不足，政府作用发挥得不够。这三点决定了改革过程中的三重任务：一是政府要退出自然垄断理论支撑下的竞争性领域；二是行政垄断的市场化，包含两重意义，即行政垄断的“自然垄断”化和垄断领域引入竞争因子；三是政府要增加公共产品的供给，弥补政府力量的不足，同时引入竞争因子，优化公共产品的供给效率。总体来看，目前国内“政府—市场”格局优化的特征是退为主流、进也重要、且退且进。
二、中国“政府—市场”格局优化中的利益调整
经济体制改革是为了优化“政府—市场”格局，但这个过程必然伴随利益的调整。国外关于利益调整的理论主要有帕累托最优、帕累托改进和卡尔多—希克斯改进三种。帕累托最优是指在不减少一方福利的情况下，就不可能增加另外一方的福利。基于帕累托最优，帕累托改进是指在不减少一方的福利时，提高另一方的福利。卡尔多——希克斯改进则是如果一个人的境况由于变革而变好，因而他能够补偿另一个人的损失而且还有剩余，那么整体的效益就改进了。希克斯的理论分为两种情形：一种情形是主动补偿，即采取一定的经济政策实施补偿；另一种是“假定补偿”，即多次短期的经济变动，会形成补偿者和被补偿者角色互换的情形，从长期来看，彼此可以互相抵消，所以补偿不必实际进行，只要假定受害者终会得到补偿就可以了。
我们认为，体制变革中的利益调整类型应该加以细化。特别是对于中国而言，要选择更加严格的制度改进类型和更加及时、足量的补偿措施，改革才能平稳向前推进。对于中国来说，持续平稳就是效率。其重要原因在于中国和外国的制度条件不一样，国外发达国家起始于市场经济体制，人们的市场意识比较强，社会保障较为健全，对于福利的相对差距忍受度较高。中国目前的改革起始于计划经济，平均主义思想较强，社会保障体系不健全，对于福利的相对差距的忍受度较低。这也是中国选择渐进改革的原因所在。事实上，最初的改革首先在农村和体制外进行，改革得以顺利推进，原因在于这一阶段的改革是一种帕累托改进。鉴于以上原因，我们将利益调整过程中的利益损害程度由大到小，进行细化排序内容如下（见图—3）：（1）排除“非忍受型卡尔多改进”，选择“忍受型卡尔多改进”。鉴于两种内涵不同的体制转换背景以及计划经济的逻辑起点，必须考虑社会个体意识的“转换时滞”和耐受性，否则容易造成社会动荡。（2）“卡尔多—希克斯改进”，从理论产生的顺序来看，“主动补偿”在先，“假定补偿”在后。而对中国来说，“主动补偿”策略的稳定性要优于“假定补偿”策略。（3）“卡尔多—希克斯改进的改进”。如果说“卡尔多—希克斯改进”关注的是一种“绝对补偿”的话，那么“卡尔多—希克斯改进的改进”将在其基础上进一步关注“相对补偿”。“位址消费理论”告诉我们，人们往往不是纵向地和自己的历史消费能力相比，而是惯于和其他消费者横向比较，以观察自己的相对消费“能力位址”，并据此评价制度变革的公平性。因此，我们不仅要考虑得到绝对补偿的情况，还要考虑相对“福利位址”，这是一种更加严格的补偿要求。（4）最后是“帕累托改进和帕累托最优”。这种情况从绝对角度来说，并没有被损害着，似乎不需要补偿。但实际上却存在未得益者相对位置下降的情形，更严格地说，未得益者也需要补偿。最后，当制度变革的效应达到“帕累托最优”状态时，体制改革成功。当然，对于体制改革是否成功，“帕累托最优”这个要求似乎太苛刻。因为即便是在西方市场经济国家，也存在“非帕累托改进”的状况。但我们考虑到国情，还是尽量严格要求制度变革的福利差距效应，以强调改革的持续平稳深刻的推进。
图—3 中国体制改革的理论逻辑：从卡尔多到“希克斯细化”，再到帕累托最优
经济转轨成功以后，并不意味着“帕累托改进”消失，随着社会制度格局的变化和技术增进，“帕累托均衡”还将会被打破，又开始新一轮制度优化过程，不过这一轮将在市场经济背景下进行。对中国而言，制度优化的原则和终极目的是“国民收益最大化”而非“帕累托最优”，事实上，“帕累托最优”仅仅是利益调整过程中的一种状态，一个节点。中国利用“行政控制”和“经济控制”的手段，逐步实施对外开放和对内改革，监测过程中的福利差距和社会情绪，试图在差距和改革的平稳性中找平衡，这样，只要改革能平稳进行，任何一种利益调整节点都可以成为被选取的对象。进一步要考虑的问题是，对于中国来说，福利差距的大小及补偿问题将影响到改革进程。理论上说，福利差距是社会忍受程度和国民收益最大化的函数，而社会忍受度又是市场意识和社会保障的函数。补偿问题与民众忍受度密切相关，它涉及到谁来补偿、补偿程度和补偿方式三个命题。拿补偿程度来说，用“量”来衡量，总体上应当实施不完全补偿才是改革中的常态。其余额可能是对既得利益集团的风险补偿。否则，改革的进程有可能因为既得利益集团的阻挠而延缓。至于谁来补偿、补偿方式怎样，甚至补偿程度如何将会与政府退出和进入的区域和方式相关。
三、中国“政府—市场”格局优化的路径
中国政府的“功能”是双重的，除作为一般意义上的政府履行行政权力和义务以外，还代表全体民众行使经济权利。其经济权利的代理过程如下：全民经济—国家经济—政府经济。改革开放前，国家主要是通过行政控制手段来实施国民收益最大化目标，控制的组织层面包括“国家—行业—企业（工厂）”。比如，通过行政手段控制国家间的经济往来，通过行政计划的手段设置行业及其规模，通过行政手段统一调配“企业（工厂）”的设置、人事、资源和利润，这些类型的企业一般被称为“国营企业”。改革的过程既然是“政府—市场”格局优化的过程，政府就应当调整自己，恰当“归位”，离开不应当参与和参与方式不当的领域，进入应当履行义务的领域，这个过程是通过行政控制和经济控制相配合完成的。总体上来说，行政控制越来越让位于经济控制，经济控制的程度也逐渐减弱。控制的组织形式演化趋势为“国家—行业—企业—项目—资产”，这一趋势其实表现为组织内部的空间退让过程，其本质是产权“单一化”（瘦身）的过程。可以观察到产权有三个层面：企业产权、项目产权和资产产权，政府的产权由企业层面向纯资产层面过渡时，产权权能也在逐渐弱化。
比如，当允许非国有成分进入企业后，会形成三种控制程度不同的情形：国有绝对控股、国有相对控股、国有参股。政府产权权能由所有权和经营权合一弱化为所有权，当绝对控股过渡到相对控股时，政府对企业的所有权进一步弱化，其控股地位有被通过市场收购取代的可能，当过渡到参股状态时，政府已经不能行使对企业的人事权和对企业剩余的控制权，终于达到政企分开，此时政府拥有的其实只是对资产的所有权和由此而派生出来的投票权。再如，政府放弃对企业的任何发言权，只进入到项目这个层面，政府对经济的控制范围就小多了。一般来说，项目不像企业具有长寿、扩张和组织职能完备的特征。但项目毕竟是一项完整的工程，在其生命存续期内，政府还可以安排人事，还拥有多项形态不同但具有内在联系的一组资产。而到纯资产形态时，政府已经失去了任何的人事安排权，只拥有对所持资产的产权权能。由此可见，体制改革的过程，就是政府由政治控制向经济控制过渡的过程、是企业层面的产权向纯资产层面的产权过渡的过程。
那么，政府如何实现这种转换呢？从表象上看，实现方式眼花缭乱，包括：拍卖、租赁、承包、IPO、证券化、PPP、BOT、MBO以及结构金融等。其实，实践是异常丰富的，具体问题具体解决，我们可能还会有许多层出不穷的方式。这些方式的本质是什么，它们可以回归为哪些基本形态？我们观察国家、行业、企业、项目和资产，会发现它们由最基本的细胞——资产构成，资产正是我们分析产权“层面转换”的突破口。何小锋教授的“新资本论”研究表明，资产可以划分为现金、实体、信贷、证券等四种形态，并存在16种基本转换模式。这些资产转换基本模式通过横向和纵向的嫁接、起点和终点形态的不同安排，正好具有实现产权“层面转换”的功能。我们将另文进一步研究政府资产转换与政府对企业控制权大小嬗变之间相互作用的关系以及传递机制。该机制表明：当政府以企业形式拥有全资实体资产时，政府对企业产权权能是复合权力，权力最完整。而当政府资产转化为“增值性现金资产”时，政府就已经完全地退出行业空间和企业空间，政府失去对企业的发言权。
这里有一个被很多人忽略的问题：政府失去对企业的控制权和发言权时，对“全民”产生了怎样的经济效应？“全民—国家—政府”的代理链条清楚地说明，政府失去对企业的控制权必然意味着“全民”失去了对企业的控制权。这个逻辑揭示了“全民”应当获得补偿的依据，补偿中包含控制权价值。
四、结语：中国政府资产转换优化模式的约束条件
中国“市场—政府”的优化特征表明目前政府功能和市场功能“双双弱化”，需要促使政府进一步“归位”和市场制度进一步健全。中国“政府—市场”格局优化中的利益调整分析表明，制度变革中获利者不能获利太多、被损害者也不能受害太大，并要及时获得补偿。中国“市场—政府”格局中的优化路径表明，在产权“层面转换”中，政府作为全民产权的代表必须尽义务做好两件事：一要保证政府资产保值增值；二要保证民众得到足量补偿，而对民众的补偿方式也不能仅仅是现金，应当是四种资产或其组合。由此可见，中国政府资产转换的优化模式必须符合一定的约束条件，包含几个方面：（1）建立“强”政府、理性政府和“亲民政府”。中国改革是政府主导的市场化改革，中国政府要有权力控制改革进程，监控和惩处改革过程中不利于有效推进改革的行为。中国政府担负着科学设计改革框架、善于吸收改革中经验教训的重任，光有热情不够，必须有一个有力的科学智囊团体作支撑，必须有能科学行政的领导群体。另外，改革中受损的是人民群众，而补偿主体是政府，政府不“亲民”，民众将成为事实上的弱势群体。福利差异必将使民众无法忍受，改革必然不能稳步推进。（2）在“政府—市场”格局优化过程中，政府有待于“归位”，而不是单纯的退出。政府一方面将竞争性领域让给市场，另一方面应当尽快进入应当履行责任和义务的领域。前者既包括非自然垄断领域，也包括进入被行政垄断覆盖的自然垄断领域，还包括在公共项目中引入竞争因子。后者则包括教育、住房、医疗等公共产品和社会保障体系领域。政府从前一个领域退出，带着获得含有完整产权内涵的价值增值，进入后一个领域。（3）要正确衡量民众受损量，建立多层次民众受损补偿体系。民众作为国有企业的终极所有者，在政府从企业层面的产权到纯资产产权转换中，失去的不仅仅是“国有资产”，失去的是企业层面的各种产权内容，失去的将是企业现在所能和将来所能带来的各种可能收益，付出的是机会成本，这些是考虑民众受损的理论基础。鉴于此，对于民众不仅仅是工龄买断，更不能以“下岗”了之，而应当提供包含现金、实体资产、信贷资产、证券资产等各种资产以及公共产品、社会保障等多种形式，构建多个层次补偿体系。（4）保证政府资产保值增值。对政府资产转换，应从转出和转入两方面思考问题。在政府退出某种资产形态时，要考虑谁会进入，进入者是否具有垄断地位，价格是否在公平、公正、公开的条件下确定？例如：MBO在中国紧急叫停，正是因为缺乏“三公”原则。政府利用结构金融中的资产证券化退出，要比利用BOT 退出更加公正。这正是因为前者更透明、单位投资额的进入壁垒较小，会有更多公众参与竞价，便于形成购买者竞争局面。