摘要： 随着经济的发展，林业资源的地位变得越来越重要，林业是经济和社会可持续发展的重要基础，是生态建设最根本、最长期的措施，所以加强林业保护管理是森林资源保护管理工作的核心任务和政治责任，也是全社会的共同义务，保护好我国的林业资源关键在于基层，而现实我国基层相对薄弱的执法力量跟现代化林业执法要求还有一定的距离。因此，我们应该进一步加强林业管理基层执法力量建设，规范管理，强化依法治林，切实保护好森林资源，守住林地和森林红线。
关键词：林业管理 执法 思考
前言：近日国家林业局和国家统计局公布了我国森林资源核算研究成果，全国林地林木资产总价值为21.29万亿元，按2012年末全国人口13.54亿人计算，相当于我国国民人均拥有“森林财富”1.57万元。这充分说明了随着经济的不断发展，林业在国民经济中的地位更加重要，它是经济和社会可持续发展的重要基础，是生态建设最根本、最长期的措施。在可持续发展中，林业负有重要地位；在生态建设中，林业负有首要地位。与此同时，基层的林业管理系统也得到了长足的发展，与过去相比，收入总量、人员素质、社会形象都发生了翻天覆地的变化，但是，新情况、新问题仍然不断呈现，新挑战、新风险仍然不断出现，新的发展对现代林业提出了更高的要求，我们基层的林业执法仍有很大的改进空间。本文就我国林业基层的执法问题进行思考，分析其现状、问题，并探讨相应的对策。
一、当前林业基层管理的现状
（一）、林业资源基本现状
我国的林业资源经过多年的发展，成就巨大，我国现有林业用地39.5亿亩，森林面积23.8亿亩，活立木蓄积量124.9亿立方米，森林蓄积量112.7亿立方米，森林覆盖率为16.55%。据统计，我国人工林保有面积位列世界第一，达7亿多亩，约占全球人工林面积的26%。林业产业势头良好，实力不断增强，建国多年来生产木材50多亿立方米，为我国经济发展提供了物质保证，贡献巨大。近三十年来，林业改革力度逐步加大，更多地面向市场，从单一的产业结构走出来，向深加工方面发展。林机制造、木材深加工、林产化工化不断深化，非林非木产业拓展，对林地资源多方面综合利用脚步加快，鲜花、木材、森林食品、林药材、经济林、竹产业、森林旅游等大量新兴产业脱颖而出，发展迅速。林业科技水平不断提高，法律体系逐步完善。据统计，1949至1999年与林业相关的科研成果共5225项，不包括地方评奖的科技项目，这包括189项国家科技进步奖、3项国家自然科学奖、86项全国科学大会奖、35项国家发明奖及1848项部（局）科技进步奖。部分获奖成果得到了广泛应用与转化，并取得了明显的经济效益。经过几代林业及法律人的努力和奋斗，我国初步建立和健全了林业相关的法律体系，《宪法》对森林资源保护做了原则性规定，《中华人民共和国环境法》这部综合性的环境基本法也做了相应的规范，全国人大及国务院还颁布了《森林法》及《野生动物保护法》、《防沙治沙法》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》、《林地管理暂行办法》、《植物检疫条例》、《森林采伐更新管理办法》、《野生植物保护条例》、《退耕还林条例》等法律条例，还对相关细分问题进行了进一步细化，如颁布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《关于开展全民义务植树运动的决定》、《关于进一步加强防沙治沙工作的决定》、《关于加快林业发展的决定》等。此外，还包括我国缔结和参加了一些有关自然资源保护的国际条约，如1981年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》，这些为林业基层执法提供了有力的法律保障。
（二）、林业执法情况
据国家林业局统计数据显示2013年，全国共发生林业行政案件26.90万起，较2012年减少0.54万起，下降1.97个百分点。较2009年总体减少2.86万起，下降9.60％，非法收购、运输木材案件大幅下降，其中，涉及的野生动物约100万只，林地约10000公顷，林木蓄积约72万立方米。查处案件26.71万起，收回林地2585.95公顷，没收木材41.5万立方米、苗木1063.2万株、种子1.1万公斤，挽回经济损失共计14.57亿元，责令补种树木1257.95万株，行政处罚28.95万人次。中南、华东、华北和西南地区案发总量分别为7.05万起、6.59万起、4.65万起和4.47万起。全国林业案件共造成损失林地约7400公顷，林木约30万立方米，幼树或苗木约6100 万株，竹子约1200万根，，野生动物约41万只，种子约3万公斤。
二、林业基层执法所面临的问题
由于经济发展及林业改革中不断出现的新情况，以及利益关系的复杂化，法律法规的不尽配套等诸多原因，林业和林政基层管理工作存在着一些问题。主要有：
（一）、森林资源破坏严重，保护恢复力量欠缺
我国森里执法任务重、压力大、工作难做，因为我国森林资源破坏异常严重，既有自然灾害也有人为破坏的因素。我国国家林业局对森林破坏情况进行了随机抽样调查，调查包括：各项建设工程征用、占用林地情况，调查的结果现实情况极为严重。推动经济建设发展过程中每年超额消耗森林资源8679.4万立方米，仅1993-1998短短几年间，被改造林业面积至少有306.2万公顷，盗伐与偷运木材数量达到了1030万立方米，对国家而言，这是一笔巨大的损失。综上，我国林业资源消耗不断加快，原因是我们还没有意识到森林资源保护的重要性及紧迫性，未能正确的处理经济发展与生态建设之间的关系，为了追求短暂的经济建设而忽略了长期生态环境的发展，林业部门也有一定的责任，没能认真的履行责任，导致对森林管理不严格。
（二）、林业基层执法力量薄弱，人员结构老化严重
第五次全国森林资源调查结果显示，我国森林面积达15894.1万公顷，但与之相适应的执法力量远远不足。我国森林公安机构仅有6000多个，森林公安干警不到6万人，木材检查站才有2000多个，基层林业工作站仅仅3.7万个，全国各类林业行政执法人员总和不足30万人，基层办案人员的数量还不到60%。而目前，林业部门的任务包括森林公安、森林资源、野生动物保护、森林防火、检疫、森林病虫害防治工作等大量繁杂工作，如此紧缺的人手应对如此大量工作非常困难，也是我们基层执法所面对的大问题，给我们的林业发展带带了较大的压力及障碍。而且现有队伍中的人员年龄偏大，文化程度偏大，不利于林业基层管理工作的开展。林业行政执法队伍整体的素质不高。其中在林业行政执法队伍中有的人员的文化水平还处在小学或者初中，并且继续学习能力较差；然而在队伍中学习较高的人员多半属于技术人员，其中有一部分人员所学的专业并不适用林业工作。就目前林业执法队伍来看，学习气氛不够浓厚，主要原因在于没有形成激励学习的机制，导致大家学习动力不足并且主管部门对林业行政人员不够重视，因此这一问题的出现主管部门有很大的责任。由于基层人员整体素质参差不齐，导致在执法的过程中适用条文不当、文书填写不规范、违反法定程序的情况时有出现，损害了林业部门的权威。
（三）、林业基层执法机构不健全，权责不清
林业基层执法监督工作机构不健全。1990年初，我国林业主管部门就设立了执法监督检查处，其职能是为了对林业系统中的行政复议、行政诉讼、行政执法监督的管理进行监督检查的工作。多数地区的执法监督检查处多为临时或协调内设机构，或附属于办公室综合机构，权力过于分散，难以协调，未能形成合力，导致了执法监督力度不够，未能真正的实现它的价值。
同时，林业执法任务与林业执法资源的配置还存在一些差异。《森林法》规定的林业行政管理任务繁多，但是没有详细的列出执法所需要的社会资源配置规范，导致了林业执法所需要的人力、财力等物质条件毫无保障。
（四）、基层情况复杂，执法较难
林业发展深层次问题未尽解决，特别是占林地面积较多的集体山林，由于历史原因，可能存在所有权不清晰、责任归属不明朗、利益分配未尽合理、经营机制过死、产权未能顺利流转等问题，同时农民负担过重，林业生产的发展速度过慢，林农增收不明显。重点工程跟林政执法矛盾，缺乏响应协调机制。如铁路建设、高速公路建设、电气线路建设，在批准建设未把采伐木材纳入计划，实际施工时需要采伐木材，在支持重点工程和严格林政执法矛盾极为突出，基层林业部门在面对这些重点工程时监督缺乏力度，在林业行政执法上的困难多和阻力大。，造成了林业资源的极大损失及浪费。基层部分地区违法案件查处较难，在山区农村，以开发项目、发展经济为由，乱采乱挖侵占林木林地的现象较为突出，因牵涉面广，查处难度较大。尤其是近两年来大力修建乡、村道公路而随意侵占林地，由于是山区农民为改善生产生活条件而集资修建，基本上无法查处，调查取证和适用法律都很困难，因而震慑不力。
三、林业管理基层执法对策措施
（一）、革新林业技术，加强林业资源保护工作
技术发展日新月异，我们必须不断革新科学技术、变革管理手段，加强森林资源的培育、保护、利用，努力发挥森林的多种效益，持续经营森林资源，从而不断地推进林业建设，促进人口、经济、社会、环境和资源协调发展，达到可持续发展的目的，我们必须加大执法力度，强化资源保护，推动以木材生产为主转向生态环境建设和保护森林资源为主的全新时期，进而实现了林业建设的新跨越。
与此同时，我们更应正确认识和协调好经济发展与森林保护的关系，应坚持既建设、又保护，坚持树立保护就是发展的观念，坚持数量、质量并重，认真贯彻领会《森林法》、《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》等相关法规政策，学法懂法，严格执法，依法行政，应该坚决制止滥砍乱伐、毁林开荒、乱占耕地、林地、绿地等不良现象，切实维护基层社会稳定和森林资源安全，继续巩固生态建设成果。
要充分利用国家各项政策，积极发展生态林业。例如配合国家生态公益林等项目，积极争取上级拨款，不断抓好退耕还林工作，对部分地区进行补植补造，做好幼林抚育工作，做好防治森林病虫害工作，组建专业队伍，防止森林火灾，积极开展“退耕还林”试点工作，促进生态林业更大发展，以达到生态、社会及经济效益的协调发展，造福子孙后代。
（二）、加强法制教育，做好干群思想工作
随着经济的快速发展，森林资源需求量大增，林业牵涉的利益关系越来越复杂，林业资源管护任务越来越繁重，这给我们的林业行政执法工作带来了严峻挑战。面对林业新发展情况和新需求，要坚持面向市场，面向基层，要坚持努力普及林业法律、法规和政策，提高群众的法律法规知识水平，传播知识，教育干部群众，创造干群乐意接受林业知识的良好氛围，自觉、积极正确运用法律知识，依法维护林权，认真履行义务，享受林业发展所带来的好处，增强群众的林业知识和林权意识。
要要求我们的基层林政执法人员深入思考如何转变思维模式，把强化职业道德水平、岗位责任感、公平正义感作为检验其道德良知的重要尺度，将弘扬正气、执法为民、依法护林作为基本思想理念贯穿到整个执法活动中。
同时，要加大对我们干部队伍的培训力度，深入开展群众路线教育活动，推动全体干部转变执法思维，强化职业道德，加强专业素养，增加公平正义感，要求在整个执法活动中要做到执法为民、依法护林、弘扬正气，要树林林业系统的正面形象。
（三）、深化林业改革，解决体制、机制问题
一是推动林业分类经营改革持续深化。森林利用应该分类管理，按公益林业和商品林业采取不同的管理方法、经营机制，采取不同的政策措施。公益林业作为社会公益事业，应以公益为主，进行事业化管理，应该以政府投资为主，社会资金为辅促进公益林业的发展。商品林业是市场化的基础产业，积极实行市场化、企业化、现代化，实现政府引导、积极扶持、市场主导、自主配置资源。只有这样，才能实现公益林业和商品林业的共同发展，既快又好。
二是对国有林区进行深度改革，改革森林资源管理体制。剥离林区的森林管理职能，建立相应的管理机构代表国家行使并履行出资人职责，享有所有者权益，把森林资源经营权交还给企业，实现所有权跟经营权的分离，建立现代林业企业制度。
（四）、调整完善林业政策，理顺林业生产关系
一是健全相关法律法规，确立非公有制林业的法律地位。彻底落实“谁造谁有谁受益、合造共有齐发展”的政策，认真保护林业投资者的财产所有权。规范相关政策，包括招商引资、税收鼓励政策、经营利用政策等等，促进各种经营主体的平等竞争。公有制林业，也要引入民营机制，降低经营成本，提高经营效率。
二是完善林业投入政策。要建立长效的林业投入机制，加大财政支持体力度，各级政府要创造条件逐步保证公益林业和林业基础设施建设得长期稳定的投入，要求银行制定商品林建设的信贷优惠政策，坚决调减林业税费中不合理的部分，包括育林基金和维简费，使务林者得其利，植树者受其益，形成有利于林业发展的良性机制。
三是建立科学合理的林业管理政策。完善林木所有权和林地使用权的流转、承包、租赁、抵押、继承政策，增强林业活力。改进林木采伐管理，区别对待，对工业原料林应在不影响森林恢复前提下尽可能满足其采伐限额。放手发展非公有制林业。鼓励各种社会主体跨所有制、跨行业、跨地区投资林业。鼓励社会更多资源投向林业，放开投资限制。只有有意愿有能力包括但不限于农村城镇居民、科研人员、民营老板、国外投资者、企事业单位均可参与林业建设，从事植树造林，所得收益归投资者所有，政府应该大力保护合法经营、鼓励合法的投资，共同促进林业发展。
（五）、加强队伍建设，提升业务能力素质
职工的能力培养、林业部门的队伍建设是林业事业发展的关键和保障。要健全专门的管理机构和执法队伍，才能切实做好依法治林兴林工作。要坚持坚持以人为本，把执法机构建设摆在工作首位，根据不同的工作性质，规范森林公安分局、资源林政部门的只能划分，设立天然林保护站，设立木材检查站，形成较为完善的执法队伍体系。同时，要加强领导及监督，使得我们的林业执法体系建设能有有序化、稳定化、系统化及法制化。
广大林业工作者要始终坚持学习，不断提高自身知识水平，以满足社会不断发展的需要，最主要的包括法律知识和业务知识，对相关法律、法规、规章要掌握基本的内容，精通本职的工作，熟悉相关的要求，进行全面、系统、终身的学习。要注重执法实践，既有理论又有实践水平，组织分析剖析学习具体案例，不断提高办案业务能力水平，以自身努力促进林政执法，为林业的基层执法工作作出自己的一份努力。
四、结束语
要贯彻落实我国的可持续发展政策方针，就必须加强对生态环境的保护。只有强化我国环境保护执法力度，规范我国的环境保护机制，促进执法工作的落实力度，才能提升我国社会主义法制建设的水平。
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论文作者:梁子文
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第11期
论文发表时间:2017/10/12
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