对2000年后我国义务教育发展若干问题的思考，本文主要内容关键词为：义务教育论文,若干问题论文,年后论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世纪之交，在编制我国经济、社会发展“十五”规划和2015年前发展规划时，我们只有对义务教育处于什么地位，面临什么发展要求有一正确的认识，才能抓住机遇，继续扩展改革、开放以来的发展态势，把我国的义务教育全面推向公平、普及、优质、高效的新的发展阶段。
如何估计当前“两基”的形势
1.“两基”工作取得突破性进展，目标可以如期实现。
改革开放以来，我国普及教育出现了两次历史性突破。第一次是80年代。第二次突破是90年代。在1992年时，正式提出“两基”目标，截至1999年底，全国已有2430个县、市、区和其他县级行政区划单位实现“两基”，人口覆盖率达到80%以上；全国初中阶段学生毛入学率达到88.6%；小学阶段适龄儿童净入学率达到99.1%，而且男女童入学率绝对差已从1.8 个百分点下降到0.14个百分点，民族聚居地区入学率与全国平均水平的绝对差也从3.7 个百分点下降到0.7个百分点， 普及初等教育的县、市、区人口占全国人口总数的94%以上；15 —50 岁青壮年识字率达94.5%。从发展情况看，到2000年底，原定“两基”应达到的目标要求是可以实现的。
2.“两基”目标实现的意义重大，影响深远。
总结前一阶段的工作，还应坚持以下几方面的工作。
第一，不断完善教育法规建设，坚持有法必依、依法治教。
第二，适应我国经济体制改革的形势，改革并不断完善义务教育的办学体制和管理体制。
第三，坚持因地制宜，从实际出发，实行按地区、分阶段、有步骤实施的策略。
第四，实行以政府拨款为主、多渠道筹措教育经费的投入政策。
第五，认真办好师范教育，提高教师的社会地位、经济待遇和改善教师的生活、工作条件。
第六，贯彻教育方针，以促进人的发展为本，施行素质教育，提高教育质量。
第七，把普及义务教育同扫除青壮年文盲教育结合起来抓。
第八，重视贫困地区、少数民族聚居地区的义务教育和女童、残疾儿童、流动人口中儿童少年的教育。
第九，全面规范和落实政府、社会、家庭、学校的法律责任，强调政府行为到位，社区积极参与，家长履行义务。
第十，建立和不断加强督导与评价制度。
3.冷静对待当前“两基”存在的薄弱环节和面临的严重困难。
我国义务教育制度实际施行时间只有14年，在实践过程中存在低水平、基础弱、不全面、不稳固的现象。具体表现在：
第一，应该看到在经过评估宣布实现了“两基”的2430个县级行政区划单位中，有相当一部分，工作有突击性因素。而检查评估时，这些地方在小学生按时结业率不高的基础上，初中学生毛入学率又只在验收当年才达到指标要求，且初中学额不巩固，初中教育实际普及率较低；在办学条件上，解决较好的是房舍，教学设备和图书资料严重短缺；有些地方，初中大班额的比重很大，反映了这些地方缺乏校舍和师资，提供的初中规模未能满足初中学生入学的需求；至于投入不足、经费政策不落实的现象更普遍存在。
第二，一些地方在宣布实现“两基”后，由于认识上的偏颇，加上其他因素，在初中阶段教育的一些方面出现了滑坡现象。如在校生辍学率上升，拖欠教师工资现象严重，校舍中危房比重也有回升。
第三，在义务教育阶段，校与校之间以至贫困地区与发达地区之间的差距仍在进一步拉大。
在农村，义务教育学校达到办学条件要求和办学水平要求的是少数；在城市，薄弱学校也远未解决。应该说，择校现象是客现存在的，但是由于校际之间办学条件和办学水平上存在严重差异，这种择校现象在一些地方不仅未得到正确引导，反而继续扩大。学校差异导致缴费择校，而高收费招收择校生，又进一步扩大了校际差异，这已经成为一些地方干扰义务教育实施的一种“怪现象”。
再一个值得重视的问题是地区之间的差异在扩大。（1 ）现在全国尚有6%左右的人口地区未经验收普及初等教育，估计约有2个百分点的人口地区在2000年不能普及5—6 年小学教育甚至3—4 年的初小教育。这些地方全部在西部，其中主要是青海、西藏、贵州、宁夏等少数民族聚居的贫困地区。（2）现在一片9省除6个县待验收外， 其他县市区均已实现“两基”；二片13个省实现“两基”的县市区人口覆盖率已达81.87%；而属三片的西部9省区，实现“两基”的人口覆盖率只有42.26%。据1998年统计分析，三片9省区初中毛入学率平均仅为42.3%。 另据有关材料分析，在三片的753个县、市、区中，预计有329个在2000年不能“普九”，其中属少数民族聚居县的有287个，国家定的贫困县186个。（3）三片9省区仍属全国文盲高发区。据1997年材料分析，全国15岁以上人口文盲率为16.36%，而西藏为65.08%，青海为43.62%， 甘肃为25.77%，贵州为25.88%，云南为25.22%，宁夏为25.83%。（4 ）地区之间在义务教育投入水平上的差距拉大。从1993年到1996年，全国小学预算内事业费平均增长85.84%，而三片的一个省同期只增长28.23%。1996年小学生均预算内事业费302.54元，最高的某市为1532.04元， 最低的某省只有163.65元，前者是后者的9.36倍（1995年是8. 61 倍，1999年为9.79倍）。
第四，在义务教育阶段，残疾儿童少年的教育和流动人口中适龄儿童少年的教育仍属比较薄弱的环节。
第五，农村义务教育的办学体制和管理体制，迫切需要进行调整、改革、完善。
应该说，我国的农村义务教育改革是成功的，但是，在实践过程中也暴露了一些问题。比如在实践前期就存在中央和省级政府同县、乡政府，以及县与乡两级政府在实施义务教育工作中的职责分工问题，出现了“以地方为主负责的事业实际成了只由县、乡负责的事业了”。到了80年代后期财政体制经过改革又全面建立了乡级财政，实行县、乡“分灶吃饭”，更进一步扩大了县、乡两级职责不顺的问题，实际形成了农村义务教育实施以乡级为主的体制。对于以上问题，有关部门是有察觉的，也采取了一些措施加以解决。但是在解决县、乡两级管理职责问题上，所采取的措施不够具体，也不够有力，因而使实际存在的弊端愈来愈突出，逐步成为影响当前农村义务教育发展的一种障碍。
第六，义务教育经费不足的矛盾仍然十分突出。主要表现在：
（1）平均每个学生每年实际开支的经常性经费过低。
（2）在国家财政性教育经费总额中， 义务教育阶段所占比重愈来愈小。
（3）在义务教育投入中，政府预算内拨款所占比重也在下降。 以1994年同1998年比较， 由58.5%下降到53.9%。也就是说，有46.1 %的义务教育经费是靠征收附加、捐资集资、收费和勤工俭学收入抵支。
（4）在财政拨款中，又主要来源于乡级财政。据调查， 在义务教育拨款中，省、 县财政拨款约占20%左右， 中央财政拨款所占比重更少（在1996年只占0.04%），其余均由乡级财政承担。
（5）农村教育费附加征收和管理有待进一步完善。 首先是征收尚不到位。 其次是征收办法不够规范。三是挤占、截留、挪用、 拖欠拨付和冲抵预算内拨款的现象时有发生。
另外，还有义务教育捐资、集资有法不能依的问题。
第七，当前切实使义务教育学校走上素质教育办学轨道的还是少数，真正实现每所学校都能实施素质教育的目标，困难还很多。
第八，教师队伍的思想、道德、文化、业务素质都有待进一步提高。
“十五”及2010年义务教育发展目标和分区推进的策略
1.在即将到来的21世纪，要求教育必须有一个飞跃性的发展和深刻性的改革，才能适应国家发展，民族振兴和国际竞争需要。
因此，在21世纪前10年应努力把我国的义务教育建成实现公平、全面普及、较高质量和讲究效益的国民基本教育；并在此基础上，使高中阶段教育有一个较大发展，在城市和经济发达地区能够普及有较好质量的高中阶段教育。
按照这个目标，义务教育到2010年应实现如下具体目标：（1 ）经过检查评估，全国95 %以上人口地区普及九年义务教育（如果按前5年与后5年分别要求，则前5 年应该在初中阶段学龄人口高峰期继续保持已经取得的“普九”水平的基础上，使全国90%以上人口覆盖地区达到“两基”要求；后5年则实现在95 %以上人口地区普及九年义务教育的要求）， 其余地区也都普及初等义务教育。（2）义务教育的各项投入能够依法得到保障。（3）义务教育行为规范，学校布局合理， 办学条件和办学水平都能达到国家及省的合格要求。（4 ）学校全面走上素质教育的办学轨道。（5）校长及教师队伍基本适应实施素质教育的要求。
2.实行分区规划、分类指导、分别要求、分步实施的策略。
根据有关法规的规定和我国的实际情况，义务教育应以城市的区，以及不设区的市和县、旗为基本的实施规划单位，并以各县、市、区的经济、教育、社会发展水平进行分类，区别要求，分类指导，分步实施，既不可“一刀切”，又不能“齐步走”。
第一类地区是城市和经济发达地方。对这类地区的要求是，实现义务教育的高标准普及和高水平的质量（即一些地方提出的“双高普九”）；在此基础上，应有步骤地实现高中阶段教育的普及。
第二类地区是经济发展处于中等水平，且在2000年前已经实现“两基”的地方。对这类地区九年义务教育的要求是：（1 ）最大限度地提高普及水平，即对6岁或7岁按时入学率、 小学按时完成率， 适龄少年初中净入学率、九年义务教育完成率，以及残疾儿童少年接受九年义务教育的比率等方面提出新的要求。（2）小学、初中学校布局合理， 并且每所学校都应成为合格学校，做到办学条件标准化，管理行为规范化。（3 ）对义务教育要依法投入并得到保障。（4）小学、 初中教师按照国家规定，任职资格均达到合格要求，并有一批教学骨干。（5 ）义务教育学校都能按照素质教育的要求办学，并产生一批有特色的学校。此外， 还应在巩固、提高“普九”基础上适度发展高中阶段教育。
第三类是以西部为主的贫困地区。这类地区要在21世纪前10年打一场“两基”攻坚战，做到大多数人口覆盖地区实现“两基”目标，其余人口地区也应普及初等义务教育。
在如何支持西部地区普及九年义务教育的问题方面。（1 ）应把普及义务教育， 加强基础教育，发展职业教育， 作为支持西部教育发展的重点。（2）支持西部发展教育还应转变观念和更新办学观念。（3）应把“国家贫困地区义务教育工程”，集中放在未实现义务教育的贫困地区。同时，中央财政还应设立专款解决贫困地区义务教育阶段贫困学生的助学金、学杂费和书籍费的问题。
3.要继续坚持把普及九年义务教育，以及在城市和发达地区普及高中阶段教育置于整个教育工作的“重中之重”地位。这是因为：
第一，这一阶段的教育是对每个人终身发展起着奠基作用的教育。
第二，这一阶段教育是提高全民族素质，增强综合国力，应对国际竞争，实现我国现代化的基础性、全局性、战略性的社会系统工程。
第三，这一阶段教育在整个教育事业中处于基础阶段，关系着我国能否培养、造就一支宏大的高素质的人才队伍。
在工作中坚持这个“重中之重”的地位，就要做到：重视程度不转移，工作力度不减弱，目标提出新要求，资源配置要优先，改革创新求发展。
4.当前，义务教育的发展，在重视规模和普及程度的同时，更要注重质量和效益。
实施义务教育的根本宗旨是促进人的发展，提高全民族素质。因此，既有对普及程度的要求，又有教育质量的要求，两者是统一的。应该说，在实施义务教育过程中，适时地提出素质教育的理念和要求，是施行义务教育宗旨的体现。当然，在实际工作中，各个时间段，抓的工作会有不同的侧重。从当前全国“普九”发展形势看，虽然还存在贫困地区实现“两基”，大面积提高普及程度，顺利渡过初中学龄人口高峰以及加强薄弱环节等问题，但是如何推行素质教育，提高教育质量，已经成为十分紧迫的任务，必须通过改革、创新，予以突破。为此，需要从以下环节上加大工作力度，取得突破性的进展。即：
第一，要在教育思想、观念上切实来一次更新。从对象上看，不仅包括校长、教师，而且包括党政领导机关的同志、教育行政管理机构的人员和社会广大人民群众；从深度看，绝不能停留在口头上，而是要体现在教育活动和管理工作的各个环节上。
第二，要在课程上切实进行一次革新。
第三，要切实改革中小学的评价制度，使其适应实施素质教育的要求。
第四，要以继续教育为重点，同时大力改革我国的师范教育，采取切实措施，加速义务教育阶段教师队伍建设，使之适应素质教育的需求。
5.协调义务教育发展与高中阶段教育的发展。
高中阶段教育的发展是广大人民群众接受更多更好教育的一种需要，也是经济发展、社会进步的一种要求。而且高中阶段教育从地位和任务讲，也是属于普及教育范围的；在客观发展到一定条件下，高中教育会发展为义务教育的范畴，即实现12年的义务教育。
必须明确，普及高中阶段教育应该是在普及了九年义务教育基础上，并具备了所需要的条件时，才能施行，在当前，只是城市和经济发达地区的任务，一般发展水平地区即使基本普及了九年义务教育，也只能根据条件适度发展高中阶段教育。为什么在这里提出“适度发展”呢？因为：（1）高中阶段教育的发展是受当地经济、 社会发展的需求和可能提供的条件制约的，同时也受学生自身发展需求和家庭承受能力所制约。（2 ）高中阶段教育的发展程度还受义务教育发展水平影响。在当地义务教育仍处于基础弱、低水平、不稳固的状态时，高中阶段教育失控，盲目地发展，对提高九年义务教育水平和高中阶段教育本身的发展都是不利的。（3）相反， 如果在基本普及了九年义务教育后适度地发展高中阶段教育， 又会促进九年义务教育的巩固和提高。
当前，在研究发展高中阶段教育的时候，有以下几个方面需要给予注意：
第一，高中阶段教育一定要坚持在保证质量和讲究效益的基础上求得发展。学校布局应由县政府统一规划，规模应符合效益原则，资金投入应有保障，经常经费来源应可靠、稳定，各种办学条件应该达标，各科教师应该符合教学要求。也就是说，积极创造条件，以条件定发展，是今天高中阶段教育发展应该遵循的原则。
第二，高中阶段教育的结构应该符合当地经济和社会发展的特点与需要，即使普及了高中阶段教育的地方在当前也不宜实行单一的结构。至于普高与职高的比例，应从实际出发去探求，不应该从上到下搞“一刀切”的硬性规定。
第三，高中阶段教育的办学体制，除了政府办学外，应该更多发展民办学校。当地政府应该采取实际的优惠政策，扶植民办学校的发展。
第四，普通高中办学模式应该多样化，以满足社会对人才的多种需求，以及人的自身发展的不同需要。
深化改革、完善义务教育体制，仍然是当前义务教育发展的一个重要课题
1.我国义务教育事业管理应该建成在国务院领导下，由省级及以下地方各级政府分级分工负责，以县级政府为主，同时吸收社区参与的体制。
当前的突出问题是如何调整县与乡两级政府的职责分工，把各项教育管理职责适当集中在县一级，实行以县为主，同时又能继续调动乡一级政府和村民自治组织的积极性，充分发挥其民助、参与和监督功能。实践表明：（1 ）教育的发展和学校的设置应由县政府统一负责，同时应听取乡级政府的意见；（2 ）义务教育学校的基本建设项目和教育教学设备的添置应由县级负责审定和筹措基金，乡、村应依法组织集资予以“民助”；（3 ）教师工资应由县及县以上财政负责全额划拨，按时支付，学校所需公用经费，由县财政负责筹划，乡、村负责组织“民助”；（4）学校人事由县级统一负责管理，对校长、 教师的日常考核要有乡政府参与，听取村民委员会意见；（5 ）学校的教育教学管理由县统一负责，接受乡、 村的监督；（6）要依靠乡政府和村民委员会依法保护学校和师生的合法权益，动员学生家长送适龄子女按时入学并完成规定年限教育；（7）组织学校与社区开展双向服务活动；（8）组织社区和家庭同学校结合开展育人活动。
另外，在经济发达地区，乡镇人口相对集中，经济发展很快，财力比较强，而且改为镇的建制是发展的趋向。这类地方在县、乡两级实施义务教育的职责划分时，可以在以县为主的前提下，适量扩大乡镇在某些方面的职责。但是，高中阶段教育的管理职责还是集中由县级政府统筹、决策为宜。
2.建立义务教育投入由中央和地方各级财政分担机制，进一步完善以财政拨款为主，多渠道筹措义务教育资金的体制。
第一，如何解决当前义务教育投入不足？主要思路应该是：增加财政拨款用于义务教育的比例，健全政府为义务教育所设税费征收的机制，增加中央和省、市财政对义务教育投入的份额，同时规范其他的经费来源渠道。财税改革以后，中央财政收入集中了全国财政收入的一半以上，在转移支付以后也占到了四成左右，因而是可以做到的。还应看到，这样做是有法律依据的。如义务教育法第12条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”
第二，中央和地方各级财政对义务教育投入的分担，可以考虑按如下原则进行：
（1 ）需要由中央财政承担的义务教育专项资金包括：对贫困地区义务教育的补助； 对少数民族聚居地区义务教育的补助； 对残疾人义务教育的补助；对贫困家庭学生接受义务教育免费供应教科书和发放助学金的补助；对地理环境不利地区进行寄宿制义务教育的补助；对义务教育阶段师资培养和进行继续教育的补助；对义务教育课程、教材开发的补助；新教育技术手段开发的补助，以及教育教学改革研究课题项目补助等等。
（2）需要省级财政承担的义务教育专项资金包括：农村小学、 初中校舍建设和设备购置所需资金由省补助三分之一；县财政无力全额承担义务教育阶段教师工资时，由省财政负责补齐；师范教育所需资金，全部由省财政负责开支；中央财政对贫困地区、地理环境不利地区以及少数民族聚居地区义务教育的专项补助，由省财政按1∶1配套；中央对残疾儿童、贫困家庭学生接受义务教育的专项补助，由省财政按1∶1配套；县财政无力按规定定额全额拨发义务教育阶段公用经费的，差额部分由省财政负责补齐。
县级财政应该承担的义务教育资金包括：教职工的工资福利按时足额发放，无力承担部分由省财政核补；义务教育学校校舍建设和设备购置所需资金，由县财政承担1／3，另1／3资金由乡、村负责筹措；义务教育所需公用经费由县财政按规定定额列入预算，无力承担部分由省财政核补；对教师进行继续教育和校长培训所需资金，由县财政承担。
第三，把城乡两项附加以及地方自行规定的附加，统一改为义务教育专项税。
第四，继续实行依法集资用于义务教育学校校舍建设的办法。
第五，实行事权与财权的教育财政管理体制。每年的教育财政预算由本级教育行政管理部门提出，经同级财政部门审核，报本级政府审定列入本级财政预算。财政部门应按预算拨款，由教育行政管理部门负责使用。
第六，加速制订义务教育投入条例。各级政府对义务教育投入条例执行情况，接受本级人大常务委员会和上级政府的监督。
3.进一步改革义务教育阶段的办学体制，在继续坚持以政府办学为主的同时，积极鼓励社会力量办学。
在义务教育阶段，民办教育的功能主要表现在：补充政府办学的不足，满足部分学生家长的择校要求、寄宿要求和其他特殊需求，满足流动人口中适龄儿童少年接受义务教育的需求，并且可以利用民办教育的较好办学条件和较宽松的办学环境进行教学改革实验。
在农村义务教育阶段要特别注意落实“民办公助”和“公办民助”政策，并注意在农村新兴集镇和居住分散的困难地区支持发展一些不同层次的民办学校。