公共治理的空间结构及其转变——基于转型社会中公共权力行动边界的分析，本文主要内容关键词为：空间结构论文,边界论文,权力论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630.1 [文献标识码]A [文章编号]1004-4175(2009)05-0102-05
在现代政治学的分析框架中，公共治理通常被理解为一系列与公共权力相关的功能性活动与机制，[1]公共治理空间则体现了公共权力在作用于一定的社会生活领域时所拓展的协调和控制社会的幅度和深度。[2]在我们观察所及的各类公共治理体系内，公共权力的行动边界通常是以正式的法律或政策等制度性手段加以明确规定的。然而，在转型社会中公共权力的能动性同时又会受到“惯习”的约束。这种由现实中的惯习与制度分别构成的两种行动边界通常并非完全吻合。在两种边界之间则存在着公共治理的隐性空间，其与由制度性规范支撑的显性空间形成了既对立又统一的关系，由此决定了转型社会中公共治理的空间结构乃至整个治理体系的基本格局。从理论上深入考察公共治理的空间结构及与之相关的一系列问题，对于我们深入理解并在社会转型过程中改革和完善治理机制无疑具有重要的现实意义。
一、显性空间与隐性空间：公共治理空间结构的概念解析
从本质上说，公共治理这一政治学语汇体现着一个政治单元如国家或地区内的公共权力机构与社会之间的关系及这类关系相互结合的模式。在既定的公共权力系统下，社会行动受多种因素的共同作用。在影响社会行动及其政治能动性的各种因素中，公共权力所覆盖的空间领域及其欲实现的控制程度是一组关键性的变量。事实上，国家公共权力体系与社会同时构成了两种行动结构，分别具有与其相关的能动性领域与范围——这表明公共治理具有空间性。
(一)关于公共治理空间。公共治理空间体现了公共权力在作用于一定的社会生活领域时所拓展的协调和控制社会能动性的幅度和深度。公共治理空间用以描述公共治理机制在作用于生活世界的过程中所形塑、发展及通过主动拓殖与被动让渡而形成的介于公共权力与社会行动之间的政治能动领域与范围。它所要指涉的实质则在于公共权力体系为实现特定的合法性控制而开辟的权力衍生领域及其约束限度。[2]公共治理空间从理论上可以进一步化约为公共权力体系和社会行动体系之间的特定边界及由这些边界所框定的公共权力运作幅度与深度，它由公共权力领域与社会领域交互作用时受到内在或外在约束而形成的一系列行动边界构成。
公共治理空间的形成和变动是公共权力体系与社会行动体系之间长期博弈的结果。公共权力体系与社会行动体系的核心是蕴含在这两种机制中的能动性因素，这些因素天然具有冲破束缚、扩大自身作用范围的倾向，尤其是在社会进行较大幅度变革过程中，两种体系的博弈也会同时凸显，从而达到调整相应的行动边界、改变公共治理形式的目标。在转型社会中，由于受以上各种力量博弈的影响，公共治理空间结构由显性-隐性两种空间组成。
(二)关于显性空间。公共治理空间是关于公共权力运行格局的一个理论抽象。在一定的公共治理空间中依据特定的构权原则总是分布着一系列控制公共权力的组织或集团，这些组织或集团在彼此发生联系的同时又整体地行使着公共权力以实现特定的公共治理目标。一般来说，掌握公共权力的组织或集团在何种范围内及在何种程度上发挥其能动性通常会以成文的法律或规章制度等规范性文件的形式宣示出来，从而实现对公共治理过程中各行动要素的约束。公共权力的这种行动边界在某种意义上构成了国家与社会之间各种力量长期共处和持续博弈的一种公共契约，成为处于行动边界两侧的各方力量活动的依据。如各国的宪法和法律一般都会明确规定政府组织等公共部门的权力和职能，同时也会明确规定公民的权利、义务。这种由法律或规章制度等规范性文件加以明确规定的公共权力行动边界可称为公共权力的制度性边界，而由制度性边界加以框定的公共治理空间一般会显著呈现于公共生活中，从而构成公共治理的显性空间，亦可称为显性治理空间。
(三)关于隐性空间。在处于从传统的国家—社会关系模式向现代国家—社会关系模式转型阶段的公共生活实践中，规范性文件中所设定的公共权力的制度性边界并不构成公共权力运行的唯一制约因素。正如姚洋在梳理新制度主义代表人物诺斯的理论时所指出的：“即使是在最发达的西方国家，正式的、法律化的制度也只是限制人们选择的一小部分(虽然是非常重要的一小部分)规则。”[3](P87)除制度性规范机制之外，公共权力同时还按照“惯习”的规约运行。惯习是社会学中的一个重要语汇，也是历史制度主义的基本概念，用以描述受历史因素影响所形成的较为固定的社会或个人行为衍生模式。简而言之，惯习是一定场域中客观的关系系络在行动者的认知、觉悟和意识模式中的反映，并在行动者的行动过程中延续以至复制既有的行为轨迹。公共权力在一定的历史和社会环境中总会形成若干较为固定的行动模式，这些行动模式会反映到后续的行动中，并维持与其相适应的运行环境，延续既有的公共权力能动性领域与范围，从而形成公共权力的惯习性边界。这样，在公共权力的制度性行动边界与惯习性行动边界之间就形成了公共治理空间的“灰色区域”，而这一灰色区域内则隐含着一种为惯习所拓殖的隐性机制及其运作领域和范围，即公共治理的隐性空间，亦可称为隐性治理空间。
(四)关于公共治理的空间结构。显性空间与隐性空间的相互联结、相互嵌入构成了公共治理的空间结构。如果说公共治理的显性空间代表着治理机制中一系列明示的公共契约的话，其隐性空间则代表着治理机制在明示的公共契约之外、基于惯习的隐性行动领域和范围。通常，这种内隐的行动依据表现为掌握公共权力的一方附加于规范性文件之上的各种不成文的规定①，其中多数不成文规定也同时为受众群体所默认，从而构成一种类似于互动型心理预期的“柔性契约”，它以默示的“承诺-预期”等心理纽带的形式而非依靠强制性力量来规范双方的行为。
二、制度与惯习的互生与外衍：公共治理空间结构的衍生条件与约束机制
在一个较为成熟的现代政治体系中，公共权力的行动边界相对较为稳定，制度性边界与惯习性边界之间的差异一般并不明显，公共治理的隐性空间总体上缺乏存在的场域。而在转型社会的公共治理过程中，显性治理空间的生成虽然是制度性规范的直接结果，但这类制度性规范在多大程度上发挥效力则受制于公共权力行使过程中的各类惯习因素，而惯习是隐性治理空间得以形成的关键。公共权力行使过程中的制度与惯习这一组既相互对立又相互补充的要素，构成了公共治理之显性空间与隐性空间的衍生条件与约束机制。
制度主义政治学认为，“制度可以被解释为一种规范着契约的统治体系”。[4](P74)制度性规范的生成是一系列基于合法性努力的结果，是抑制治理过程中各种机会主义倾向的明确的约定。制度性规范既是显性治理空间生成的条件，也是其得以维系的基本机制。一项约束公共权力行动者和社会领域各种行动者的制度性规范的出现可以是公共权力的能动性因素与社会中的各种能动性因素博弈的结果，也可以是对双方均默认的一系列惯习的明示化与合法化过程。总体而言，制度性规范的产生是一系列以改革或强化现有公共生活中的行动契约为旨归的长期努力的结果，其在产生后便成为塑造治理结构和规范公共治理过程的主要依据。
作为隐性治理空间赖以形成的基本要素，惯习的产生源自公共权力运行过程中各类主体(包括公共权力行使者和社会领域的各种行动者)在特定的历史和社会环境中形成的认知、觉悟和意识模式的自我复制与自我延续倾向。这种历史和社会环境可以用布迪厄的一个术语“场域”来指称。布迪厄指出，“从分析的角度来看，一个场域可以定义为在各种位置之间存在的客观关系与一个网络(network)，或一个构架(configu ration)”。[5](P133)这意味着，“场域是以各种社会关系联结起来的、表现形式多样的社会场合或社会领域，虽然场域中有社会行动者、团体机构、制度和规则等因素的存在，但是场域的本质是这些社会构成要素之间的关系……场域对影响社会行动者及其实践的外在力量有自主的形塑机制”。[6](P199-200)场域所要描述的不仅是一个社会有形的社会制度及由此形成的社会结构，同时也包含了既有的社会制度在被废止后对社会生活中各种客观关系和实践活动的影响。场域一旦形成，就会对处于场域中的各种行动者施加影响，并为惯习的形成提供条件。
在公共权力的运行过程中，制度和惯习、制度性边界和惯习性边界构成了一组既对立又统一的矛盾，共同决定着显性—隐性治理空间的存在和变化。首先，制度决定惯习，公共权力的制度性边界是惯习性边界得以形成的基础。一定的惯习总是产生于一定的制度框架内，公共权力的惯习性边界也总是形成于特定的制度性边界内。其次，惯习相对于制度、公共权力的惯习性边界相对于其制度性边界又具有独立性。当一定的制度经过调整或变革不复存在时，由其决定的社会场合或社会领域中的各种关系客观上仍然有可能保留下来，并构成特定的场域，为既有惯习的延续提供土壤。这种维持惯习延续的土壤在一定程度上或一定范围内便会与新的制度性规范和制度性行为形成互斥关系，其在公共治理过程中会导致公共权力的惯习性边界与制度性边界之间形成或大或小的缝隙，进而为隐性治理空间的生成提供条件。再次，惯习也有可能深刻地影响和反作用于制度，公共权力的惯习性边界亦会深刻地影响和反作用于其制度性边界。这种影响和反作用的结果则是制度向惯习、公共权力的制度性边界向惯习性边界让渡，惯习和公共权力的惯习性边界得到默认，甚至有可能促使与现行制度和现存公共权力之制度性边界相背离的惯习和惯习性边界合法化。这种情况在处于改革和转型阶段的国家中十分常见，其结果即是改革措施的废止或既有制度的恢复。
三、隐性治理空间存续的两个面向：公共治理空间结构的功能分析
威廉姆森指出，每一种可行的治理形式都是由维持其相互关系的综合属性决定的。[7](P386)在转型社会中，公共权力运行中的制度和惯习是决定治理形式的基本属性。与之相对应，治理体系的空间结构则由显性—隐性治理空间相互联结、相互嵌入而构成。在公共治理的空间结构中，显性空间的存续为公共权力的运行提供了基础性条件，是框定和界分社会生活中各类行动主体能动性的基本阈限。因此，显性治理空间的存续从总体上勾画出了公共权力作用下的生活世界的主要轮廓，也成为转型社会公共治理体系发展和演变的理想图景。
然而，欲考察公共治理空间结构的功能更要从分析隐性治理空间存续的影响入手。隐性治理空间在与显性治理空间联结、嵌入的过程中可因彼此良性接合而维持治理机制的协调运行，亦可因其相互背反而导致公共治理体系的内部冲突。可以说，隐性治理空间的存续是影响和制约转型社会公共治理基本样貌的轴心问题，把握住了隐性治理空间存续对公共治理总体格局之影响的积极面和消极面也就把握住了公共治理空间结构的宏观意义。
(一)正向功能。从积极面看，隐性空间的存续对公共治理总体格局的影响如下：
首先，维系公共治理体系和政治秩序的连贯性。托德·曾格在讨论公司治理中的正式制度与非正式制度时曾指出，公司组织中“正式制度的变迁包含一致性变量的非连续性、突然的运动，而非正式制度的变迁则具有一种更加连续和渐变的特征。”[7](386)与此相类似，社会转型涉及的核心内容之一是作为基础性社会结构范畴的公共权力行动边界的调整，而这种基础性的社会结构从某种意义上来说是一种典型的“自生自发秩序”，它本身“既不是设计的结果，也不是发明的结果，而是产生于诸多并未明确意识到其所作所为会有如此结果的人的各自行动”[8](P67)——这意味着在公共权力行使者和社会领域的行动者尚未完全做好准备的情况下，通过人为的设计进行的公共权力行动边界调整极易造成公共治理体系和政治秩序的断裂，而这种断裂一旦发生则会对公共生活构成严重的危害，甚至会造成整个公共生活体系的衰退。因此，隐性空间的存在可以起到延续既有的公共治理体系和政治秩序、保持公共治理机制连贯性的作用，从而降低社会转型造成的制度风险。
其次，弥补社会行动领域能动性因素的缺失与治理机制的真空。正如上文所指出的，社会行动领域能动性因素的成长是“非人称国家权力的自然结果”[9](P142)，通常取决于一个国家的政治结构、经济结构、文化结构等基础性社会结构要素的综合发展状况。因此，当公共权力的制度性行动边界发生变化时，社会行动领域的能动性因素的成长往往无法与之完全适应，在多数情况下可能滞后于制度性规范的调整和变动，进而在公共权力行动领域与社会行动领域之间形成治理机制的真空。这时，隐性治理空间的存在可以延续公共治理的既有格局，弥补由于社会行动领域能动性因素的发育迟滞导致的公共治理机制的真空，从而实现有效治理的目标。
(二)负向功能。从消极面看，隐性治理空间的存续对公共治理总体格局的影响如下：
首先，极易诱发公共治理过程的结构性对立。在转型社会中，隐性治理空间的长期存续导致现实的公共权力行动边界与其制度性边界不能保持一致，进而使制度性规范的权威受到损害，并诱发治理过程中两种公共权力行动结构的对立。由于隐性空间的存在缺少合法性依据，一旦社会领域的某些行动者的能动性增强，其在运行过程中就随时可能遭遇各种质疑和抵制，造成公共权力行使者与社会行动领域其他主体之间的矛盾和摩擦，从而对社会稳定和政治秩序产生较为严重的负面影响。
其次，导致公共权力对社会行动领域的侵犯，阻碍社会自主性因素的成长。在转型社会中，公共权力总是试图逾越其制度性边界，从而构成对社会行动领域的侵犯，压缩了制度所赋予的社会自主性空间，并在公共权力的制度性边界之外形成隐性空间。这种情况一般出现在强国家—弱社会型的国家与社会关系模式向国家与社会适度分立的现代型国家与社会关系模式转型的政治体系中。对于当代中国社会来说，当前正在经历的深刻的社会转型更多地表现为这种形式的变化。
再次，选择性地消解和稀释社会改革策略的功效，阻碍或延缓国家与社会关系方面的调整步伐。托德·曾格在讨论公司治理中的正式制度与非正式制度时还指出，“正式和非正式制度是相互依赖的治理机制，其中一个机制的使用促进或削弱另一个的使用”。[7](P387)在公共治理过程中也存在着类似情形——“当互相依赖超越组织边界而延伸至其他组织中，特别是等级观关系时，惯例就会开始抵制那些变迁的努力。”[10](P141)从本质上说，任何一种权力都天然地具有一种扩大自身覆盖范围和行动空间的趋势，公共权力的这种自我膨胀表现得更为明显。因此，面对一种旨在调整国家与社会关系的社会改革策略，隐性治理空间的存在往往会通过有选择地保留和延续其惯习性活动范围来消解和稀释改革策略的功效，形成有利于维护公共权力行使者既得利益的改革策略过滤机制，阻碍或延缓国家与社会关系方面的调整步伐。
总之，在社会转型过程中，隐性空间依靠强大的惯习性力量发挥着十分显著的作用，其与显性空间的接合和抗拒状态影响和制约着公共治理体系发展和演变的宏观进程。
四、场域再造与边界整合：公共治理空间结构的转变
隐性空间的存续从总体上来说构成了对制度创新和社会转型的挑战。伴随着社会转型的持续推进和不断深化，公共权力的惯习性边界与制度性边界之间的缝隙会呈现出逐渐弥合的趋势，实现公共治理空间的结构性转变。虽然这一过程是一个缓慢的、带有较强“自生自发”色彩的历史性转变，但通过一系列措施的实行也有可能加快公共权力运行场域的再造与公共权力行动边界的整合进程，即通过对公共权力体系自身及其运行环境的改造实现公共治理空间的结构性转变，促进公共治理体系的协调运行。
(一)在公共权力领域，加强制度性规范，约束惯习性倾向，尽量压缩隐性治理空间。建立健全公共权力制约机制，强化公共权力行使者的制度意识和规范意识，并在现行制度性规范的引导下约束和规训行动者的惯习倾向。制度是惯习形成的重要诱因，同时也是抑制惯习倾向的基本手段。这就要求一系列涉及公共权力运行的制度性规范首先要与整个社会的政治和社会发展条件相适应，还要注重其操作性和现实性，保证公共权力的行使者在面对各种现实条件时都有章可循、有据可依，尽量压缩隐性治理机制发挥作用的空间。更重要的则是要不断强化公共权力行使者的制度意识和规范意识，保证其对现行制度性规范有深入的理解与全面的把握，使制度和规范能真正约束其行为。另外，规训是塑造和改变惯习的基本策略，公共权力行使机关可通过学习机制、奖惩机制等规训机制全面塑造和改变具体执行人员的惯习模式，使其行动取向符合公共权力的制度性边界。当然，惯习不仅存在于具体执行人员的行为中，实际上整个公共权力体系在既得利益模式的形塑下都有扩大其权力行使边界的倾向。这就要求在改革的过程中建立健全公共权力的制约机制，通过公共权力的内部制约抑制权力总体膨胀的趋势。从某种意义上说，建立健全公共治理体系的内部制约机制对于整合公共权力的行动边界具有基础性意义。
(二)在社会行动领域，培育抑制隐性空间的能动性要素。这就要求，一方面，对社会行动领域进行制度性赋权；另一方面，注重培育社会行动主体和社会成员个人的自主意识和自立精神，为社会行动空间中各种能动性要素的成长创造良好的条件。就转型期的中国来说，隐性空间之存在的根本原因即在于制度性规范赋予社会领域的各类行动者的权力与社会行动领域能动性因素的发育间客观上存在着时滞。当社会行动领域的能动性因素未能发育成熟时，即当社会领域的行动者尚不具备与公共权力主体分庭抗礼的条件时，公共权力主体的惯习模式便可以得到延续，从而在现实和经验层面继续维持既有的行动边界。因此，在这种条件下要实现公共权力行动边界的整合，就要求公共治理体系在对社会行动领域进行制度性赋权的同时，还应注意培育社会领域行动者的能动性和自主性。公共权力主体应积极引导公民社会的成长，通过公民教育等形式不断提高社会成员的权利意识、权利认知和民主生活技能。从某种意义上说，公民社会的萌芽和快速发展是社会领域能动性要素发展的集中呈现，其对抑制公共权力在制度性边界之外的机会主义动机无疑具有极为重要的作用。
(三)在其他领域，加快改革与转型步伐，拓展公共治理空间结构转变的空间。公共权力领域与社会行动领域的关系调整需要一个有利的环境。由于一定的场域是惯习存续和衍生的客观条件，因此，当社会场所和社会领域中的各种关系结构没有发生本质变化时，单方面地要求公共权力行动的惯习性边界与制度性边界的统一必然难以实现。因此，应通过一系列措施加快经济、政治、文化和社会生活各领域内的改革与转型步伐，进而为公共权力运行创造良好的制度环境。针对此要求，当前应着力解决以下问题：在经济领域，明确界分各类产权，妥善处理各种产权关系；在政治领域，加快政治制度建设，建立健全权力监督和制约机制；在文化领域，积极推行现代公民文化建设，培育理性、宽容、自立、自主的现代公民文化；在社会生活领域，加快城乡户籍制度改革，建立健全社会保障体系。只有下大力气解决好这些问题，才能促使公共权力行动中制度性边界与惯习性边界缝隙的融合，实现公共治理空间结构的转变。
注释：
①新制度主义学者亦用“非正式制度”一词来表达类似思想，但与本文所使用的概念略有差异。