城市应急管理系统的构建及系统分析研究，本文主要内容关键词为：管理系统论文,分析研究论文,城市论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
我国北京、上海、南宁等各大城市在城市应急管理系统的建设中已经取得了初步的成效，但同时亦暴露出不少的问题。这些问题集中体现在对城市应急管理系统缺少统一规划和综合管理。因此本文将着眼于城市应急管理系统建设中非常基础和核心的问题——城市应急管理系统的构建，运用系统动力学原理从总体结构和规划层次上把握城市应急管理系统的主体功能与作用。
二、城市应急管理系统构建的系统分析
城市应急管理系统是一个多层次、多部门、多功能，且动态变化的复杂巨系统。系统内众多要素在物质、信息和能量的流通与交换过程中，通过相互作用、相互影响、相互依赖和相互制约，构成多重反馈从而组成了具有一定结构和功能特点的复合系统。因此基于信息反馈的行为模式、强调系统正负反馈回路结构研究的系统动力学成为研究城市应急管理系统的有力工具，该理论可以从宏观上把握城市应急管理系统的结构和运行机制。
基于系统动力学原理设计的城市应急管理系统整体构架如图1所示。系统结构在横向上受社会和经济的影响，纵向上受内部组织运作和外部宏观环境的影响。社会面，经济面，内部组织运作，外部宏观环境构成了城市应急管理系统的边界。系统由五个子系统构成，即目标系统、保障系统、运作系统、激励系统和约束系统。运作系统与保障系统、激励系统、约束系统、目标系统都有直接作用，运作系统以保障系统为基础，在激励系统的推动和约束系统的制约下，为达到目标系统的目标而发展、调整、运行。
需要指出的是，这五个子系统内部关系不是一成不变的，随着城市应急管理系统的运作，它们内部的某些因素可以相互转换，特别是的保障系统和约束系统。例如，在城市应急管理系统建立的初期，资源是保障系统的要素之一，随着系统的运行，可利用的资源在一定时间空间范围内逐步减少，资源限制也就成为城市应急管理系统的制约因素，因此成为约束系统的要素。
三、子系统的划分和功能分析
1.保障系统。城市应急管理系统中的保障系统由组织、预案、资源、技术、法律规范等要素组成，它包含的要素都是在城市应急管理过程中涉及到的基础性要素。
组织系统是一个全方位、立体化、多层次和综合性的应急管理网络，是一个能动员城市各级政府力量的多维度、多领域和多层级的协作型系统。组织系统可以进一步划分为：应急准备组织系统、监测预警组织系统、应急响应组织系统、应急恢复组织系统。
预案系统应该涵盖应急预案管理的各个方面，包括应急预案的制定、应急预案的分类分级、应急预案的评估、应急预案的更新、应急预案的模拟与演练等，并且城市应急预案体系应该是一个横向到边、纵向到底、网格化、全覆盖的应急预案体系框架，应该覆盖包括学校、社区、企业等各个方面。
图1 城市应急管理系统总体构架图
资源系统是指应急活动所需的人、财、物和信息资源。城市应急管理系统中的资源系统是完成城市各类应急资源的配置、整合与管理的系统。资源系统的建设应包含应急资源的识别，应急资源的储备、应急资源的优化和布局、应急资源的评估、应急资源的调度等资源管理的各个方面。
技术系统是指应急信息系统，它的建立可以提升整个城市的应急管理能力。应急信息系统的建设目标，就是为了配合应急管理的全过程，应用先进的信息技术、通信技术和网络技术融合科学的方法，为城市的应急指挥提供决策辅助，实现大面积的、跨专业和部门的各种资源的实时调度，使应急管理过程更加科学和可视化。
法律规范系统是指建立一套完整的应急法律和标准规范体系。确保政府各项应急管理工作的合法化，使应急管理活动真正做到有法可依、有法必依，同时改变目前许多部门权责不清，相互扯皮的现象，使城市的应急管理工作真正落到实处。在城市应急管理系统中，无论是应急组织机构的设置，还是应急处理的流程，抑或是应急信息系统的建设都需要遵循一定的标准规范，要加快标准规范的建设，从而确保其它子系统的有效运作。
2.运作系统。城市应急管理系统中的运作系统由应急准备、监测预警、应急响应、应急恢复四部分组成，它包含了城市应急管理过程的活动要素。运作系统是由应急管理的主要环节构成的。应急准备和监测预警是应急管理的前期阶段，主要是通过事前有效的预防活动，减缓潜在突发公共事件发生的可能性，并利用先进的技术手段，使人们及早发现已经发生的突发事件。应急响应主要是在突发事件发生后采取一定的应急处理措施，通过科学决策和指挥调度可用资源，减少突发事件造成的损失。应急恢复是在应急响应阶段结束以后进行的现场清理、灾后重建、评估学习等活动。运作系统描述了应急管理各阶段的任务、活动、资源及信息流，这些描述对应急技术的设计和添加、人员的培训、业务流程的改进非常有用。
应急准备是整个应急管理活动的重要一环，有效的应急准备可以大幅度减少突发事件发生的可能性和降低损失的程度。应急准备包括：危险源辨识、风险评估、应急资源管理、应急预案管理、应急能力评估、培训和演习、教育宣传等活动。
监测预警作为应急管理运作系统的第二个组成部分，其关键工作是通过监测系统、预测系统、预警系统等认识和辨别出突发事件潜伏期的各种症状，使应急管理的工作者能够及时的发现问题，良好地解决问题，避免突发事件的发生或扩大。
应急响应是由突发事件发生后人们采取一系列的救援行动构成的，其主要目的是为了减轻突发事件造成的危害程度，安置受灾人员，防止事件的衍生或进一步扩大。城市如果有了完备的监测、预测、预警系统，就可以对大部分的事件进行预警，这样就可以在突发事件发生前采取相应的应对措施，但也有一些事件，如重特大化工事故、恐怖袭击等事前难以预见，一般要到发生后才可能采取行动。因此，突发事件应急响应是一个需要迅速做出反应，通过应急管理部门的组织、协调，启动应急处理程序，调动所需资源，稳定有序的处理突发事件的过程。应急响应的具体行动包括：接警与处警、突发事件评估、决策分析、指挥调度、现场指挥、应急处置与救援、应急资源管理、应急预案管理、对外信息管理及应急处理评估等内容。
应急恢复是指突发公共事件发生过后，损失已经造成，各项善后工作必须尽快展开，以恢复正常的城市功能和生产生活秩序，同时需对事件发生的原因展开进一步调查，吸取教训，最大限度地杜绝和减少类似的事件再次发生。主要包括：恢复与重建、灾后援助、事件调查、应急资源回收和修复、应急预案评估和修订、灾后信息发布等环节。
3.激励系统。城市应急管理系统中的激励系统由科技进步、灾害保险和社会捐赠三部分组成。它包含了对城市应急管理系统的推动促进要素。
科技进步是指城市应急管理系统要依靠科技进步、科技投入和科技研发来防范突发事件的发生。科技进步是应急能力提高的重要驱动力，政府应鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理专门人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发用于突发公共事件预防、监测、预警、应急处置与救援的新技术、新设备和新工具。
灾害保险是指城市应充分发挥保险在突发公共事件处置中的重要作用，将保险纳入城市突发公共事件防范救助体系当中，利用保险事前防范和事后补偿相统一的机制，强化事前风险防范，努力避免各种突发事件的发生或者尽量减轻各种事故的损失。
社会捐赠是指企业、公民和其他组织对突发公共事件应急工作提供无偿的资金、物资、技术支持。捐赠作为一条可行的资金筹措渠道，可以有效地缓解城市应对突发事件存在的财力物力不足状况，促进解决应急管理中的实际问题。
4.约束系统。城市应急管理系统中的约束系统主要指应急成本约束。城市突发公共事件因其突发性和紧急性、高度不确定性、破化性、决策的非程序化的特点，给社会的正常生产生活造成了极大影响，也给政府公信力造成了很大威胁。政府在处理突发公共事件时往往将其视为一项政治任务，会不计成本、不惜代价去执行，效率低下、浪费严重、贪污腐败的情况也就可能出现。
因而城市的应急管理应该以最小的代价实现最大的安全目标，从资源限制等实际情况考虑，“不惜一切代价”的应急显然是不合理的。尤其是应急投入的盲目增加必然会减少经济建设等其它领域的投入，从而减缓当前经济发展的速度。所以应急工作必须考虑成本问题，应重视成本可行性和成本有效性。应急管理成本主要包括四个方面：应急准备成本、应急监测预警成本、应急响应成本、应急恢复成本。城市应重视提高应急管理的总体投入成本，重点提高应急预防阶段的投入成本，同时注意资源的高效节约和回收利用，建立应急成本配置、核算和评估模型，科学有效地管理应急成本，使城市应急管理系统处于最佳的运行状态。
5.目标系统。城市应急管理系统中的目标系统主要包括：预防目标，应急目标、恢复目标三部分。(1)预防目标是指在突发公共事件发生前，城市应急管理系统应该能够有效运转，实现制定预案、培训演练、储备应急资源等功能，达到减少突发公共事件发生的可能性，起到预防、准备的作用。(2)应急目标是指当发生突发公共事件时，能够及时有效地进行突发公共事件分类分级的判定、启动相应的应急预案，进行决策分析，指挥控制整个应急响应过程，保证在事件发生时整个应急管理系统可以高效地进行应对和处置，使灾害损失和人员伤亡降到最低程度。(3)灾后恢复目标是指当突发公共事件结束后，通过恢复与重建、灾后援助等工作，尽快地恢复城市功能，保持社会稳定，安定城市居民生活。
四、城市应急管理系统中子系统的关系及演化
城市应急管理系统在保障系统、激励系统和约束系统的共同作用下，通过运作系统达到城市应急管理系统的目标。由目标、保障、激励、运作系统组成的系统主导正反馈回路，具有自我强化(或者弱化)的作用，是系统中促进系统发展(或者衰退)的因素。主要表现在保障系统为运作系统提供组织、预案、资源、技术、法律规范等各方面的保障，使运作系统正常运行。激励系统为运作系统提供推动力，使运作系统加速运行，从而保障城市应急的总体目标顺利实现。系统的整体目标对运作系统、激励系统产生作用。
由目标、保障、约束、运作系统组成的负反馈回路是城市应急管理系统内部调节器(稳定器)，可以控制系统的发展速度或者衰退速度，是使系统具有自我调节功能必不可少的因素。在保障系统的支撑下，运作系统发展到一定的程度，会受到由应急成本构成的约束系统的制约。运作系统和约束系统必须维持最低能量的平衡，否则系统的内部就会出现摩擦和停滞不前，影响系统整体目标的实现。因此当保障系统能够满足运作系统的一切要求时，同时约束系统对运作系统的制约以及激励系统对运作系统的推动作用达到最优时，整个城市应急管理系统将处于一种良性发展的状态。
需要注意的是，城市应急管理系统中的保障系统、激励系统、约束系统在城市应急管理系统建设过程中的作用、地位、内容不是动态变化的。在城市应急管理系统建设的初期，保障系统的作用和地位相对较强，而激励系统和约束系统的作用和地位相对较弱，此时保障系统中的组织、资源等要素对运作系统产生强大的支撑作用，使城市应急管理系统的初期目标得以迅速实现。在城市应急管理系统建设的发展期，保障系统在早期对运作系统强大的支撑作用减弱，取而代之的是激励系统对运作系统的推动作用。此时运作系统和约束系统的摩擦增大，要注意解决两者的矛盾，避免影响城市应急管理系统整体目标的实现。在城市应急管理系统建设的成熟期，保障系统、运作系统、激励系统、约束系统达到一种动态平衡，共同作用使城市应急管理系统的整体目标得以实现。