美国反恐怖政策的背景和内容，本文主要内容关键词为：美国论文,反恐怖论文,背景论文,政策论文,内容论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，美国频繁遭受恐怖分子的袭击，这对美国公民的利益、美国政府的形象和美国的国家安全构成了严重的威胁。美国把反恐怖主义视为对外政策中的一个重要问题。美国反恐怖主义政策的理论也正是在这种背景下被提出来的。
一、美国反恐怖主义政策的理论背景
多年来，联合国各成员国除了就国际反恐怖主义事宜达成一些决议和宣言外，对于恐怖主义这一概念的基本内涵却始终无共同的界说。这一问题继续难解的原因在于世界各地的恐怖主义有着不同的动因和环境，研究恐怖主义的学者也有着不同的社会背景和政治立场，因此，对恐怖主义很难下一个确切的、能得到普遍认同的定义。
从广义的角度看，恐怖主义是一些次国家组织(Subnational Grou-ps)或秘密机构对非军事人员实施的具有政治动机的暴力行为。但是，与现实相比照，这一传统理论提法具有三个方面的定义之不足：①它只是从组织和组织成员的角度来认识恐怖主义，而把个人的（或无组织的）恐怖活动排除在外，这与冷战后“个体化恐怖主义”日见频繁和公开的演变趋势不符。新型的恐怖分子往往不属于任何一个组织，也不具备任何国家的资助，但是他们实施了极为致命的恐怖行动。②它用以判断恐怖暴力的标准仍然停留于比较有限的方式上，而当前的恐怖分子正在采用更加先进的破坏方式，譬如通过对极端重要的电脑软件的渗透，使目标政府的工作陷于瘫痪。③这一定义把政治动机作为恐怖主义的一个要件，而不包含以经济利益和宗教意图为目的的暴力行为。事实上，目前的恐怖主义往往具有多元性的动机，其中非政治的因素有所增加。以伊斯兰原教旨主义为例，其宗教目的和政治目的就是相互掺杂在一起的。
面对当前恐怖主义的图景和发展趋势以及国际反恐怖主义的理论困境，美国的一些专家学者指出，如果把对恐怖主义的认识停留在原有的内涵基础上，这将限制人们预测恐怖主义的暴力活动、正视它并采取恰当措施反击它的能力。新的理论思路应该多注重对恐怖主义活动本身的定义，而少关注隐藏在其活动背后的动机。
目前，美国政府对恐怖主义的理解主要坚持了三个基本观点：①在动因上把恐怖主义等同于国际恐怖主义，把牵涉本国的一切恐怖主义活动都归结为是国际冲突的产物。美国认为，受国家支持的恐怖分子及其组织所采取的大量肆虐行动，有力地证实了这一观点。在美国国务院颁布的1995年全球恐怖主义报告中，伊朗、伊拉克、利比亚、叙利亚、苏丹、古巴和朝鲜被列入了国家恐怖主义（支持恐怖主义的国家）的黑名单。当然，在美国纽约世贸中心和俄克拉何马市联邦大楼爆炸案发生以后，部分美国公众对于恐怖主义的原有理解已有所改变。②在性质上把恐怖主义看作是一种罪行，而不仅仅是一种政治行为，以便用道义谴责恐怖主义，用法律管制恐怖主义。美国反恐怖主义协调办公室负责人菲力普·威尔库斯强调美国反恐怖主义的一项基本政策，是“不管恐怖主义的原因和动机何在，必须坚持把其看作是一种严重的罪行。”③在态度上决不妥协，这是美国历届政府的一贯作法。在这一基本原则前提下，一些恐怖主义组织，如阿拉伯人民解放阵线(PLO)和爱尔兰共和军(IRA)等，已开始逐步缓和其一向的恐怖主义行径。
二、美国反恐怖主义政策的现实背景
冷战以后，恐怖主义构成了增长中的全球性危机和地区性威胁的策源地之一。90年代的恐怖主义显现出动机复杂化、行动跨国化、形式多元化、手段技术化的新特征。在过去的几年中，世界范围内各种类型的种族、宗教和国内冲突此起彼伏，期间一些原已销声匿迹或日渐衰微的恐怖组织和恐怖主义跨国网络再度兴起，同时生成了一大批新型的恐怖组织。美国已成为当今恐怖主义活动的一大热点地区。
美国的政策、公民和安全越来越成为恐怖主义的首要攻击目标。1995年，全球共发生恐怖主义事件440起，其中涉及侵犯美国利益的恐怖案件占22.5%左右；1996年全球恐怖事件共296起，其中涉及侵害美国利益的约占24.7%。由此死亡的美国公民，1995年为10人，1996年增加到24人；由此受伤的美国公民1995年为60人，1996年则高达250人。这些恐怖主义行动绝大多数发生于美国海外，但已有越来越多的恐怖主义行动发生在美国本土。当前，美国正面临着恐怖主义的各方面挑战：
(1)类似发生在纽约世贸中心和Buenos Aires犹太文化中心的爆炸案，进一步显示出这样一种趋向：恐怖分子正在转向寻求大范围的恐怖效应，受到较少保护的无辜平民受恐怖主义伤害的机会将逐渐增多。从理论上讲，“恐怖分子攻击对象与实际目标联系越少，恐怖主义的恐怖程度就越高”。
(2)“个体化恐怖主义”及其自发的恐怖活动，在世界范围内造成的威胁正日趋加大。美国在霍姆尼对拉什迪判处死刑后所引发的书店爆炸事件，就属于这一类型。恐怖主义动机的随意性使恐怖活动更加隐蔽，后果更加残忍。
(3)恐怖分子和恐怖组织对化学武器、生物武器以及各种尖端技术（包括先进的信息技术）的掌握与运用，使整个国际社会笼上了一层大规模伤亡的阴影。面对这样的情景，美国政府不得不加紧探索和采用一些新的行动方式来保护本国的公民，维护国家的安全。
(4)伊斯兰原教旨主义组织恐怖活动的增多，使美国不得不面临一个新的问题，即如何对这些恐怖集团及相类似的激进组织的极端意识形态进行定罪并加以还击？对“国际恐怖主义支持国”进行定罪的意愿，也有可能与美国的对外政策目标发生矛盾。例如，美国许多国会议员和政府官员在支持和敦促制裁叙利亚的同时，又希冀叙利亚能退出“恐怖主义国家”的行列，并发挥其在中东和平进程中的应有作用。
(5)在现代政治条件下，美国政府要反对恐怖主义，采取措施防御和打击恐怖主义，就必须限制甚至剥夺恐怖分子和恐怖组织的自由权利；但在美国这个倡导自由民主的国度，政府又有责任保护公民的自由民主权利。美国反恐怖主义政策所受到的宪法限制，与公民要求打击恐怖主义以获得更高安全保障的意愿发生直接冲突。这是一个两难的处境。
(6)恐怖主义是对国际稳定的一种破坏和弱化，而所谓维护国际稳定是美国对外政策的一个主要目标。美国极力充当维护世界安全的超级大国角色，由此容易成为一些恐怖主义组织的打击目标。1998年8月7日，美国驻坦桑尼亚和肯尼亚两国的大使馆附近发生剧烈爆炸，导致200多人死亡，4000多人受伤。这一恐怖事件的内幕目前尚未查清，但难免与上述原因有关。
恐怖主义被认为是对美国国家内外安全的一大威胁，贻误了美国对外政策中一系列目标的实现。冷战后，恐怖主义性质的变化和威胁度的增加，对美国的反恐怖主义政策及其组织结构提出了新的挑战。
三、美国反恐怖主义政策的基本内容
美国历届政府已采取了一系列政策措施来打击恐怖主义，包括外交活动／建设性接触、国际合作、经济制裁、秘密行动、具体防卫措施和军事行动等等。其中经济制裁和外交活动／建设性接触是美国当局运用最多的两个方法。
外交活动／建设性接触是美国当局运用最多的反恐怖主义政策，政府以此来寻求它国的合作和向恐怖分子施加压力。在1996年3月的耶路撒冷爆炸事件中，美国成功地充当了调停人的角色，并在国际反恐怖主义首脑会议上起到了一定的积极推进作用。一些人士认为通过外交途径来对抗态度强硬的恐怖分子及其支持国，成功的希望十分渺茫。但是，由于外交手段不易扩大冲突，因而还是经常被首先采用。
在处理恐怖主义事件的过程中，由于在政府和恐怖组织之间缺乏现存的沟通渠道和双方都接受的指导原则，建设性接触这一政策反应的实施就显得错综复杂。在某些情况下，譬如涉及阿拉伯人民解放阵线的有关事件，美国政府官员与恐怖组织及其成员的官方接触就有可能受到国家法律的严格禁止。在这方面，美国政府目前正在加紧寻求制定与恐怖组织或其代表进行口头接触的有关政策。
美国禁止向恐怖主义支持国家（由美国国务院认定）提供经济和军事援助，取消向这些国家的军火出口，并限制诸如飞机、载重卡车等具有双重用途的装备的出口。经济制裁分为6种类型，即对贸易、技术转让、对外援助、出口信贷和担保、外汇交易和资金处理、以及经济往来这6大方面的限制。制裁还包括全部或部分的贸易禁运、对外援助的暂时中止、航空交通运输的限制、以及友好关系、商业或航运条约的废除等。制裁通常需要取得他国的支持和合作才有效，但这类合作往往不是垂手可得的。
美国历届政府的反恐怖主义政策原则一直未变，即采取决不妥协的态度。美国政府拒绝向恐怖分子支付赎金、释放罪犯、调改政策或采取其他任何有可能激发更多恐怖主义的做法。但是，在实践中往往不是那么简单。因此，在不妥协的同时，美国政府充分寻求一切可资利用的资源，以保证沦为恐怖主义人质的美国公民能安全回返，在这方面，美国还鼓励其他国家进行效法。例如，美国与以色列跟阿拉伯人民解放阵线的谈判，英、美与爱尔兰共和军的接触，都取得了一定的效果。由于这些恐怖组织的活动可能开始趋于缓和，美国的政策反应也会相应有所变动。
美国一些专家认为，对付恐怖主义最为有效的途径是收集尽可能多的情报，在恐怖主义行动之前破坏其计划和机构，以及组织多国间的合作来对付恐怖主义和它们的支持国。在1988年泛美航空公司103航机的爆炸案中，利比亚因被指责负有责任而受到制裁，其中联合国起了重要的作用。这种国际合作的成功取决于以下三个方面的因素：第一，近年来恐怖主义已涉及到许多国家，这迫使各国政府把狭隘的本位利益放在一边。（据报称，在上述103航机爆炸案中，受害者来自30多个国家和地区。）第二，冷战的终结推动了国家间的反恐怖主义合作。第三，一旦某国参与恐怖主义活动，美国便会对其采取制裁，这是迫使一些国家加入到反恐怖主义阵营的一个因素。
过去，美国政府倾向于把恐怖主义作为一个没有外部干涉的国内问题加以处理；一些国家也总是小心翼翼地避免卷入恐怖主义事件，以免招致恐怖主义的报复；另一些国家，为了维护自身的贸易利益或因反对制裁行动，而不愿意加入到合作制裁者的行列。所以，反恐怖主义的国际合作还十分不够，问题很多。其中，在当前模糊不清的“国际法”领域，有关恐怖分子的国际引渡事宜是最难解决的一个问题。美国政府总是积极寻求引渡条约。美国的这一作法取得了一定的成效，使一些国外的恐怖主义嫌疑犯被交到了美国法庭接受审判，但对于1988年的103航机空难事件来说，由于利比亚始终拒绝交出两名嫌疑犯，美国也就只能无可奈何。