完善我国土地征用制度的法律思考，本文主要内容关键词为：土地征用论文,制度论文,我国论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地征用是指国家或政府为了公共目的依法强制取得他人土地并给予补偿的一种行为。英国法律称之“强制收买”，法国、德国法律称之为“征收”，日本法律称之为“土地收用(买)”，我国香港的法律称之为“官地收回”[1]。各国的土地征用都是以“公共利益”作为行使该权力的唯一条件。我国的土地征制度是在计划经济体制之下建立起来的，与实践相比，有关土地征用的法律规范较为落后，存在一些亟待解决的问题。
一、中国现行法律制度中对于“公共利益”的界定模糊
在国外，土地征用是政府“最高土地权的行使”，各国法律都明确规定土地征用权行使的边界范围。但是，政府对这一权力却很少使用。美国宪法第五修正案明确指出：“在没有合理的赔偿下，政府无权征收个人地产和财产。”政府可“依法获取”他人土地，根据宪法精神“依法获取”必须符合四项标准：1.征地必须为公共利益。2.此公共利益应为必要的不可缺少的公共利益。3.对个人给予公正合理充分的赔偿。4.适当合理的操作过程。其中第四个标准保证个人如果对政府征收行为或赔偿金额有质疑或不满的话，个人有权请律师进行上诉并索取合理赔偿。一般情况下，为了避免大量诉讼费用，政府更愿意在一开始就提出合理补偿。政府因修路、建桥和修建公园、学校、纪念碑等公共设施需要征地的话，则要考虑到所征土地的市场价、搬迁费、经济损失和精神损失等因素，给予土地所有者以足够的补偿，因此需要拿出一大笔钱出来才行。如果要征用公共土地的话，美国各种民间组织，如环保组织都会出来拼命阻挠。新加坡大部分土地属于国有，法定机构、国营公司、私营公司和个人要求使用土地，需要向政府提出申请，经审查后报总统批准，一般只供法定机构和国营公司特定发展用途。除美国、新加坡之外，法国、日本、荷兰等市场经济国家，为了公共目的的需要，可以通过强制性手段获得土地，但都必须给土地所有人按照“公平的市价”给予赔偿，既要考虑土地现在的市场价值，也要考虑土地的预期收益。
为了防止国家权力不当侵害私权，各国都设专门法律，以公用利益目的(公共目的)作为征用土地的唯一正当理由。在这里，公共目的是很抽象的概念，为了防止解释不当，导致征用权滥用或不当地限制征用行为，各国对公共利益都作了具体的规范，其立法体例为两种：其一为概括式规定，如《德国民法典》，其二为列举兼概括式，例如《日本土地征收法》、《韩国土地征用法》、《香港官地收回条例》等，如《韩国土地征用法》第2条中的公益事业指：1.有关国防、军事事业；2.铁路、公路、河川、港口、上下水道、电气、燃气、广播、气象观测等建设事业；3.国家或地方共同团体设立的办公场所、工厂、研究所、公园、市场等建设事业；4.国家或地方公共团体指派的建设者，由他们所进行的住宅建设事业或住宅用地事业；5.根据其他法律可以征用或使用土地的事业[2]。香港原来的《官地收回条例》规定，官地收回和征用土地须以“公共用途”为目的，并规定以下几种情况的“收回”和“征用”属于公共用途：1.为使物业欠佳的卫生情况得以改善，或重新修建经改善了卫生情况的居所或建筑物；2.由于建筑物接近或连接其他建筑物，严重干扰空气流通或建筑物的状况不适合人居住；3.与军队有关部门的任何用途；4.总督会同行政局决定为公共用途的任何类别用途而作的收回或征用。
关于土地征用，我国《宪法》目前明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。《土地管理法》还规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。《城市房地产管理法》第19条规定，“在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条规定，“在特殊情况下，国家根据社会公共利益的需要，可以依法收回土地使用权”。显然，从宪法、法律到行政法规，“社会公共利益”都成为了征用土地、收回土地的前提条件，并且在概念使用上都是一致的。根据这些规定，土地征用成了各类项目取得新增建设用地的唯一途径。
但我国土地征用的实际情况与国外做法尚有明显差别，尤其表现为土地征用已远远超出公共目的，征用权滥用或过分行使现象十分严重。对于公共利益的界定，现行法律没有进一步进行阐释。而且，客观上将“公共利益”的需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质建设在内的所有用地项目，甚至一些商业用地和房地产开发也借“公共利益”之名而为之的现象也十分普遍。我国的土地所有制是土地公有制，公有制的表现形式有两种，即土地国有和农村集体所有，土地征用只能是把农村集体所有的土地变更为国有，在目前，对中国征地制度而言，应尽快把土地征用的条件限定在公共公益性建设用地的范围内，严格约束政府滥用公共权力侵害农民的土地财产权益的行为。明确界定征地中“公共利益”，是缩小征地范围，保护耕地的有效措施之一。
建议修改《土地管理法》，可采取概括兼列举式的做法，将公共公益性用地界定在以下范围：(1)国防、军事用地。(2)城市基础设施用地，包括供水、燃气、供热、公共交通、环境卫生、道路广场、绿地等的城市基础设施；(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，包括石油天然气设施用地；煤炭设施用地；电力设施用地；水利设施用地；铁路交通用地；公路交通设施用地；水路交通设施用地、民用机场设施用地。(4)公共工程用地，包括监狱、劳教所、看守所、戒毒所、收容教养所等。(5)一些非营利性的公用事业用地。如公益性科研机构用地、非营利性体育设施用地、非营利性公共文化设施用地；非营利性医疗卫生设施用地等。
二、相关法律制度中关于安补费的规定过低，严重侵害广大农民利益
据国务院发展研究中心农村经济研究部披露，现在农民上访中有60％与土地有关，其中30％又跟征地有关。研究结果还显示，1987年至2001年，中国非农建设占用耕地2394.6万亩，按每人只占用0.7亩耕地计算，至少有3400万农民因征地失去或者减少了土地。而以现在的经济发展速度，2000年～2030年的30年间，占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人。1998年修订的《土地管理法》的规定：“土地补偿费是该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍，安置补助费是4～6倍，”同时该法还规定，“补偿费和安置费的总和最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。”如果按最高补偿30倍来算，一亩地平均产值1000块，补偿费也才只有3万元。而实际上现在有些重点工程根本达不到三万块钱，一般来讲就几千块钱，之后也根本就没有具体的安置途径，所以法律中对安补费的规定过低，这是法律制度本身存在的问题。
东南沿海省市由于经济相对发达，其对失地农民的补偿标准与全国平均水平相比略有提高，但据统计，1998年以来，浙江省各类征地给村里的补偿费平均每亩12164元，安置补助费每人2377元，实际到农民手上的土地补偿费平均每亩7958元，安置补助费平均每人2078元，青苗补偿费平均每亩498元。农户家庭得到的所有土地征用费总额(土地补偿费+安置补助费+青苗补偿费+地上附着物补偿费)人均8828元。大多数农户对此表示不满意。
根据《土地管理法》规定，土地补偿费按该耕地被征用前三年平均年产值的6～10倍，安置补助费按该耕地被征用前三年平均年产值的4～6倍计算，但在实际的征地过程中，这个规定很难施行。因为每一亩地前三年的平均年产值都是很难统计计算的，而且也不可能去按照具体每亩地的年产值补偿，在实际的操作中，一般就是按照该土地所在的乡镇每两年公布的全乡镇耕地的平均产值去补偿，搞平均主义。土地按使用性质不同，有种植果菜和种植粮食之分，虽然种植果菜的产值远远高于种粮食，但对种植果菜的农民的补偿也只能按照其所处的全乡的平均产值计算。中央农村工作领导小组办公室、国土资源部联合调研组完成的报告《关于完善征地制度的调研情况及政策建议》显示，按照目前的补偿方法，一亩耕地在沿海省市的大部分地区一般只有每亩3～5万元左右的征地补偿费(包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费)到村集体手中，经过村集体留存，最后真正到农民个人手中的一般只有1万元左右。若是铁路、公路等基础建设，每亩征地补偿费只有5000～8000元。而在内陆省市则少至两、三千元左右。
直到现在，土地仍然是绝大多数农民(户)的安身立命之所在。尽管被征收土地的农民的就业和安置以市场为导向而有多种途径有其可行性，但并不能否认土地是绝大多数农民的主要生产资料。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，我国是农业大国，农业是安天下的产业，在我们这样一个十几亿人口的大国，农业安全始终是一个关系国家长治久安的重大战略问题，任何时候都不能忽视[3]。土地在农村的失业保险功能方面具有十分重要的作用。但法律制度在这方面造成的不良后果是明显的，农民土地被征用以后，所得的补偿费用不足以保障他们长期的稳定生活，解决不了农民失地以后的就业问题。用现行的安置补助费去置换农民的土地权益，势必造成一支越来越庞大的失地农民大军。农业部农村研究中心在调查了全国58座村庄后指出，1999～2002年，这些村庄中，除了在校学生外，共有被征地适龄劳动力1.4万人，属劳动年龄段、有劳动能力且有就业愿望的失业人员4783人，占了34.15％。除此之外，被征地农民自身还面临许多障碍，譬如其自身文化低下、技能素质的限制，以及信息服务渠道不畅等障碍，这些因素都严重制约着失地农民的就业状况。
因此，在明确何为“公共利益”的基础上，应合理地解决好安置补助费问题。按照我国现行宪法和法律法规的规定，“公共利益”是征地的前提条件。但在实际征地过程中，政府并非都是基于“公共利益”，因为地方政府要发展地方经济，居住、城市基础设施建设、商业等占用农用土地不可避免，这样势必会涉及到征用集体土地的问题。
因此，笔者建议应将征用的土地划分为公益性用地和非公益性用地，可实行土地“征用”和“征购”并行的制度，作为一项在不违背法律规定的“土地征用”原则的大前提之下，解决和缓解当前征地中存在的部分矛盾和纠纷的过渡性政策，即对征用“公益性”和“非公益性”用地区别对待。对公益性用地实行“征用”，仍保留“征用”的法律意义；对非公益性用地实行“征购”。征用土地实行“补偿价”，仍采用“土地补偿费+农业人口安置费+青苗补偿费+地上附着物补偿费”的补偿计算方法，并以保证被征地农民生活水平不降低为原则；而非公益性项目则实行“征购价”，按照市场价对农民进行补偿。待条件成熟后，该办法应过渡为对公益性用地进行征用，并给予公平合理的市场价格补偿，且将征地补偿与市场价格挂钩；对非公益性用地，取消征购，因为征购与征用一样都具有强制性，应在符合土地利用整体规划的前提下，让非公益性用地直接进入市场，按市场价格通过购买方式取得土地，如目前广州市、大连市的做法，让被征地农民直接参与到土地收益的分配过程中，把本应属于农民的利益还给广大农民。与此同时，还应明确的是即使是征用的土地，也应进一步缩小征用范围，而且公益性用地也不一定全部征用。除了军事设施、战备需要、抗洪抢险、救灾用地等之外，一般的公益性用地，包括政府机关用地也可用购买的方式逐渐进入市场来解决，以更好保护农民权益，延缓耕地流失的速度。只有这样才能从根本上解决问题。