论宏观调控法的理论前提及方法，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,理论论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宏观调控法，是经济法的重要子部门法。它规范着宏观调控行为，影响着市场主体的选择，牵动着整个国民经济发展的脉搏，其重要性不言自明。
从方法论的角度讲，理论是一定假设前提下的理论，假设前提决定着理论的研究内容与方法。因此，研究宏观调控法必须从其理论前提入手，界定理论的适用边界、探寻有效的研究方法。
一、宏观调控：宏观调控法研究的逻辑前提
宏观调控的内涵是宏观调控法研究的逻辑前提。它决定着宏观调控的边界，影响着宏观调控法的体系。但是，学界对其内涵的把握并不统一，也不清晰，徘徊于日常生活语境、经济学语境与法学语境之间。这导致法学界内部对宏观调控法问题的争论不在同一话语平台上，法学界与经济学界在宏观调控相关问题上沟通不能，民众对宏观调控法理解存在偏差。面对这种困境，笔者认为，必须厘清宏观调控不同语境中的内涵差异，弄清宏观调控的法学内涵，以吸纳多学科研究成果，完善宏观调控法理论，提高宏观调控法的理解度和可接受度，强化宏观调控和宏观调控法的有效性。
（一）宏观调控：基于日常生活语境、经济学语境与法学语境之比较
对宏观调控内涵的考究，经济学界往往将经济学语境与政策语境混淆，致使有学者发出“反思宏观调控”、“宏观调控成了一个筐，什么都可以往里装”①的呼吁。而法学界认为“宏观调控”一词源于宏观经济学，因此，往往以经济学语境下的内涵作为参照物，来比较界定宏观调控的法学内涵②。近来，法学界也有学者通过比较“经济学、法学与社会经济实践”语境下的内涵来揭示其内涵的③。但是，众说纷纭、观点各异。
1.日常生活语境下的“宏观调控”
日常生活语境下的“宏观调控”，含义最广泛，往往是对法律、政策文件中提到的“宏观调控”进行字面化理解。一般将“宏观调控”等同于“国家干预”，对是否采用了宏观经济政策工具在所不问。只要是国家的行为能够影响经济的，不管是宏观还是微观的，都称之为“宏观调控”。
2.经济学语境下的“宏观调控”
“宏观调控”一词源于宏观经济学，“宏观调控”的经济学界定应该是其本色内涵。经济学界一般认为：宏观调控就是对总量的调控，也就是通过运用宏观经济政策调节社会总供给与总需求的关系，使其达到平衡。而宏观经济政策，世界各国大体认为有财政政策和货币政策两种，不包括产业政策、结构优化标准和环境政策④。宏观调控部门只能是财政部和中央银行⑤。
但是，笔者也发现，部分法学学者对“宏观调控”的经济学内涵理解有偏差。比如，有学者认为：“在经济学中，‘宏观调控’几乎可与‘国家干预’、‘政府调节’等通用，政府为了弥补市场缺陷对国民经济进行‘调节’(Ajust)和‘控制’(Control)的各种措施都可归为‘宏观调控’，其中包括经济法学中所称的‘市场规制’”[6]。著名经济学家吴敬琏在与江平讨论宏观调控与国家干预时也提到，“现在认识和实践上还有一种误区，就是把产业政策等同于宏观调控。这种说法完全混淆了宏观调控的概念。宏观调控是总量的调控，指用货币政策、财政政策等总量手段调解社会总需求，而不是指具体部门的发展企业的运营。现在有一种倾向，把任何政府的管理、干预都叫宏观调控。这样一来，就把所有的行政干预都说成是必要的、合理的了”[7]。笔者认为，“从经济到法律”是经济法学研究的重要框架之一，对其经济学内涵的界定不清晰势必会影响宏观调控法的研究与相关学科之间的沟通，因此，必须将其厘清。
3.法学语境下的“宏观调控”
关于法学语境下的“宏观调控”，学说较多，观点并不统一。从1999年至今，代表性的观点如下：第一，宏观调控是国家从社会的全局利益出发，运用各种手段，进行宏观调节和控制。[8]第二，宏观调控即国家对经济的调控，主要是通过宏观调节宏观干预而实现的。[9]第三，宏观调控是指国家从社会经济的宏观和总体角度，运用国家计划、经济政策和各种调节手段，引导和促进社会经济活动，以调节社会经济的结构和运行，维护和促进社会经济的协调、稳定和发展。[10]第四，宏观调控是政府为了实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，运用经济的、法律的和行政的手段对社会经济实行的调节和控制。[11]第五，宏观调控是指调控主体从社会公共利益出发，为了实现宏观经济变量的基本平衡和经济结构的优化，引导国民经济持续、健康、协调发展，对国民经济所进行的总体调节和控制。(12)第六，宏观调控，是指保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、迅速、健康地发展，推动社会全面进步的经济措施。(13)第七，宏观调控即宏观经济调控，指在市场经济条件下，以中央政府为主的国家各级政府，为了保证整个国民经济持续快速健康的发展并取得较好的宏观效益，主要运用间接手段，对一定范围内经济总体的运行进行引导和调节的过程。在我国，所谓宏观调控，指政府为实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，而运用经济、法律和行政的手段对社会经济运行的调节与控制。(14)第八，宏观调控法中的“宏观调控”与经济学中的“宏观调控”在内涵和外延上是同一的，指国家为了弥补市场失灵和实现国民经济的可持续发展，在尊重市场规律和充分发挥市场机制功能的前提下，从宏观上和总体上对国民经济进行干预和调节。政府调控的手段包括经济政策、经济法规和必要的行政管理。(15)
通过对三种语境下“宏观调控”内涵的梳理，笔者认为，经济学和法学语境下的内涵应当与日常生活中的内涵做严格的区分，不能混为一谈。对于经济学语境和法学语境下的内涵要求同存异。由于“宏观调控”一词的本源是经济学，而经济法是对经济现象的法律规制，因此，法学对经济学概念应当给予充分的尊重，在内涵和运作机制层面上，要保持一致。但是，由于法学有着自己独立的研究体系，如果保持完全一致，势必打破法学长期以来形成的研究路径，因此，在构建一个子部门法体系时，不必拘泥于经济学的严格界定。比如：宏观调控法的体系问题。如果严格按照经济学语境下“宏观调控”的内涵，宏观调控法体系只应当包含利用货币政策进行调控的金融政策法和通过财政政策调控的财税政策法。但法学出于研究行为的学术传统，从宏观调控行为的整个流程来考虑，将规划法也纳入其体系之中。从经济学上讲，“产业政策的实质是政府根据自己确定的经济变化趋势和目标设想来干预资源在产业间的配置，其资源配置方式与计划经济是相同的……”(16)，它并不是宏观政策工具或宏观调控针对的直接对象。但是，调控主体通过财政和货币政策，可以影响产业结构的优化，因此，宏观调控法也将“产业政策法”或“产业调节法”纳入其中。
基于经济学与法学语境下“宏观调控”的内涵比较，我们可以更深入地理解“宏观调控”的法学界定，笔者认为，其特质具有以下几个规定性：
第一，宏观调控具有“公共物品”属性。现代市场经济中，政府的经济职能按照内容层次可以分为：一般市场条件的创立与维护、微观经济规制与宏观经济调控。它是市场经济内在机制充分发挥作用并导致经济总量严重非均衡基础上的政府安排。宏观调控旨在维护稳定的宏观经济环境，已成为各国政府应当向社会提供的最重要的公共物品。同时，通过对其利益出发点、运作机制、体系结构、责任形式的考察，我们会发现，宏观调控法具有社会法的属性。
第二，宏观调控的手段具有“间接性”。宏观调控并不直接作用于市场主体，而是通过财政政策和货币政策改变经济变量来引导市场主体选择，达到总量平衡、经济结构优化的目的。因此，凡是直接作用于具体市场主体的干预措施，是微观经济规制行为，不属于宏观调控的范畴，这也是宏观调控法区别于市场监管法、市场秩序规制法的重要特质。
（二）影响因素：作用于社会总供给与总需求的制约
宏观调控的运行机理，是通过改变社会中的经济变量来影响总需求，从而实现社会总供给与总需求的平衡。但是，任何经济制度和法律制度都不是孤立的，必然受到相关人与相关制度的影响。因此，欲实现宏观调控的有效性，必须对其影响因素进行考察，这也将构成宏观调控法理论的其他几个前提。
具体而言，宏观调控的影响因素如下：
(1)经济运行基础。从经济学角度看，宏观调控是市场机制内的一种制度安排。其运行如何，首先决定于一个国家或地区经济运行的基础，即社会资源的最主要配置方式。如果一个国家或地区资源配置方式是统购统销的计划方式，那么宏观调控将作用于一切。如果一个国家或地区经济运行的基础是市场的资源配置方式，宏观调控就可以通过宏观经济政策，间接影响到具体的微观市场主体，引导其做出选择，最终达到预期目的。可以说，有效的宏观调控必须以这种间接结果的传导为基础。因此，市场的资源配置方式充分发挥作用的程度将决定宏观调控的有效性。比如在一个行业分割、地区分割的国度，市场的资源配置方式在很多时候要让位于行政命令，行政命令的直接强制约束就会抑制宏观调控的间接作用，使其失效。这种制约因素告诉我们，在出台宏观调控措施、研究宏观调控法时，必须注重宏观调控的微观经济基础。
(2)政府治理结构。就我国社会实践看，政府是宏观调控的主体。政府本身的治理状况将直接决定宏观调控行为宗旨是否可以落实，宏观调控行为的科学性和有效性是否能够有效遏制社会利益部门化甚至个人化现象。
(3)关联社会政策。每个制度虽然有其针对对象，但社会中的其他制度往往对同一对象起着关联的或强或弱的作用。宏观调控同样不能例外。比如国内社会政策方面：宏观调控与社会保障政策之间的关联。如果一个国家存在针对低收入群体的公费医疗政策，就会直接影响到社会对医疗产品的需求，影响社会总供给与总需求之间的关系，从而影响着宏观调控。再比如国外社会政策方面：国外社会政策有时也可以在经济全球化的背景下，对我国经济产生影响，进而影响着我国的宏观调控。
(4)关联主体的态度与运行机制。一方面，宏观调控间接性的运行机理决定着宏观调控的软约束。因此，宏观调控的效力如何很大程度上决定于受控主体的态度。如果宏观调控不科学，没有充分反映受控主体的利益或偏好，受控主体就会采用“用脚投票”的方式进行规避，重创宏观调控。“上有政策，下有对策”或多或少反映了这种抵制态度。另一方面，一国的宏观调控还会受到来自国际社会的约束，随着经济全球化，各国法律制度之间的联系不断加强，一国的政策和法律越来越多地受到国际公约、条约和协议的影响甚至是强制性制约。因此，国际社会对其态度，也会影响调控效果。
笔者认为，影响宏观调控的因素还有一个具体化、特色化的问题，比如，制约我国宏观调控的因素中，还涉及一个最大的国情——生产力发展不平衡。因此，在研究宏观调控法中，必须考虑到这个具体国情。
二、市场机制的形成与法律调整范围
宏观调控是市场经济语境下的概念。没有市场经济就谈不上宏观调控。因此，对市场机制运行机理进行剖析有利于我们把握宏观调控的必要性；而市场机制的形成与法律调整之间的关系也成为宏观调控法研究的重要理论前提。
市场是买卖双方相互作用并共同决定商品或劳务价格和交易数量的场所。根据经济学原理，当市场参与主体足够多、产品具有同质性、市场进出无成本、参与主体信息完全时，市场将出现完全竞争的理想形式。但是，当我们认真审视现实生活中的市场时，我们发现完全竞争市场只不过是经济学家建立的理论模型，是“真空中的经济学”。它存在的意义在于给出经济学研究的一个参照物，从而发现现实市场机制中的问题。事实上，以该模型为参照，以效率与公平的市场机制内在价值为衡量，我们发现：市场机制存在着两大困境——市场机制不效率和社会不公平，经济学界称之为“市场失灵”或“市场缺陷”(17)。那么，市场失灵与宏观调控的关系如何，不同的市场失灵表现形式对应怎样的法律调整，尤其是宏观调控法给予了怎样的回应，这些问题是理解该理论前提的关键，也是本部分讨论的重点。
（一）市场机制不效率
市场机制依照价格传递价值的机制配置社会资源，使得社会资源在不同行业、不同市场主体之间流动。这种流动性催生着技术文明和政治文明的进步、提高着资源的利用率，给人类带来了巨大的福利。但是，并不是所有情况下，市场机制都是有效率的，其不效率既表现在微观经济层面，又存在于宏观经济之中。具体表现为：信息不充分、不完全竞争、公共物品和外部性的存在以及宏观经济的不稳定。
1.信息不充分与不效率
在微观经济层面上，如果买卖双方对商品或服务的信息了解不充分，很可能因为不知情或得到错误信息而不愿出售或购买商品或服务，从而影响效率。随着商品技术含量的增加，信息不充分带来的不效率更加突出。针对这种情况，各国政府往往通过法律的形式做出有倾斜性的权利义务规定。比如：针对生产者或销售者与消费者的信息不对称情形，我国就通过《消费者权益保护法》赋予消费者九项权利，并设计出惩罚性赔偿制度；在金融市场上，各国证券法都有信息强制性披露制度。
在宏观经济层面上，信息不充分会破坏人们预期的稳定性。不稳定的预期自然会带来不稳定的经济选择行为，从而导致宏观经济的不稳定、市场配置的不效率。比如：通货膨胀，人们可能可以预期到市场中有太多的货币在追求太少的商品，要发生通货膨胀了，但是，因人们掌握信息不充分加之理性的有限性，很难预期到通货膨胀的具体幅度。这样，通货膨胀打破了人们的预期，风险在经济人脑海里无预测的增加，最终导致市场主体放弃资本投资和其他涉及长期承诺的交易。大量失去交易现象的出现，对经济的衰退更是推波助澜，经济状况的衰退和劳动总需求的不足又引起周期性失业。于是，经济衰退、价格波动和就业波动交织在一起，引起宏观经济的不稳定，市场机制缺陷表露无遗。针对宏观经济的不稳定，政府往往会采用相机抉择的财政政策和货币政策进行调控。政府在怎样的制度框架下，按照怎样的程序进行调控最有效、最公平等问题，是宏观调控法中财税政策法和金融政策法所要关注和解决的问题。
2.不完全竞争与不效率
市场机制发挥作用的前提是充分竞争。竞争能够使得买卖双方向各自有利的方向发展而不致过分。一旦市场上缺乏竞争，只有几家甚至一家企业时，卖者就能通过合谋来阻止新手的进入，能够提供相同的产品却索要较高的价格，能够通过减少同质产品获得更多的收益。长此以往，价格机制就失效了，资源流动就不怎么听平均利润率和平均劳动生产率的使唤了，市场机制带来的创新效率、生产效率和分配效率也就不复存在了。
而且，宏观经济的运行是以微观经济为基础的。不完全竞争，尤其是垄断，在给微观经济带来不效率的同时，反映在宏观经济上，就是长期的经济衰退。当政府试图采用宏观调控促进经济增长、稳定物价时，垄断寡头们又会变成特殊的政治力量抵制政府调控措施，使宏观调控失效。
基于此，各国政府纷纷采用各种方法纠正这种市场失灵。归纳起来，主要有四种：拆分垄断企业、管制垄断者行为、实行公有制和强调在某些方面的政府不作为。对一般性的垄断，依照反垄断法，拆分垄断企业；对于自然垄断，则根据反垄断法和价格法对其进行价格管制或干脆由国家出面进行投资自然垄断行业；同时，各国都要求政府对市场机制无伤害，禁止通过各种行政许可、区域壁垒的政府作为行为。
3.公共物品与不效率
公共物品的核心特征在于其非竞争性和非排他性。它的效用扩展于他人的成本是零，无法排除他人共享。这样，由市场提供这种物品，无法保证只有承担费用的人才能获得该物品，从而导致供给不足。另外，一些投资金额大、回收周期长、经济效益低且关系国计民生的重要产业或重大项目，依靠私人提供也会出现供给不足的问题。
基于此，各国政府通过购买公共物品或采用财政政策来对其进行鼓励与扶持。反映在法律上，主要是政府采购法、财税法、产业政策法等对其进行调整。
4.外部性与不效率
所谓外部性，指企业或个人向市场之外的其他人所强加的成本或利益。当强加的是利益时，称为正外部性；当强加的是成本时，称为负外部性。(18)
为什么外部性会带来市场机制的不效率？一方面，在负外部性存在的前提下，价值低于成本的物品也能被生产出来。举个最典型的例子：污染问题。在污染受害者不能胜诉获得赔偿的情况下，购买物品的消费者和物品的生产者是不会为受害者付出的成本付费的。在这种情况下，资源就会依照价格机制过度向该行业或主体流动。另一方面，在正外部性存在的前提下，生产者生产出来的物品和劳务被很多人享用，却无法向享用人收费。这导致了生产者的放弃。如果从法律的角度看，外部性导致市场机制不效率的根本原因在于产权界定不清晰。正如经济学家所言：“当产权界定不清晰，得不到充分保护时，就产生了外部性，竞争性市场无法为生产者和消费者提供正确的信号和激励。”(19)
针对外部性带来的无效率问题，法律可以采用多种方式应对。第一，通过物权法对产权进行界定和保护，使得外部成本内部化。第二，通过财税法对具有负外部性的物品生产进行征税，对具有正外部性的物品生产进行补贴。
5.宏观经济不稳定
微观经济和宏观经济层面上都存在着市场失灵问题。宏观经济不稳定是市场失灵在宏观经济上的集中表现。具体表现为：价格波动、失业、经济波动和产业波动。市场机制可以通过自我疗法熨平经济周期，最终使得总供给与总需求达到平衡，实现宏观经济的暂时稳定。但是，这样做的代价就是社会资源的巨额浪费，因为自我疗法的周期太长。因此，各国政府都当仁不让地将稳定宏观经济作为其经济职能之一。
(1)经济波动
根据经济周期理论，投资波动是导致经济波动的主要原因。影响人们进行投资的是人们对投资收益的预期。即使人们意愿投资，那么从意愿投资到真实投资之间还有诸多影响因素：投资的成本如果是贷款，那么贷款能不能得到；在意愿投资到真实投资的时间差里，会不会出现改变预期的事件等等。一旦，这诸多因素的变动超出预期，就有可能导致经济的波动。在人类经济史上出现的经济周期就是经济波动的循环。市场经济状况是数以万计的市场主体共同作用的结果，预期的不确定性很强，出现经济波动是必然的，也是正常的。但是，实践证明，过分的经济波动会导致对市场效率的过度伤害和资源配置的扭曲。面对投资过剩或投资不足而导致的经济波动，政府可能采用财政政策和货币政策或刺激或抑制投资需求，或直接参与经济生活，从而缓和经济波动。
(2)价格波动
依照市场机制的作用，商品供求波动、人们对价格波动的预期以及信息不充分都会导致价格波动。价格波动最终导致价格总水平的上方向波动，就形成了通货膨胀。通货膨胀使得交易风险增加从而抑制了交易的繁荣，也导致人们不再相信价格带来的信息，其对经济繁荣的破坏是显而易见的。
(3)产业波动和结构失衡
任何产业都有其自身的成长衰亡的生命周期，有所谓的朝阳产业与夕阳产业之分。一方面，基于资本沉淀的考虑，产业的波动会导致宏观经济的不稳定。另一方面，在全球化背景下，每个国家市场经济起步早晚不同、发展程度不同，靠平均利润率引导资源在产业之间的流动会造成产业结构失衡，尤其在“后发外生型”国家表现突出。可以看出，单纯的市场机制对于产业发展具有不足性，有必要对产业进行结构上的调节。
综上，市场机制在稳定宏观经济方面的不足，致使各国政府纷纷采用以财政政策和货币政策为主的宏观调控措施予以纠正。在法律的层面上，以平衡社会总供给和总需求、促进经济结构合理为宗旨的宏观调控法赋予政府采用宏观经济政策干预经济的权力，并在规范政府宏观调控行为上进行制度设计。
（二）社会不公平
市场机制的第二个困境就是无法向社会提供充足的公平。这种不公平不仅存在于市场机制不效率的场合，即使市场机制充分发挥作用也会导致社会的不公平，正如保罗·萨缪尔森所言：“竞争市场的结果即使是有效率的，也可能不是社会所想要的或所不能接受的那种”。(20)也就是说，竞争性市场并不能保证收入和消费一定由那些最需要的人享有。
1.市场机制与形式公平
市场机制奉行等价交换、公平竞争的原则，将人同质化为“经济人”或“理性人”，这种“同等情况同等对待”的公平是一种形式公平。它在带来效率的同时，却忽视了具体人的差异性，忽视了很多人由于资本、天赋、才能和技能的不等，早已输在了起跑线上。形式上的平等产生了事实上的不平等。比如：拥有不同资本的个体或区域在同样的规则中，往往会导致财富的显著差别。人与人之间的贫富分化和区域之间的差距就是明证。这种分配上的不公平将导致严重的后果：少数巨富控制着经济命脉，众多的贫困者导致社会总消费的不足，致使市场发育不足、经济危机发生；贫困阶层与富人阶层之间的冲突表面化，危及整个经济环境与社会和谐。必须对市场机制分配不公平的缺陷进行矫正。
2.宏观调控与实质公平
针对市场机制带来的实质不公平，以增进公平为经济职能的政府往往采取多种对策。比如：对收入较高阶层征收个人所得税，采用超额累进税制的方式，对国民收入进行二次分配；采用财政转移支付的措施，进行反贫困；建立失业保险制度等。而这些措施都是以法律为依据的，具体说来，往往依据财税法、区域经济协调发展法与社会保障法。可以看出，宏观调控以及宏观调控法是以实质公平为导向，旨在纠正市场机制的不公平，对促进整个国民经济健康、快速、秩序发展，意义重大。但是，需要指出的是，宏观调控法对实质公平的关注，并不意味着其反对或排斥形式公平。当把具体的主体进行类型化之后，也就是说“不同情况不同对待”之后，在同一特殊主体中，又要再次适用形式公平的理念，进行“同等情况同等对待”，这也是笔者认为的“形式法治”与“实质法治”的结合点。
三、现代政府治理与法律调整范围
市场机制的困境为政府干预经济提供了合理理由，但不是充分理由。公共选择理论学派用经济学的方法研究政治问题的结论告诉我们：政府也不是完美的，在干预经济的过程中同样存在着失灵现象，其后果甚至比市场失灵更严重。怎样的政府治理能够将政府缺陷限制在最小的范围内，在转型期的我国政府失灵又有怎样特殊的表现及其对策如何，这些都是宏观调控法无法回避、必须正视的问题。因此，现代政府治理关系着宏观调控主体的权力配置这个核心问题，其与法律调整的关系当然应当成为宏观调控法研究的又一前提。
（一）现代政府缺陷与治理
现代政府之为“现代”，源于其分权的核心理念。分权理念在现代政府的结构、组织与职能方面得到了充分的体现。在政府权力源头上，政府与人民分权。政府行使人民的委托权，人民没有赋予政府的权力，表现为法律没有规定的权力，政府是不享有的，因此，现代政府反映出有限性的特征。在政府治理结构上，从横向看，行政机关、司法机关与立法机关在职能分工的基础上，相互独立，从而掣肘制衡；从纵向看，中央与地方的分权，在统一利益下相互博弈。具体到政府机关的具体部门之间，也是在分工的基础上，进行权力分立与制衡。
分权的理念为现代政府提供了基本的治理框架，有效地促使政府保障人民自由最大化和提供基本社会正义。但是，如果将政府的分权制衡机制和政府治理的目标作为参照系，我们发现政府做得并不尽如人意，显现出诸多不足。尤其在中国，政府治理的问题更是突显。基于此，笔者将借鉴公共选择学派的研究方法和结论，对政府失灵的表现类型、成因以及对策进行分析，以描绘现代政府失灵的全貌，为法律调整奠定基础。
1.政府运行低效率
与私人部门相比，为什么政府运行普遍存在效率不高的现象？是因为政府官员责任心没有私人老板强、素质没有私人老板高？答案是否定的。仅从我国每年大量优秀人才被公务员制度招揽在麾下看，政府官员的总体素质就不会差于私人老板。那么，政府运行低效率的根源在哪里？笔者认为，在于政府部门的逆向激励机制。首先，在私人部门，更低的成本带来更高的利润，资本市场通过股票价格浮动以及破产制度来强化其对效率的追求。而在政府部门，“会哭的孩子有奶吃”、“鞭打快牛”则成为其运行规则。我们总是发现，许多政府部门以没有完成任务而争取到更多的资金，在预算年度接近尾声时突击花钱。这种逆向激励机制导致政府运行的低效率和政府官员个人利益、政府具体部门利益的高效率。其次，政府提供的服务具有公共物品的性质。一方面，公共物品的成本很难估算，纳税人很难进行强监督；另一方面，按照茅于轼的说法，花钱有“自己的钱为自己花”和“他人的钱为他人花”之分(21)。政府官员在提供公共服务时，就是典型的“他人的钱为他人花”，没有关系切身利益的成本效益意识，效率自然要低很多。再次，政府提供公共物品的职能具有垄断性，缺乏竞争机制。这种垄断性，一方面使得对政府运行效率的衡量缺乏参照物，降低了对政府官员的监督力度；另一方面使得政府官员通过强化这种垄断性来获得名望、物质、心理满足等多种利益。政府运行低效率也就不足为奇。
根据上述分析，我们发现逆向激励机制、政府提供服务公共物品的特点、政府职能的垄断性以及弱监督导致了政府运行的低效率。针对此，可以从引入竞争机制、打破垄断和政务信息公开的角度来加以规制。
2.寻租与主动被租
个人财富的获得有两种途径：生产与掠夺。实践证明，规则或执行规则不到位能够使人通过掠夺的方式来获得个人财富。而政府是某些规则的制定机关和执行机关。于是，规则利益相关主体就千方百计游说政府官员，而政府官员也千方百计地暗示其有被寻租的价值。寻租与主动被租一拍即合。寻租情形下，政府代表的公共利益就被某些集团利益或个人利益所替代。政府的治理目标也就不可能实现。寻租不仅带来了吏治的腐败，容忍并帮助了一些人对另一些人的掠夺，同时也阻碍了经济进步，因为时间和资源在一定情况下是一定的，用来寻租的资源和时间多了，用来创造财富的资源和时间就少了。
再进一步分析，什么导致了寻租和主动被租？权力。因此，针对寻租与主动被租的情形，解决之道在于分权、限权。当权力掌握在众多政府部门或政府官员手中时，寻租成本就会大大增加，成功的可能性也会减少，寻租与主动寻租的现象也会得到缓和。
3.目标落空
所谓目标落空，就是政府政策失效，没有达到应有的预期。正如：在我国2007年对房地产的调控实践中，总是出现调控无效的局面。笔者认为：导致目标落空的原因不仅仅是权力滥用或制衡无效，还有其他多方面的原因。
(1)客观不能
在客观不能因素上，反映最为突显的是政府决策科学性的问题。不科学的政府决策很难有效的实现预设目标。正如：有人就将20世纪70年代出现的“滞胀”归结为政府干预政策不当。但是，任何主体把握信息都不可能是充分的，从这个意义上，世界是不可知的。而人的理性也是有限的，要求政府部门或官员必须做出科学的决策是不现实的。因此，政府决策不可能完全科学是导致政府目标落空的重要原因之一。
针对这种情况，我们可以做到的只能是尽可能保证信息的相对完整和科学。具体到宏观调控，政府对于宏观经济的信息掌握不可能是完整的、及时的；人们基于不同的偏好对同一宏观调控行为做出的反应是千差万别的。因此，因客观不能导致的目标落空现象在宏观调控中表现得更为普遍。但是，政府官员并不能以此为理由来规避科学决策的职责，他们依然应当充分通过完善统计、公众参与等制度使得决策尽可能科学。
(2)主观不为
关于导致目标落空的主观不为也分为：目标制定主体和执行主体的不为与目标指向主体的不为。具体到宏观调控中，就是调控主体的不为与受控主体的不为。
首先，调控主体和执行主体不为。比如：政府根据规划法制定出的五年经济发展规划，到了五年后却不对实施情况、出现的问题进行细致分析，往往不了了之。这样导致的结果是制订规划的随意化，规划本身的弱约束。在执行的环节，还存在着执行主体不为的现象。由于执行机构不健全、部门之间协调不力、执行人员的懈怠、被租等因素，都会导致目标落空。
其次，受控主体的不为。由于宏观调控的机理是通过影响市场变量来引导市场主体做出选择，从而实现宏观调控的目标，受控主体的行为将直接决定着宏观调控目标的实现。事实上，在我国由于受控主体的抵制而使宏观调控失效的例子比比皆是。比如：地方政府(22)对中央政府政策的抵制。随着分税制改革以来，我国在经济上采用经济联邦主义的财政体制，地方政府获得了一部分财权和事权，有了独立的利益。有人甚至认为，地方政府应列为在中央政府与企业、个人之间的一级经济主体(23)。当中央政府做出的宏观调控没有注意到地区发展差异而一刀切时、当中央政府为了全国一盘棋进行区域协调时，就势必会影响到地方政府的特定利益，地方政府对宏观调控措施充耳不闻或冷淡处理就在所难免。而对于其他市场主体而言，当宏观调控措施不符合其自身偏好和利益预期时，也会采用“用脚投票”的方式进行抵制，致使目标落空。
针对主观不为的分析，可以看出，政府工作机制不完善、决策机制不科学以及中央政府与地方政府、政府部门之间、政府与市场主体之间的利益摩擦都是重要诱因。因此，需要从完善政府工作机制和决策科学化，完善民主表达机制，提高政府政策的可接受度等方面解决目标落空的问题。
4.公私不分
在社会契约论的理论设计中，政府应代表和追求公共利益，而不应有自己的利益。但实践表明，政府部门或官员能够通过官僚化的做法巧妙地给部门或个人带来私利。目前，我国出现的“公共利益政府化、政府利益部门化、部门利益合法化”的现象，就是公私不分的典型写照。
为什么会出现公私不分？为什么公私不分现象在我国表现尤甚？
原因在于：政府部门的利益与其追求的公共利益不一致，政府官员的利益与其追求的公共利益有冲突。前者最典型的是政府预算与提供的公共服务不匹配，后者最典型的例子是政府官员的短视效应。
(1)政府部门利益与公共利益不一致——以政府扩张为例
从公共利益的角度讲，公众需要多少公共产品和服务，提供的政府部门就应当争取和获得多少预算。然而，现实中，政府部门总是使出浑身解数争取更多的预算。争取更多的预算不是因为要提供更多的公共产品和服务，而是其背后的利益集团和个人从中可以获得更多的利益。行政机构要向立法机构要预算，立法机构同样存在着扩张的利益冲动。这样，立法机关和政府部门面临共同的对手就是纳税人，而它们认为纳税人是分散的、无信息的、对预算分配不感兴趣的大多数，因此，勾结起来，分别获得了更多的预算收入。正是分散的、大多数与特定利益集团的博弈失利导致政府提供一样的公共服务却拿着更多的纳税人的钱。有人统计，19世纪欧洲国家的赋税收入占国民收入的8%-10%，现在国家却吞噬了国民收入的30%-50%(24)。这便是政府部门利益与公共利益不一致的明证。
(2)政府官员利益与公共利益不一致——以政府官员的短视效应为例
政府官员关系公共利益的动因源于他们对收入和提升的关注（不排除有例外）。“为官一任，造福一方”，造福一方也就在这一任。政府官员的利益在于在这一个任期内表现出“一方所有的福”。但是，公共利益不仅包括当前利益，更有着长远利益。而政府官员面对此矛盾，更倾向于支持以难以确定的未来成本换取当前利益的举措，即使这些举措的真实成本超出了公众作为整体利益的收益。而这种短期的效应加之存在于我国的“流民文化”传统，使公私不分的现象在我国尤甚。
“公私不分”之所以存在或盛行，一个关键因素，政府官员推定：他们触犯的是分散的、不确定性的大多数的利益，而这些大多数存在认为自己的力量只是杯水车薪的“理性的无知”，而对其不会构成强有力的监督。因此，解决该问题的有效方法之一在于这些分散的大多数如何组织起来，增强维权能力，对政府及其官员进行有效的监督。
（二）法律回应
经过对现代政府失灵类型、原因的分析，笔者试图给出一定的对策。法律是任何主体的行为准则，因此，这些对策最终要上升为法律。另一方面，法律作为社会治理的技艺，也必须通过法律原则和法律制度的设计，对此做出回应。
针对政府失灵，法律可以在以下方面有所作为
1.完善形式法治，注重程序的限权作用
形式法治的原理是通过民选的立法机构制定法律，通过规则和程序的设置保证行政机关按照立法原意执法，在执法中发现法律本身的问题，再进行司法审查。通过立法的民主性来保障其合法性和合理性，通过严格的规则和程序试图说明行政机关执法的公信力。这种法治模式最大的优点在于它可以将无法比较优劣的价值问题通过程序转变为技术问题，通过形式上的合理性来论证其合法性和公信力。它相当于将政府的自由裁量降至最小，从而防止其权力滥用。与之相应的，在法律责任上，违背程序的就依法追究法律责任，其实质结果公平与否、合理与否在所不问。
具体到宏观调控法上，其作用更加突显。宏观调控以宏观经济运行为研究对象，既有专业性，又有复杂性。在短期内，对宏观调控的效果不好评断。同时，这种过大的自由裁量又为政府违法、违规作为提供了可能。因此，最有操作性的方法就是通过程序对宏观调控各个环节的政府行为进行制约。值得一提的是，这种形式法治的模式存在着问题：对实质公平的忽略，无法解决宏观调控目标落空的困境，有很大的完善空间。然而，笔者认为，这种问题的出现并不能动摇形式法治思想在宏观调控法中的应用。出现这些问题时，首先，可以考虑通过改进现有程序进行缓和，其次，可以考虑将特殊情况进行类型化处理，在相同的类型下，再按照形式法治的理念解决问题。
2.完善民主制度，培育社会团体的发育，加大监督力度
一方面，要探索有效的民主表达方式，用法律制度的形式落实人民的政治、经济、社会事务参与权。在宏观调控法领域，注重经济民主对宏观调控法的指导。比如：在宏观调控决策阶段，如何通过一定的制度安排，合理有效的吸纳利益相关者的意见，提高宏观调控决策的科学性和可接受度，是宏观调控法研究的一个重要课题。
法律的过程越来越像一个政治过程。法律的制定和执行都是多方利益博弈的结果。要使代表人民利益的政府真正能够代表公共利益，人民自身的力量必须加强。团结就是力量，通过法律的形式落实人民的结社权，培养各种代表人民利益的社会团体的发育，社团在法律的框架下进行维权，对于政府失灵的解决是十分有益的。
3.引入竞争机制，提高政府效率
加大私人部门对公共服务的参与，能够有效地提高政府运行效率，比如通过政府采购法来节约公共资源，提高政府效率。
当然，法律对政府失灵的规制与回应，还有很多值得研究的地方：经济联邦主义对我国目前的政治体制提出了怎样的挑战；地方政府的“诸侯经济”对宏观调控措施的抵制，在法律上应该如何解决等等。
四、现代社会冲突、社会治理与法律调整范围
法律，社会治理之技艺。其使命在于缓和或解决各式社会冲突。研究法律，自然要研究社会冲突的表现、特征、成因，自然要分析具体的社会冲突对应哪些具体的法律部门，以及这些法律部门怎样通过缓和或解决社会冲突来实现对社会的治理。当然，研究宏观调控法也不例外。因此，现代社会冲突、社会治理与法律的调整构成了宏观调控法研究的又一理论前提。
（一）现代社会冲突类型及其成因
在现代社会，尤其在我国，构成严重社会问题的冲突主要有：阶级（层）之间的冲突；地区与地区之间的冲突（区际冲突）；当代人与后代人之间的冲突（代际冲突）。任何一种冲突解决不好，都会直接影响我国经济和社会的可持续发展，甚至会导致社会的动荡。必须正视之。
1.阶级（层）之间的冲突
计划经济时代，我国的社会结构比较单一：工人阶级、农民阶级和知识分子阶层。随着我国经济体制改革，稀缺的物质性和符号性资源根据个人能力的差异在社会中进行着分配，出现了多种资源占有量相似、利益相似的群体，便形成了阶级（层）。陆学艺研究员在《当代中国社会阶层研究报告》一书中，根据掌握权力资源、经济资源和文化资源的多寡，提出中国社会存在十大阶层。不同阶级（层）由于价值观、利益、生活方式的不同，本身就存在着不少冲突。而我国各阶级（层）形成的过程，掺杂着政策性和体制性因素，这使得阶级（层）冲突以群体之间、群体和个体之间以及个体之间的形式显现出来。
对于阶级（层）冲突产生的原因，笔者认为，存在于以下三个方面：
(1)改革中的社会排斥
任何的规则或改革都具有两面性，尽管改革者在试图考虑全体人民的利益。但不可避免的是，改革可能对某些人更有利，而对另外一些人较有利或相对不利。比如：我国改革采用“先富带动后富”的策略，尽管其目的在于共同富裕，但是，就中西部地区而言，意味着其与东部地区竞争失去了太多优势。比如：在完成我国工业化的进程中，作为“后发外生型国家”采取的优先发展工业的产业政策，最终导致了工业对农业的压抑，城乡二元结构对农民的不公。然而，这种情况是不可避免的，因为改革本身就是一个利益取舍的过程。
在这种情况下，一些在改革中失利的阶层就会把自己的劣势处境归咎于改革和在改革中受益的群体，产生阶级（层）冲突，其中最为明显的是贫富阶层的冲突。
(2)社会剥夺
在市场经济中，奉行的是“丛林法则”，加之体制和法律的不完善，使得一个阶层对其他阶层的剥夺成为可能。比如：劳动者与资方之间的冲突。在劳动力相对过剩、就业岗位稀缺的状况下，资方采用各种手段对劳动者进行欺骗、剥夺。春节前后，农民工讨要工资的现象频频出现就是明证。
(3)社会断裂
社会断裂是指因社会上存在妨碍阶层之间自由流动的因素而导致的阶层流动性不强。改革原罪使一部分人输在起跑线上，市场机制的形式公平使得差距不断加大，贫者愈贫，富者愈富，社会阶层之间的流动，尤其是自下而上的流动相当困难，再加上一些制度性原因，使得社会流动很难实现。比如：我国的户籍制度，将户籍与就业安排、社会福利、子女入托、养老保障结合起来，加剧城乡差距，导致广大农民享受不到应当享有的公共服务，加之国家对教育资源供给不足、城市居民对农民工的歧视，农民被牢牢拴在了土地上，既无法实现空间上的社会流动，也不能完成向上的纵向流动。人数最多的农民无法正常享受基本的国民待遇、改变现状的机会少之又少，发生社会冲突在所难免。
2.地区与地区之间的冲突（区际冲突）
中央和地方的分权，使得地方拥有了独立的利益。而地方是由不同的多个行政区组成，各个行政区本身又存在着独立的利益。因此，面临着同一资源条件、分配着同一国民收入，地区之间存在着利益冲突。“市场封锁”、“行政垄断”以及跑“部”进京、游说中央，争取优惠政策都是区际冲突的表现。这种区际冲突，容易导致收入分配不公、产业结构断裂、市场被分割等严重后果，影响经济增长、物价稳定等宏观调控目标的实现。
3.当代人与后代人之间的冲突（代际冲突）
人们总是有急功近利、短视的倾向，总是希望资源最大限度地向自我流动，而不会考虑到其他人的利益。当代人与后代人之间的矛盾就是资源稀缺与当代人短视、利己倾向之间的矛盾。比如：在后代人缺位的情况下，当代人在利用资源时，较多的是涸泽而渔，很少注意可持续发展。在环境保护上，考虑的是自己（当代人）污染，别人（后代人）治理等等，把当代人的成本转嫁到后代人身上。
（二）社会治理：通过法律的控制
法律作为社会治理的手段之一，面对危害甚巨的社会冲突，理应做出回应。而且，很多社会冲突的形成本身就是由于法律的缺陷，也只有通过法律能够解决。
1.阶级（层）冲突与法律调整
阶级（层）冲突产生的原因表现为改革中的社会排斥、社会剥夺和社会断裂。但其根本原因在于分配不公。法律对阶级（层）冲突的缓和与解决，关键在于通过制度设计能够补偿利益，解决分配不公的问题。
(1)“社会排斥型冲突”与法律调整
这种冲突类型的产生从根本上讲是改革的原罪问题，是不可避免的。它是“后发外生型”国家的无奈之举。这是由于起点不公平导致的冲突类型，采用单纯的市场机制方式是无法解决问题的，国家必须通过法律的形式进行矫正。具体而言：国家可以通过财税法，通过财政转移支付的形式对劣势地区或阶层提供必须的公共服务；通过超额累进税制度和遗产税制度实现收入二次分配。
(2)“社会剥夺型冲突”与法律调整
这种冲突类型的产生源于市场机制本身带来的不公平与制度上的不公平。
首先，市场机制没有区别具体的个体进行公平分配的功能。目前，我国劳动力市场呈现买方市场的局面，加之雇主在行业信息、谈判能力上的优势，对劳动者进行社会剥夺完全成为可能。但是，激烈的劳资冲突以及劳动者争取公平所采用的“弱者表达方式”都严重威胁到社会稳定和经济发展。基于此，政府必须依照社会保障法承担起对劳动者的国家责任，必须执行、完善劳动法对劳动者进行保护。
其次，制度上的不公平导致的冲突，其解决更依赖于法律制度的完善。前文提到的城市拆迁问题所显现的对人民财产权的掠夺，就必须通过修改相关的行政法律进行规制。
(3)“社会断裂型冲突”与法律调整
这种类型的冲突主要是社会各阶级（层）流动性不足而产生的社会冲突。造成社会断裂的重要原因之一就是教育资源的不公平分配。对公民进行国民教育是重要的国家责任。国家有履行保障公民接受基本国民教育的义务。笔者认为，这项义务必须用教育法的形式表达出来。只有如此，才能保证阶层之间的流动，实现代际公平，从而缓和阶层冲突。
2.区际冲突与法律调整
区际冲突所带来的问题主要是产业结构断裂、市场封锁两方面。生产力发展不平衡、区域发展不平衡是我国最大的国情。各地方政府区域协调理念不够，导致产业结构雷同与断裂并存。针对此情况，国家应当依据产业政策法引导投资从而优化产业结构。对于市场封锁，国家应当依据反垄断法与反不正当竞争法进行规制。
区际问题不仅仅是区际冲突解决的问题，更重要的是如何发挥区域优势，进行协调共同发展的问题。因此，笔者认为，法律对区际冲突的调整不应当仅仅局限于冲突的缓和，更重要的是如何提供一个法律协调机制让各个地方政府在法律制度的框架内进行竞争和合作。
3.代际冲突与法律调整
当代人与后代人之间的冲突，在后代人缺位的情况下，更需要通过法律制度的形式进行协调。代际冲突突出表现在对自然资源的争夺上。当代人为了短期利益在利用自然资源上倾向于涸泽而渔。此时，国家应当依据环境资源保护法对相关行为进行规制，维护后代人的利益，缓解代际冲突。
关于现代社会冲突、社会治理与法律调整范围的问题，还有一个根本性的问题——利益表达机制的完善。我们采用法律手段能够解决社会冲突问题必然存在着一个前提：法律本身已经充分表达了各个利益主体的诉求。但是，我们发现：人数最多的农民利益最不能得到保障。笔者认为，原因在于我国的利益表达机制存在严重问题。如何探索有效的利益表达机制，也是值得思考的。
五、现代化、全球化与法律调整范围
（一）现代化与法律调整范围
1.现代化的特质
现代化是社会从前现代社会向现代社会进化的过程。有学者以基本社会结构、社会关系和社会价值特性为依据，将人类历史的转变归纳为两次整体性的“断裂”——从血缘身份制社会向特权身份制社会的转变与从特权身份制社会向契约身份制(25)社会转变，并将血缘身份制社会和特权身份制社会称为前现代社会，将契约身份制社会称为现代社会(26)。笔者赞同该观点。现代社会形成的文化模式和社会运行机理构成了现代社会的现代性。我们对现代化的解读，从本质上讲，也是对现代性的解读。笔者认为，在前现代、现代、后现代的语境中，以前现代和后现代为参照系，现代化本质上是一种理性主义的文化模式或社会模式。具有以下特质：
(1)意识形态上的理性崇拜
如果说前现代社会是经验社会，那么现代社会就是理性社会。前现代社会的人，按照经验、常识、习俗、惯例自发地生存与发展；而现代社会的人，按照科学、技术、规则、理性自觉地生存与发展。现代社会的人，相信理性万能，相信理性至善，相信现代社会的不幸和弊端，随着理性和技术的进步可以得到解决与改善。“他们不承认任何外界的权威，不管权威是什么样的。宗教、自然观、社会、国家制度，一切是受到了最无情的批判。……思维着的悟性成了衡量一切的唯一尺度。”(27)
(2)经济制度上的技术化
在经济运行制度上，现代化特质显现在对经济运行合理性的要求上。人们认为：现代经济有其内在的技术规定性，是可以通过数学和其他精确的技术予以实验和计算的。在经济学理论中，人们通过技术分析发现市场机制的缺陷，随后思考的就是如何通过政府干预的方式对其进行完善，并相信技术的进步最终可以解决这一难题。
(3)管理制度上的科层化
在管理制度上，人们摒弃了传统的经验管理，开始采用现代技术，理性运作。表现为高度的组织化——科层制的普及。管理人员的专业化、部门的职能化、等级制的分工与监督等将现代人异化为科层人。
(4)政治制度上的民主化和契约化
在政治制度上，人们摆脱了身份上的依附关系，契约成为人们之间的联系纽带。现代社会完成了从身份到契约的转变。市民社会的形成，构造了国家与社会对峙的二元结构模式，社会让与权力给政府时，要求限制政府的权力，于是，民主和法治成为现代社会在政治文明上最显著的特征。
2.现代化的困境
现代化的理性主义模式，给人们带来了自由、平等、民主、效率的同时，依然存在着诸多问题。现代社会在以法律上人人平等的权利结构取代等级权力结构的同时，却忽视了因人的异质化所带来的实质不平等；在以形式合理性激发效率时，却忽视了实质合理性；在以高度组织化的科层制管理时，却忽视了人的具体人格。在现代社会里，以效率为导向，充斥的是工具理性、技术理性，将人进行同质化对待，忽视其具体性、多样性；强调人的理性而忽视人的情感。总之，用由理性、技术、组织构建的抽象世界代替了丰富多彩的现实世界。
(1)理性至上
理性的分类是多样的。但是，对现代社会影响最大的是工具理性与目的理性这一对范畴，而且，现代社会更多的是对工具理性的追求。
建立在“主体—客体”二元论基础上的工具理性，强调的是手段的合理性，而不太关注目的本身是否合理。手段合理性的强调使得程序、规则成为解决问题的主要模式。但是，在程序化和规则化的过程中，必然涉及将对象还原成可计算的样态。比如：经济学的“理性人”假设。于是，本是各有差异的、理性感性统一体的人被异化成“单面人”、“机器人”，根本扭曲了现实中人的样态。这种对理性的崇拜使得彰显主体性的现代社会走向了对主体本身的奴役。于是，人们将目光转向目的理性。但是，单纯的价值关切，使理性化流于内心的精神追求，产生了严重的不当裁量和专断。因此，现代化出现了困境。
事实上，理性的有限对理性至上的冲击来得更是直接。人们发现，理性并不是万能的。人们对信息的把握并不怎么充分，而忽略了个体偏好的“理性”方案并不十分奏效。
(2)精英卡特尔统治
人们对理性和技术的崇拜，必然带来社会的精英统治。专家成了新的权威，合乎科学的指标代替了生活的多样性追求。在倡导民主的现代社会，话语权居然掌握在少数所谓的专家手中，大众“集体失语”，这本身就是一种对民主的背叛。精英化、专业化与民主化、大众化成为现代社会内在张力，难以化解。由于人们的理性崇拜，面对社会问题的日益复杂和专业化，精英阶层就顺理成章地获得了垄断地位。但实际上，这种精英卡特尔本身并不必然代表科学的决策，因为他们无法代表沉淀已久的文化观念、价值取向，何况还存在有意背离公共意志的可能。因此，以民主为追求的现代社会走向了反民主的一端——“丛林统治”，形成了现代社会的又一困境。
3.法律的回应：法治范式的转变
虽然法律不仅仅是社会的一面镜子，与社会本身有着互动的关系。但是，法律对现代社会的变迁总是有着回应。现代社会的现代性在自我反省和来自后现代思潮的双重压力下，不断变迁。与之对应的法律也出现了法治范式的变迁。从形式法治一统天下到对实质法治的关注，再到回应性法治的彰显，勾勒出法治模式的变革以及法学研究的发展。
与工具理性崇拜对应的是形式法治范式。这种法治范式的理念是，“只要通过民选代议机构，将民意上升为具有普遍约束力的法律，就能够确保法律的正当性，因为法律被认为是民意的体现和表达。然后，根据分权原则，通过行政机构的忠实执法与专门司法机构的严格司法，就能够确保依据正当的法律治理社会、管理国家”(28)，对于法律本身的约束就是启动司法审查程序，从而构成一个循环。在形式法治的模式下，正当程序必然成为其核心。据前文分析，程序化的过程是一个制造“单面人”的过程，为了法律的可计算性，过滤了不同人格的价值观和偏好，这种形式的合理性或手段的合理性往往造成实质的不合理。比如：在研究宏观调控的经济基础时，就提到市场机制通过竞争规则的同一，实现了形式平等，却造成了分配的实质不公。同时，随着国家对社会生活广泛的干预，行政权出现了前所未有的膨胀，用僵死的程序如何解决行政的有效性，这也对形式法治提出挑战。
基于形式法治的困境，有人就提出实质法治范式。这种法治范式的哲学基础是对目的理性的关注。它看到契约自由背后的强迫性，对主体的假设实现了从“抽象人格”到“具体人格”的回归。其理念在于“通过对绝对财产权的限制和对弱势群体的特殊关照，抑制功利主义效率所导致的实际不公平的后果；通过对绝对的契约自由原则加以限制和干预，防止强者利用形式自由的契约压迫甚至变相奴役弱者；通过对特殊情况给予特殊关照，避免适用普遍、一般规则可能造成的具体不公正结果；通过对市场以及市民社会的私域进行适度干预，维护公平的竞争秩序和遏制消极自由所生产的种种弊端；通过对影响法律存在与发展的政治、经济、道德等要素的重新考量，纠正恪守法条的法律实证主义过分封闭的倾向”(29)。可以看出，相对于形式法治，实质法治带有较强的不确定性，容易滋生腐败，宏观调控中政府失灵问题的出现就是对实质法治缺陷的揭示。为了弥补实质法治的缺陷，人们往往又通过强化程序的制约作用，再次回到形式法治的范式。
形式法治无法克服市场失灵，实质法治应对政府失灵捉襟见肘。随着全球社团革命的出现，为人们打开了一种新的法治范式——回应性法治的图景。这种新型的法治范式与前两种范式争点在于对国家与社会、国家与公民之间的关系认识不同上。前两种范式认为：国家与社会、国家权力与个人权利是二元的，对立的关系；但回应性法治范式认为：国家与社会、国家与个人是博弈与合作共存的互动关系。这种范式突破了传统的通过横向和纵向分权的权力结构进行权力制衡的窠臼，开创了一种新型的权力制约机制，通过权力的向外扩散和向下分权，形成权力多元，从某种意义上，社会权利也是一种权力的形式。它是一种国家权力向社会的回归和社会通过各种方式进行参与国家事务的双向流动。这种趋势在全球化条件下更是体现得淋漓尽致，也为解决宏观调控法的问题开辟了崭新的思路。具体分析：宏观调控的作用方式是间接的，其有效与否，关键在于受控主体的态度。这样调控主体与受控主体之间不是管理与被管理的关系，而是博弈关系，宏观调控不科学，受控主体就“用脚投票”宣布宏观调控的流产。因此，没有哪个法能像宏观调控法这样，受着社会的强约束。同时，宏观调控的变动性与法律的稳定性存在张力，在解决这个张力时，通过多元主体的参与和博弈可以提高其科学性和可接受度，这也是在运用回应性法治的理念。
笔者认为，宏观调控本身的开放性，使得宏观调控法不可能再像传统法律部门一样封闭，对其问题的研究和解决必须要有回应性法治的理念。
（二）全球化与法律调整范围
全球化是以经济全球化为先导的经济、生态、政治、文化的全球性整合运动(30)。全球化不再是一个趋势或学说概念，而是客观存在的世界结构的特质，是我们一切行为的规定性条件或境遇。因此，每一个民族国家都是全球化中的国家，每一个个体都是全球化中的个体，处于有全球化编织的关系网中，正如邓正来称：“所谓中国指的乃是一种‘关系’中的中国。”(31)在这种关系中，历史规定性下，法律对于全球化带来的变革给予了怎样的回应？笔者认为，主要有以下两方面：
1.民族国家框架的修正与法律调整
全球化打破了民族国家的独立性，使其演变成国际社会关系中的众多主体之一。它削弱了民族国家对本国政治、经济等方面的支配权力，并使得权力以向外和向下为方向进行扩散和下放，从而不断改变国家与国家、国家与社会以及国家与公民之间的关系。它修正了民族国家的框架。
(1)修正了国家与国家之间的关系
一方面，民族国家对国内事务的权力受到来自其他国家的制约，权力呈现外散趋势。全球化加强了国家与国家之间的相互依赖程度。经济上的往来、政治上沟通、文化上的传播，要求规则上的趋同。在经济规则方面，最为典型的是各种国际公约和国际惯例对各国立法、执法及其行为的约束。比如：WTO的多国公约体制和强制性解决纠纷机制要求各成员国按照公约修改国内法律法规。这使得民族国家的国内立法权受到制约。在政治领域，其他国家会用国际上的政治指标来评价民族国家制度的正当性。在生态领域，又会用“环保”指标来评价民族国家的责任。民族国家对国内事务的绝对权力不复存在，权力开始向外扩散。
另一方面，民族国家在国际问题上，权力有效性在不断加强。这源于国际社会对国际性问题的合作。
因此，全球化使得国家之间的关系独立性不断削弱、合作制约性不断加强。民族国家在对内支配权力渐弱的同时，对国际事务的应对能力不断增强。国家之间的这种关系要求民族国家在制定和执行国内法的同时，必须考虑与国际接轨的问题；在处理国际复杂事件时，可以考虑国际合作问题。具体到宏观调控法的制定与执行，必须考察主要经济大国的宏观调控举措和法治，将其对本国经济的影响纳入考虑框架内。
(2)修正了国家与社会之间的关系
传统的政治经济理论和法学研究范式，将国家和社会的关系界定为对立的二元结构。宏观调控法的理论基础——市场失灵和政府失灵就是如此。但是，全球化模糊了国家与社会之间的界限，出现了国家社会化和社会国家化的现象。全球化下的公共权力领域与私人权力领域的不断交叉渗透，由对立的二元结构转变为更多的合作与互动。
在全球化修正国家与社会之间的关系中，社会团体的大量涌现是国家社会关系转变的重要力量，是国家社会化、社会国家化的主角。根据经济学理论，市场和政府在提供公共物品方面都存在着失灵现象，并且由于利益表达机制的不效率导致诸多公民的利益无法上升为国家追求的公共利益，但是，由相同利益追求的公民组成社团，就可以承担起部分公共物品的供给。同时，组织化的公民与国家的关系也不再停留于被管理与管理的关系，而是博弈关系。
国家与社会之间的博弈、合作与互动关系将对法律产生转折性的影响。具体到宏观调控法上，宏观调控体系将出现从政府宏观调控到政府与社会相结合的发展趋势。
(3)修正了国家与公民之间的关系
封闭的主权国家下，公民不能自由迁徙，国家对公民的约束是一种强约束，更多的反映为管理与被管理之间的关系。全球化改变了这种关系模式，公民可以轻易进行国际流动。公民拥有了对不同国家文化、制度与法律的选择权。国家对公民的约束变成了软约束，而公民对国家的约束变成了强约束。比如：当公民对国内投资法律制度不满时，就会消极抵制直至另寻他所。
2.风险社会的形成与法律调整
如果说，前现代社会和现代社会的早期阶段在人们的视域或理性预期内，那么以全球化为内在特征的现代社会，随着技术的发展，已经越来越超越人们理性预测的空间。现代人在创造财富的同时，也创造风险。互联网使得人们在全球的任何角落都可以轻而易举的完成资本的批量转移，财富在瞬间就可以被蒸发或升值，风险在国际社会中迅速传播和转移。环境污染、全球变暖等全球化问题使得人们面临无法预见、难以抗拒的风险压力。“看不到边际的混沌使许多变动都成倍放大从而形成完全非对称的‘蝴蝶效应’，对社会变迁的计划和控制并没有随着科学技术的发展和合理主义的普及而增强，结果恰恰适得其反”(32)，风险社会出现了。
大量生产性风险的存在以及风险在国际的传递性，使得社会在某种程度上不可预测和计算。此时，以预测、给予人们预期为其重要功能的法律，面对风险社会的形成，其规范性基础何在？法律进行怎样的制度设计才能影响风险社会的秩序与发展方向？法律应当如何分散风险？这些问题都是法律置身于风险社会所必须应对的。
具体到宏观调控领域，风险社会的特性表现得更为凸显。宏观调控的对象不再局限于一国宏观经济，而必须是“全球经济中的‘一国宏观经济’”，面临更多的不特定主体。在这种情况下，精英统治、以民族国家强制力为保障的法律治理模式的合法性受到了挑战。结构—功能主义的研究方法估计也要让位于多元主体博弈的分析工具。笔者认为，宏观调控法研究的方法可能也存在着如此的转变。
注释：
①魏加宁：《对宏观调控的反思与探讨》，《经济界》2005年第4期。
②参见王全兴：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第620页；李曙光：《宏观调控的法律视野》，《法人》2004年第6期。
③史际春、肖竹：《论分权、法治的宏观调控》，《中国法学》2006年第4期。
④参见［美］保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《经济学》（第十六版），华夏出版社1999年版；耿利航：《“中国财经法律论坛·2004”综述》，《中央财经大学学报》2005年第1期；［美］迈克尔·帕金：《经济学》，人民邮电出版社2003年第1版；吴超林：《宏观调控的制度基础与政策边界分析——一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架》，《中国社会科学》2001年第4期。
⑤吴敬琏：《呼喊法治的市场经济》，三联书店2007年版，第111-112页。
⑥前引②，王全兴书，第620页；李曙光书。
⑦前引⑤，吴敬琏书，第274页。
⑧杨紫煊主编：《经济法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第261页。
⑨李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社1999年修订版，第42页。
⑩漆多俊：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，第351页。
(11)潘静成、刘文华主编：《经济法》，中国人民大学出版社2000版，第291-292页。
(12)王全兴：《经济法基础理论专题研究》，中国检察出版社2002年版，第620页。
(13)顾功耘主编：《经济法教程》，上海人民出版社2005年版，第153页。
(14)张守文主编：《经济法学》，北京大学出版社2006年版，第119页。
(15)刘大洪主编：《经济法学》，中国法制出版社2007年版，第116页。
(16)吴超林：《宏观调控的制度基础与政策边界分析——一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架》，《中国社会科学》2001年第4期。
(17)这里的“市场失灵”或“市场缺陷”是广义上的。狭义指市场机制本身对配置资源是缺乏效率的；广义指市场机制本身对资源配置缺乏效率以及即使是在市场机制有效率的前提下也会产生的令人不能接受的后果，如不公平。
(18)［美］保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯：《经济学》（第十六版），华夏出版社1999年版，第28页。
(19)［美］詹姆斯·D·格瓦特尼、理查德·L·斯特鲁普、卢瑟尔·S·索贝尔：《经济学：私人与公共选择》（第九版），中信出版社2004年版，第119页。
(20)前引(18)，保罗·萨缪尔森、威廉·诺德豪斯书，第223页。
(21)茅于轼：《制度经济学与中国改革》的演讲，载http://www.civillaw.com.cn/。
(22)尽管有不少学者认为宏观调控的主体应当包括地方政府，但就目前看，中央政府是唯一主体。因此，此处将地方政府作为受控主体进行研究。
(23)胡乃武、韦伟：《区域经济发展差异与中国宏观经济管理》，《中国社会科学》1995年第2期。
(24)［法］亨利·勒帕日：《美国新自由主义经济学》，北京大学出版社1985年版，第140页。
(25)这种社会用表面上平等的契约连接人与人之间的关系，实际上，自由平等契约背后暗含的是实质不平等。
(26)参见高鸿钧：《现代法治的困境及其出路》，《法学研究》2003年第2期。
(27)《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1972年版，第404页。
(28)前引(26)，高鸿钧书。
(29)同上书。
(30)周永坤：《全球化与法学思维方式的革命》，《法学》1999年第11期。
(31)邓正来：《直面全球化的主体性中国》，《中国法学》2007年第2期。
(32)季卫东：《宪政新论——全球化时代的法与社会变迁》（第二版），北京大学出版社2005年版，第205页。
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