性别失衡治理工具选择模型的实证研究——以国家“关爱女孩行动”43个试点县区为例，本文主要内容关键词为：为例论文,试点论文,县区论文,模型论文,性别论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C921.2[文献标识码]A[文章编号]1008-245X(2012)01-0057-06
中国政府一直致力于出生人口性别比问题的治理和性别平等的促进。自1980年以来，中国的出生人口性别比开始偏高且持续升高，国家将其列为新时期人口与社会发展领域的重大问题。从2003年开始，国家人口计生委在出生人口性别比偏高的24个省的24个县区开展国家“关爱女孩行动”试点工作，继在各省市选出了19个“关爱女孩行动”省级试点县。在随后4年的实践中，国家“关爱女孩行动”在43个试点县实施了一系列公共政策工具，包括“查处两非”、女婴死亡管理、计生户养老保障、奖励扶助以及以宣传社会性别平等理念等多种治理工具，而在其后，不同县区的治理工具的执行效果和执行困难程度也不尽相同。
治理工具作为治理的核心要素，选择合适的治理工具将会影响治理问题绩效。在治理工具的研究领域，最大的挑战在于能够在过去的公共政策实践中总结具有强说服力的治理工具、选择的概念框架并为后来的政策执行者提供治理工具的选择依据[2]。基于县区层面的“关爱女孩行动”试点工作的经验和成效，探索和推进出生人口性别比治理的实践[1,3,4]，以及治理工具选择的研究，本文研究两个问题。第一，首次从公共治理的角度对国家“关爱女孩行动”43个试点县区的治理工具进行梳理和总结，将根据治理工具的特征功能将其进行总结和分类。第二，根据“关爱女孩行动”43个试点县区执行的治理工具的经验，通过分析不同治理工具在不同治理环境中执行的有效性，研究其是否存在一般规律，并依据治理理论总结县区级出生人口性别比治理工具的选择模型。
本文有以下几个目标：首先，从公共治理的角度分析和总结县区级出生人口性别比治理工具的特征和类型；其次，根据治理工具的特征以及治理环境发现治理工具选择模型；最后，研究结果将为以后开展性别失衡治理的县区提供治理工具选择的理论支持，也为各县区以后开发更多功能和类型的治理工具提供理论基础和政策建议。
一、治理工具的特征及模型框架
从20世纪80年代，中国有关性别失衡的公共治理问题研究就已经开始，但却很少有学者从实证的角度对特定的治理工具进行系统分析[6]。治理工具(也称为政策工具)是政府用来实现特定政策目标的一系列机制、手段、方法与技术[7,8]，是公共政策目标与结果之间的重要连接点[9]。目前的研究主要集中在三大主题：工具的识别和分类、工具特性和适用情境、工具选择及其绩效[10]。以往的研究试图通过治理工具的类型研究得出关于治理工具的一般规律，从而为后来的治理实践者提供治理策略和理论支持[11]。但是，在面对具体的治理问题时，治理实践者们并不能仅仅根据治理工具的分类就能理性的选择最优的治理工具，结合具体治理问题下的治理工具的选择问题的研究还相对缺乏。
早期的西方学者在治理工具选择的上更多是从政治途径来研究政策工具的选择。后期受公共选择学派的影响，学者们开始尝试运用经济学的理论假定、概念框架和分析方法来研究政策工具的选择。西方学者提出了治理工具的选择依据主要包括两个方面：第一，治理工具的选择需要依据治理工具自身的特征，例如，可接受性和可见性[12]；第二，要考虑制约治理工具有效性的影响因素。学者R.巴格丘斯的研究也表明有效的治理工具必须在恰当性和适配性之间进行权衡[12]。学界有关治理工具的选择受两个方面的影响，一是治理工具所在的外在环境，包括经济、社会、文化、制度等[13,14]；二是治理工具本身具有的内在属性，包括治理工具的特征、绩效等。
有关治理工具的特征研究表明，工具特性可以表现为每一种工具不仅具有一些共同特征，而且具有自身特征。最为著名的是胡德的分类。他将政府的政策工具分为：信息类工具、资财类工具、权威符号、组织性工具[15]。麦克唐纳尔和艾莫尔则根据工具所要获得的目标将治理工具分为：命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具[16]。针对本研究的需要，中国县区级出生性别比治理领域内的治理工具的划分需要把握治理工具的关键特征[17]，即针对高出生人口性别比的三个原因。本文拟采取治理工具的强制性、激励性和引导性作为出生人口性别比治理工具的分类标准。
有关治理工具的外在环境研究，在特定的环境条件下，一些治理工具要比另一些治理工具更为有效。萨拉蒙和伦德的研究指出，不同的治理工具在影响程度、效果、公平程度、传统性和政党支持程度等方面存在着很多差异，这些差异影响着治理工具在特定情况下的适用性[18]。胡德认为，理解治理工具与环境之间的关系非常重要，公共管理应该研究是在什么样的情境下特定工具的表现优劣。治理工具的选择不仅要依据不同工具的自身属性及其作用机理，同时也需要分析和讨论它们和政策落实环境的关系。本研究拟选取43个县区的经济、人口和政策环境作为治理环境变量。有关治理工具的内在环境研究，美国的政策科学研究者布鲁金和霍芬认为，政策工具应用的重点在于政策产出或政策效果的实现[12]。同时，治理工具有着特定的不受外在环境影响的内在特征，不同内容和特征的治理工具将会对治理执行过程产生影响[19]，只有发挥各种治理工具的特点来采用它们时才会产生预期的效果[20]。治理工具的选择应该根据它们的绩效特征在多大程度上满足解决某一具体问题的要求[21]。因此，不同的治理工具的特征和绩效也是治理工具选择的一个重要影响因素。
本文试图从治理工具的内在特征、外在环境和治理工具的自评绩效三个维度总结和分析治理工具的选择模型。分析框架如图1所示：
图1 治理工具选择模型的概念框架
二、“关爱女孩行动”试点县区概况
(一)数据来源
本文的数据来自于2006年国家“关爱女孩行动”43个试点县的需求调查，其中包括《关爱女孩行动重点工作领域问卷》、《关爱女孩行动探索与思考问卷》、《关爱女孩行动专题访谈提纲》所获得的问卷数据和访谈数据。调查采取问卷、座谈会、个人深度访谈的形式，通过对试点县区“关爱女孩行动”工作进展和需求的分析，从成效、经验、主要问题方面总结“关爱女孩行动”4年试点的进展情况，同时从已经开展的工作领域分析基层县区的治理工具需求状况。试点县已经开展治理的工作领域包括“打击两非”、“全程服务”、“宣传倡导”、“利益导向”和“管理评估”等几个方面[22]。这43个试点县区具有一定的代表性，覆盖了我国的中、东、西的大部分地区；同时，也涵盖了我国出生人口性别比偏高的所有省份。
(二)变量设计
1.治理工具的有效性。有关治理工具的自身绩效，有学者通过投入-产出模型分析得出，治理工具的绩效由两个因素决定；一是治理工具的执行成本[23]，二是治理工具的执行效果[24]。工具以其固有的特性，当它被运用时会具有不同的特征，会以特定的方式执行。因此就评估的目的来说，可以将治理工具作为一组绩效特质来处理[25]。因此，出生人口性别比治理工具的执行绩效是从其开展的有效程度来赋值进行衡量，测量其执行效果。数据收集是根据每个县区的需求评估问卷，由治理工作人员自评得出。测量选项为五级，从“成效很大”到“没有成效”，赋分从100分到20分。在对每一个小工具进行赋分后，根据治理工具的二级指标进行加权平均，再根据每一类治理工具的二级指标的加权平均得出每一大类治理工具的执行有效得分。
2.治理环境。治理工具选择研究可以首先对各种工具的特性进行研究，再结合不同的治理环境进行选择，选择和应用研究是对治理工具前期研究的一种延伸。本文涉及了县区层面出生人口性别比治理的三个治理环境：经济环境、人口环境和政策环境。
(1)经济环境。人均国内生产总值是衡量一个县区的经济环境的重要指标之一。县域经济的小康标准为人均GDP为6 770元。2005年，国家统计局公布的百强县区的人均GDP为17 400元。依据上述标准，本文将43个县区的2005年的人均GDP分为三类。(2)人口环境。2005年，全国的出生人口性别比为120.49。一般情况下，出生人口性别比在110以上称为“中度失衡”，120以上称为“重度失衡”[26]。因此，本文选取了110和120作为各县区的人口出生性别比的分类节点。国家计生委选取的43个试点县区基本集中在了人口结构问题高和偏高的区域中，分别占到了34%和47%的比例。(3)政策环境，笔者针对各县区四项基础人口政策的执行困难程度进行了测量。包括了“开展出生人口性别统计、群众生育意愿、出生人口性别比偏高成因、出生人口性别比下降成因等专项调查”、“将关爱女孩行动开展情况纳入镇街和有关部门计划生育目标责任，签订目标责任书”、“将关爱女孩行动综合治理出生性别比工作纳入人口目标责任制”、“各级医疗卫生部门和计划生育服务机构按时统计上报性别统计监测情况(包括出生、引产、婴儿死亡信息等)”。各有关治理环境的描述性统计如表1所述：
(三)研究方法和内容
本文主要有三部分的内容：一是通过文献研究和内容分析的方法，将县区级治理工具进行梳理和总结，根据每个治理工具的自身属性和特征，将其进行归类，最后得出县区级出生人口性别比治理的几类工具。二是通过定量分析的实证方法，基于治理工具分类分析结果，总结每类治理工具的执行有效性作为治理工具的内在属性；将各县区的经济环境、人口环境和政策环境三个变量作为治理工具的外在环境；最后根据上述的变量，采用聚类分析方法将43个试点县区进行聚类分析。进行治理工具的比较分析，提出政策建议，为全国进一步推广和深化“关爱女孩行动”提供一定的借鉴和启示。
三、“关爱女孩行动”试点县区治理工具选择模型的构建
(一)治理工具指标体系的构建
笔者结合我国出生人口性别比偏高问题的三个原因，根本原因是男孩偏好，条件原因是经济和社会保障的不健全，直接原因是B超机的普及导致的大量性别选择人工流产[27]。相对应治理工具的分类标准，强制性、激励性和引导性，将我国县区级出生人口性别比治理工具分为四类。第一，以查处“两非”行为和B超监管的行为约束类治理工具，是以政府为主导力量实施的强制性较高的治理工具。第二，以群众的社会保障为基础的以养老、医疗等优惠政策为代表的社会保障类治理工具，强制性较低，并存在激励的因素；第三，利益导向类治理工具，在教育、就业等方面提供了更多的优惠政策，以激励性为主；第四，扭转群众对男孩偏好的观念转变的宣传性治理工具，没有强制性，有公民社会的参与，并能在社会产生一定影响，具有引导性。中国县区级出生人口性别比偏高问题如表2所示：
(二)聚类分析结果
本文按照43个试点县区的经济环境、人口环境、政策环境以及四类工具的执行有效性的分类变量对于43个县区进行聚类分析，见表3。
通过聚类的单因素方差分析的结果来看，对于经济环境、人口环境、政策环境以及四类治理工具的执行有效性这些变量，八个分类之间的F统计量的相伴概率都小于显著性水平0.01。因此，八组县区在变量方面存在着显著的差异。也就是治理环境和治理工具自身的绩效进行聚类的结果是有效的。每一类县区的类中心点位置如表4所示：
为了进一步使得治理工具选择模型更加简洁明了，便于以后的执行县区进行选择，本文进行了治理环境的归类处理。根据这些类中心点将经济环境、人口环境和政策环境进行二维的分类，见表5。
(三)治理工具选择模型
根据聚类分析类中心分布表和治理环境的二维归类表，总结了八组县区的治理工具和治理环境，如表6所示。
根据表6的分析可总结出表7：
根据模型，各县区可以根据自己的情况进行治理工具的选择。在县区级经济水平、人口基础和治理的政策环境都比较好的县区，选择利益导向类治理工具，一方面，各县区在经济方面的投入可以有保证；另一方面，还可以巩固已有的较好的人口基础水平。在治理政策环境较好，但是人口基础较差的县区选择宣传倡导类治理工具，这样的县区需要从理念思想上着重进行治理，而良好的政策环境为宣传倡导类治理工具提供了较好的条件[28]。例如，安徽省居巢区倡导招赘婚姻、生儿生女都一样的婚育文化，婚育新风进万家、鼓励男到女家落户。县区经济水平较强，而治理水平又比较一般的县区选择社会保障类治理工具。由于具有较好的经济条件水平，可以发挥社会保障类治理工具的优势。反之，若县区经济水平不佳，出生人口性别比偏高应选用行为约束类治理工具。比如在经济条件较好的河南郾城的“七保政策”，其中包括“养老保优”，为计划生育家庭户的老人提供免费的养老服务，免除了后顾之忧；“有病保医”，将对女孩户的医疗保障与新农合结合起来，通过减免住院费、手术费、提高报销幅度等方式加大对女孩户的保障力度。河南郾城的“七保政策”已经取得了很好的效果。
四、结论及建议
(一)结论
第一，2003-2006年，中国“关爱女孩行动”43个试点县在出生人口性别比治理问题中形成了行为约束、社会保障、利益导向以及宣传倡导四大类治理工具，并取得了不同的绩效。第二，我国出生人口性别比偏高的治理问题，根据43个试点县区治理工具的选择规律，可以根据外在治理环境与内在的治理工具自身绩效进行选择。社会保障和利益导向类治理工具适用于经济环境较好的县区，在经济条件较好的县区，实施这两类治理工具的困难程度较低，工具执行的有效性程度较高，而行为约束类治理工具适用于性别比偏高的县区。在出生性别比较高的县区，实施行为约束类治理工具的执行困难程度较低，执行有效性程度较高。相对人口环境较好的县区，如果具有一定的经济基础，可以加大在社会保障类治理工具和利益导向类治理工具方面的投入，宣传倡导类治理工具适用于人口计生政策较好的县区。在政策环境较好的县区，宣传倡导类治理工具的实施困难程度较低。
(二)建议
第一，我国在居高不下的出生人口性别比和经济条件较差的县区，可以开展行为约束类治理工具相关的所有工作，率先开展打击两非，遏制性别比水平，开展全程服务监控“两非”行为。第二，在已经具备初步的治理政策环境且出生人口性别比偏高的县区，应该根据自身的基础和特点开展社会保障类治理工具相关的各项工作，在县区的养老保障体系、农村合作医疗等方面加大治理力度，重点解决养老问题，使得计划生育女儿户“老有所靠，老有所养”。
注释：
①43个试点县区采用首字母缩写来表示：例如SXSM表示陕西省神木县区。
②由于数据的原因，缺失了两类县区样本，因此，模型的这一部分暂时空缺。
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