产权激励机制是民办教育制度安排的关键，本文主要内容关键词为：激励机制论文,民办教育论文,产权论文,关键论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、产权政策的现状
产权问题可以说是民办学校发展中的一个核心问题，是关系到民办学校能否保持长期稳定发展的大问题。一方面，产权归属不明确、产权性质不清、产权关系混乱，必然造成学校资产的流失。另一方面产权问题扯皮还会造成资源的无谓消耗、挫伤办学者的积极性、不利于整体教育质量的提高。同时，产权问题同又会影响其它很多问题的解决，包括“合理回报”与“税收优惠”问题、学校与政府的关系问题、学校的营利性与公益性冲突问题、民校资本筹集方式问题等。所以加紧研究民办教育产权问题，对民办学校的产权进行立法规范，是非常必要和迫切的。
《中华人民共和国民办教育促进法》（简称《促进法》）确立了几个事关民办教育发展的重要原则，如承认合理回报、民办教育与公办教育享有同等法律地位等，对民办教育产权制度也作了原则性的规定（第三十五条和第三十六条）。《促进法》为解决民办学校存续期间财产支配权问题起到了重要作用，但也存在着一些不足。
深入分析《促进法》及《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（简称《实施条例》）可以看到，该法案回避了学校完全产权问题，而且“合理回报”的操作性也不强。《实施条例》共52条，其中有7条19款为“合理回报”设限。这样造成了一个事实判断，即教育是“公益”的，因而举办的学校就只能是属于社会公众的，出资者不管投入多少都要失去自己的产权，最多也要到了机构清算时才拥有部分的“财产权”及其回报。[1]
因此，要解除民办教育举办者心中的后顾之忧，就应当对民办学校的产权做出完整的规定，真正使民办学校“产权明晰”，规范发展。
二、产权激励机制的构成要素
产权即所有权。法律上的所有权是指所有人对其所有物依法享有的权利，包括“所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。所以，讨论民办学校的产权归属，也就是讨论谁对民办学校享有占有、使用、收益和处分权利的问题。
明晰产权归属，将有利于明确产权主体、有利于完善资产管理、有利于校产的不断积累、有利于调动举办者和办学者的积极性。实现“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度，是民办学校建立现代学校制度、实现健康持续发展的基础和保障。因此，要制定产权激励政策来鼓励社会多元投入力量积极进入到民办教育事业当中，在最短的时间内使国家教育资源有一个质的增量变化。
民办教育制度产权激励机制主要包括三个方面。
1.举办权
举办权是学校举办者拥有的合法办学权和投入资产及其衍生的其他权利的总和。举办者出资，经依法批准办学获得举办权。举办权即是出资办学的特定教育产权形式。学校的“举办权”具有如下法律特征：（1）必须有一定的投入资产；（2）投入资产是办学校的；（3）举办学校是经政府依法批准的；（4）学校是合法合条件存在的。
学校“举办权”的权利是：（1）举办者可以以资金、实物、土地使用权、知识产权或者其他无形资产等形式出资，并必须按出资比例承担相应的办学责任和风险；（2）举办者及其他组织和个人不得抽逃学校资金，不得侵占、挪用办学经费；（3）举办者的出资和出资比例及其衍生的其他权利可以变更、重组、出让、质押；（4）出资举办者拥有相应的收益权。
民办学校所拥有的法人财产权利，包括学校财产的所有权、占有权、支配权、使用权、处分权等。明晰的财产所有权既是民办学校存在的前提，也是民办学校健康发展的保障。如果一个举办主体拥有某学校财产的全部权利，那么该主体拥有的举办权则是完整的。
学校财产的来源包括国家资助和政策优惠、举办者（出资人）出资、社会捐赠和办学积累增值等四种方式，四部分的总和构成学校财产。这些财产可能是有形的（如资金、实物和土地），也可能是无形的（如品牌、知识产权、土地使用权）。
根据《促进法》及《实施条例》的有关规定，我们认为，关于民办学校财产最终所有权的确认，遵循的基本原则应该是“谁举办、谁投入、谁所有，通过合理回报的方式使出资人拥有对其出资的收益权。”具体到一所学校，谁是该学校的初始举办者，谁就是该校的所有者。这一点在《促进法》第54条“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准”这一民办学校举办者变更原则中有明确体现。
2.出资举办者的收益权
收益权的界定是产权经营中的一个现实而关键的问题，一般情况下它是与所有权拥有份额相一致的一种权利。在市场经济条件下，“收益”是产权的最基本、最重要的一项权能，“收益权”包括民办学校存续期间的“资产受益权”（分红、回报等）和民办学校停办之后的“剩余财产分配权”。学校收益权界定的关键是明晰回报制度与剩余财产分配制度。具体要关注以下几方面：
（1）从鼓励积累与发展的角度确定合理回报制度。明确规定民办学校及教育机构产权人可以取得合理回报。合理回报占盈余部分的比例及提取合理回报的具体办法，由学校理事会或董事会等决策机构自主决定。
（2）从保持学校稳定性的角度来确定剩余财产分配制度。第一，规定民办学校举办者投入学校的资产与举办者其他资产相分离，举办者承担有限责任。第二，对申请终止的民办学校，由民办学校组织清算，在优先支付清算费用、拖欠工资、社会保险费用，清偿对外债务后，应由举办权人按章程规定自行分配剩余财产。在举办期限届满之前因非正常原因终止的，由审批机关或法院组织进行清算。[2]
（3）在民办学校存续期间，举办者的“受益权”，并不会因校产中有捐献财产和“优惠政策资产”的存在而改变收益份额。
3.退出机制
《促进法》还没有明确的“退出机制”表述。第35条中规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”第54条中规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或者董事会同意，报审批机关核准。”这两个条款既明确了校产的管理和使用主体，也完全明确了校产的归属主体。它体现了《促进法》在处理这个问题时的原则，即不管谁投入，在学校存续期间，全部资产都归学校管理使用，财产权归属学校法人，任何组织和个人不能随意处理。这意味着，举办者对其投入于民办学校中的资产，以及由此产生的办学积累的价值，只能通过学校法人财产权的方式去体现，这是合理的。但这并不意味着学校在停办终止、财务清算后，出资人只能从中收回原始投入资本金，不能获得办学资产的增值部分。[3] 依此“退出机制”无法有效保障投入者和民办学校的利益，会挫伤投资者的积极性。因为，民办学校举办者的安全感与资产投入教育后能否安全退出有直接关系。能进不能退，能入不能出，不利于吸引更多的社会资金进入教育领域。产权不明晰、退出机制缺乏的直接后果就是，民间资本在产权得不到法律保护的情况下采取谨慎的态度，不去贸然投资民办教育，已经创办和急需发展的民办学校因得不到新的资金流入而受到极大制约。
同时，因享受国家优惠政策所形成的资产，在学校存续期间归属学校所有是毫无疑问的，但该资产在学校终止后的最终归属问题，目前还没有相关规定给予说明。除了投资者投入的原始股本可予以返还外，校产增值（包括国家优惠政策形成的资增值）的最终归属问题尚未确定。[4] 因此，民办学校终止清算后剩余财产的最终归属问题应是当前民办学校产权研究和规范的重点。当然，这些方面的工作必须是建立在“举办权可以变更、重组、出让、质押”的基础上。
三、民办学校的产权应属于出资举办者
明确产权主体、清晰产权边界，是民办教育制度建设的首要问题。其中关键是应理顺个人产权与公权的关系，科学地界定各种主体的财产权限。我们认为，如果是捐资办学，产权归学校所有，学校归社会所有；如果是出资办学，举办权属举办者，即“谁投资，谁举办，谁拥有，谁受益”。经过举办者精心经营，艰苦奋斗，并以学校声誉和效绩吸引来的捐资、政策优惠带来的节省和办学结余，以及由此滚动增值发展带来的，以至规模扩大或负债的，均属于该学校资产。
当然，财产归属学校，学校归属举办者，并不意味着举办者能像处理自己口袋里的钱物那样，可以随心所欲地处置甚至侵吞学校法人财产。因为当举办者把私有财产投放到公众社会，并由一个法人机构来接纳使用时，这个财产就已经不是简单的私人依附物了，它的使用处置等一切都必须遵照非个人规则和条律。但同时，这又并不等于说，该学校的归属权或学校所有的财产是没有所有者的。举办权归属于谁的问题必须明确，法人财产如何合法运作、处理也必须依此为据建章立规。
据此，我们不能同意将民办学校的财产所有权认定为：“举办者投入民办学校形成的财产属于举办者自有财产，归举办者所有；国家资助和政策优惠投入民办学校形成的财产属于国有资产，归国家所有……”；[5] 也不能同意这样的说法：学校停办中止，在财务清算后，投资人只能从学校的剩余资产中收回原始投入资本金，办学期间的增值部分，由相关行政部门进行处理或作为国家发展教育事业用。
事实上，这规定本身就违背了《促进法》第36条“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占”所表达的精神。具体而言，我们有以下几方面认识：
1.国家资助和政策优惠投入于民办学校形成的财产，应不属于国有资产并归国家所有，而只能是属于该学校的。因为对民办学校存续期间的所有资产，“任何组织和个人不得侵占”，其前提并不是这些资产是“由民办学校依法管理和使用”着，而是《促进法》第35条中规定的：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权”。既然已经是社会存在的合法的“法人财产”，首先表明的就是有明确的归属，包括国家、政府在内的任何组织和个人都不得侵占，也都没有权利去非法占有或剥夺。对学校终结时的剩余资产同样“任何组织和个人不得侵占”。
2.国家的资助和举办民办学校的政策优惠，首先是国家（政府）因自身需要以达到节约国家财政支出的目的，是国家力量不足或条件尚不理想时提供的政策优惠，所以说，等到学校经过苦心经营有了增值积累后，就以此为由向学校集取产权的做法是需要慎重考虑的。当然，在学校变更或清算时，政府对转变由政策优惠而获得的教育用地及其建筑物使用性质的行为进行干预，是应该的。
3.民办学校是市场经济的产物，存在着多种风险。有人认为，学校出资举办人最后还能从学校的剩余资产中收回原始投入资本金，而每年所获取的合理回报也已经是对其出资和劳动的报偿。对这一说法我们有以下质疑：第一，谁来保证学校出资举办人不仅能获取与其出资和劳动付出相对应的合理回报，而且最后还能从学校的剩余资产中收回原始投入资本金？第二，又有谁来保证学校发展过程的无风险或谁来承担风险？
4.“学校停办中止，办学期间的增值部分，只能由相关行政部门进行处理或作为国家发展教育事业用”，这样的规定与国家现行法律并不一致。在这种情况下，谁愿意发展？谁愿意倾尽精力苦心经营？谁愿意做大做强？因为做得再多都是白干，除了只能从学校收回原始投入资本金外，其余剩余资产都与自己无关。而且，有增值就有可能负债。原始的国家资助和政策优惠资产好计算，几年、几十年后增值的又如何划分比例呢？如果能划定比例，意味着国有的“股份”实际存在于民办学校财产之中。那么几年、十年、几十年后学校负债时，国家是否也按比例承担责任？特别是，按照此逻辑，是否可以说，“学校停办中止，在财务清算后，投资人从学校的剩余资产中收回原始投入资本金后，办学期间的所有负债，均由相关行政部门进行处理或由国家承担责任”。显然，这样的机制只能促使举办者信奉“投机主义”，他们或无限扩大成本从回报中尽可能抽取利益；或根本不考虑规模扩大，当个“维持会长”；或故意大量负债经营，把负担留给政府等等。不管如何，这样对于国家、政府、学校、教师、学生、投资者个人，都是有百害而无一利的。
概而言之，除由捐献举办的学校（也可以由捐献者委托个人和机构管理）外，民办学校完全产权均应属于出资举办者，而民办学校则必须依照“公众产业”（相似于公众型上市的股份制企业）的性质来加强监督规范管理。在此基础上，还要合理安排、完善好学校内部的法人治理结构。民办学校中董事会、董事长或董事与校长、校长与教师之间的关系，不仅仅是一般的利益契约关系，而且还是一种效率制约关系。因此，要理顺投资者个人与学校的关系、出资者与管理者的关系，以及教师职员个人与学校的关系。学校内部产权结构安排会对学校的效率产生重大的影响，它不仅有利于促进个人产权制度的完善，更有利于推动民办学校产权制度的建设。完善法人治理结构对于促进民办学校的健康、可持续发展具有十分重要的意义，是民办学校从自然人治理转向法人治理、制度育人管人，实现可持续发展的重要保障，有助于使民办学校建立起自主管理、自我发展、自我约束的管理机制。
四、产权激励机制是制度安排的关键
从以上立法理念出发，依据《促进法》而定的“奖励扶持”为原则，以“产权明晰”为基本要求，对民办学校产权归属可作出如下规定。
1.强化“学校法人”概念。《促进法》中明确规定“民办学校应当依照法律法规的规定，在章程中明确法定代表人的资质，以及决策机构人员构成的原则。法定代表人应由符合资质的理事长（董事长）或者校长担任”，“民办学校存续期间，举办者的出资、国有资产、受赠的财产、向学生收取的费用以及办学积累，由民办学校依法管理和使用。举办者及其他组织和个人不得抽逃民办学校资金，不得侵占、挪用办学经费。”同时，在民办学校登记程序中确立验资制度，规定：“民办学校的举办者应当依照规定及申办报告或者学校章程按时、足额履行出资义务，并于申办时办理验资手续，在学校正式成立后办理资产过户手续，保证举办者投入学校的资产与举办者其他资产相分离。”
2.建立学校所有权与经营管理权相分离的制度。（1）强化学校财产的所有权登记，规定任何投入到学校的资产和学校存续过程中的资产增值都必须登记为学校所有的财产。规定“民办学校应当依法建立财务、会计制度和资产管理制度，对举办者投入的资产、国有资产、受赠资产、公益信托财产、收取的费用以及办学积累等分别核算、登记建账，并接受有关部门监督。”（2）规定“民办学校所收学费应当确保用于学校基本建设、教育教学、教师工资和日常运作，应当以适当的比例提取发展基金。”为防止举办者变更导致学校风险的产生，应具体规定民办学校变更与终止的程序，如“民办学校存续期间的变更，不得影响该学校的正常教育教学和事业发展”，“民办学校举办者变更，应由举办者提出，在进行财务清算后，经学校董事会（理事会）同意，报审批机关核准”等。（3）明确“出资人”、“董事会”（理事会）、“校长”分别作为权力机构、决策机构和管理机构的职权。如“民办学校应当设立学校理事会或董事会等形式的决策机构，应明确学校重大事务决定的咨询机制、民主监督机制和风险减除机制，建立健全决策、执行、监管制度。”[6]
3.明确民办学校的退出机制。有必要在《促进法》第54条规定的基础上，根据民办学校办学体制多样化的特点，以多元化的产权归属为法理视点，对民办学校举办权的合法转移、变化、增减和运行机制作出明确规定，以切实保障投资人和民办学校的合法权益。要制定一套奖惩得当、脉络分明的监管制度，一方面对于没有能力资质办学的从业者，一经查证，即取消其国家认证或办学资格，这样有助于民办教育资源的有效整合优化；另一方面要建立合理有效的退出机制，即在尽可能不影响学校正常秩序的前提下，使民办学校举办者对举办权、所有权拥有合法转移、出让、变更和买卖的权利。这是民办学校健康极发展不可缺少的保障。如可规定，“民办学校的举办者或出资人拥有该学校的举办权。民办学校举办权可以重组、出让、质押”；“联合举办的民办学校，举办者向其他机构或个人转让其举办权时，必须经全体举办者半数以上（含半数）同意；不同意转让的举办者应当受让对方转让的举办权，否则视为同意转让。民办学校举办者转让其举办权，在同等条件下，其他举办者有优先受让的权利。”
4.确立“合理回报”与“剩余财产处理”的产权政策。对“回报”和“剩余财产分配”的具体方式，可提出“出资人要求取得合理回报的民办学校，每个会计年度结束时，出资人可以从办学结余中提取适当的合理回报”；“出资人将应当取得的合理回报，用于学校发展的，可以作为再投入，计入其出资额，并依法享有相应的税收减免”；“出资人不要求取得合理回报的，经董事会（理事会）决定，可在不少于十年期间的民办学校结余中，以出资人举办时的出资数额为限，逐步提取用于奖励出资人”；“民办学校清算时，举办出资人以出资额对学校承担有限责任；学校以独立法人资产对社会承担有限责任”。对“剩余财产分配”问题，可提出“民办学校清偿债务后的剩余财产，经审批机关核准，可以出资额为限，返还出资人；出资人不要求取得的合理回报，并已以举办时的出资数额为限奖励出资人的民办学校，清算时返还的出资额应减除其已获得的该奖励数额。返还后仍有剩余的，应当以不低于50％的比例给予出资人一次性的奖励”。
总之，建立健全民办学校“产权奖励”制度，是确保民办教育健康发展的内在要求。实施积极的民办学校产权激励机制，将有利于保护学校法人财产权，维护民办学校的合法权益，保证民办学校的稳定与发展。
本文为全国人大教科文卫委员会2005年立项“《中华人民共和国民办教育促进法》配套政策和学校制度研究”系列成果之一。课题组组长由张铁明和王志泽担任，成员有覃毅健、王家骏等。