墨尔本大都市行政管理模式研究，本文主要内容关键词为：墨尔本论文,大都市论文,管理模式论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
澳大利亚墨尔本大都市是世界上典型大都市之一，它起源于19世纪30年代，其后的发展非常迅速，与北美、欧洲一些国家大都市的扩展模式不同，墨尔本沿主要的交通网线发展，在空间上呈触手状，这种空间分布存在着外围与中部、东部与西部的差别，即大都市的外围、东部城市发展水平高，是大多数中上等家庭的居住地，而中部相对成为工人的聚居点，西部、北部因受到沼泽、水源缺乏等因素的影响而少有发展，成为贫困的村舍区。墨尔本大都市不仅在城市的发展上有上述特点，它的行政管理，从各个地方政府，到大都市权力组织，再到国家的机构，也具有鲜明的个性，这对我国日渐形成和日益发展的城市群地区的政府机构及合理的管理模式的建立都具有重要的借鉴意义。
一、墨尔本地区政府的结构及演变
市与郡是墨尔本地区最基本的行政建制。大都市的53个城市，分属市与郡，两者在基本功能上没有差别，也不存在从属关系。一般而言，市的城市化水平较高，人口密集，要求面积一般达到31平方公里，人口为6.3万人；郡着重道路的发展，反映了其较低的城市化水平。 地方政府的第二个层次是大都市权力组织，这些组织具有单项或多项职能，与全国范围的权力机构一起，构成墨尔本大都市区行政组织中不可缺少的重要因素。见下表：
墨尔本主要行政组织构成
权力机关 建立日期
墨尔本大都市劳动组织 1890年
郊区有轨电车组织 1890年
大都市消防组织1890年
国家河流与供水委员会 1905年
国家道路组织 1912年
国家电力委员会1919年
大都市有轨电车组织1919年
交通规则委员会1932年
住房委员会1938年
城镇规划委员会1942年
国家防火组织 1944年
燃料与燃气联合会 1950年
西门桥组织1965年
菲利浦港口机构1967年
墨尔本地铁环线组织1971年
在市与大都市的权力机构之间，存在着中间层次的区域组织，由担当一定责任的法定机构组成，如菲利浦港口机构，管辖海湾周围一个狭小的地区，规划控制海岸地的发展，其目的是扩大市的作用。
追溯墨尔本地方政府发展的历史，应从1842年市的起源开始。该地区最早属于新南威尔士，日常的事务由悉尼管理，但由于1841年成立了墨尔本市场委员会，负责控制和规范市场，地方获得一定的自主权。不断增长的地区服务，使其要求从远距离的政权中获得更大的自由，并且要求新南威尔士政府将地方服务上的财政负担转向地方社会， 因此， 1848年，墨尔本由选举产生的理事会正式成立，负责建筑和维护街道与水管等基础设施，城镇具有了城市的地位。道路可以看作是郡的先行者，1853年的《道路法令》颁布后，在墨尔本地区形成了道路区域，1863年颁布《道路区域》和《郡县法令》后，这些区域变成了郡，促进了郊区的发展。从市与郡的起源可以看出，当时国家鼓励城市与农村政府机构分离发展。
墨尔本地方政府早期的发展，在数量上表现为机构不断增多，原因是19世纪50年代淘金时期，城市扩展非常迅速，需要地方行政的扩展以提供基础服务，国家政府允许一地居民申请开发城市，并对地方进行慷慨的财政支持，这样也带来了各个城市的紧密联系，进而迅速形成大都市。1880年后，墨尔本就已包括今天所说的大都市的全部。在空间模式上突出的面貌是市与郡的大小不同，1853年的《道路法令》、1854年的《市组织机构条例》、1863年的《郡县法令》中规定，市不能超过九平方公里，郡必须大于一百平方公里，很明显，立法者认为这是两类不同的地方政府，一个是为社会提供服务，一个主要负责农村道路。所以市与郡面积大小的不同至今仍很明显。当然，今天对市与郡面积大小的限制已不再有效。从结构上看，突出的特点是市的分裂，一个市分裂出一个新的市，或从一个郡中诞生一个城市，其动力主要来自地方居民扩散的愿望。在以后的发展中，分裂显得尤为重要，这是地方政府控制都市发展的重要的空间演变政策。中心城市的吞并在演化中只占一小部分，这一点与北美及英国城市发展互为对照。在墨尔本地区，郊区不愿交纳城市税金，繁荣区不愿与发展区合作，国家政府需要防范墨尔本对国会带来的日益强大的挑战，各方面都反对中心城市的吞并，甚至在1854年后，墨尔本市的一些领土被划出市的领域，分裂为新市，使其失去了近80%的面积，市大大缩小，周围被一连串新的市所包围，造成大都市的中心地带非常破碎，在政治上相当分裂，这种变化到20世纪80年代才相对稳定。
地方政府的演化反映了墨尔本大都市的成长和发展：城市不断扩展到邻近的地区，以至被残余的郡包围，市的范围因跟地区中心距离的扩大而扩大，这对当代大都市的行政管理非常重要。
二、地方政府的作用范围与大都市权力机构
1874年公布的《地方行政法令》所规定的市权力范围较大，但到今天，墨尔本地区地方政府的政治与管理作用却非常小，其职能中，共同的、一致性的核心作用表现在制定规章、民主、税收几方面，另外，市政府还提供公共服务，如道路、街道等基础设施的建设，游憩休养场所的提供，废物回收及与健康、福利有关的社会性服务，服务的范围狭窄，而且管理作用渐渐下降，地方政府相比联邦在地方花费中所占的比例，从1966年至1976年，由14.4%降至10.0%。造成这种情况的原因有三点：第一，市从来没有很好利用其被赋予的权力；第二，国家将权力集中，以保证国家范围的服务；第三，地方政府管理能力的大小不同，许多分裂出来的市在最初都很小，不具备提供公共服务所需的财政来源。对于地方所需的其它服务，一部分由国家提供，如治安和教育这两个主要的公共服务；另外一部分由国家建立的直属权力机构进行管理，地方政府对这些权力的转移通常采取默许的态度，并未对某些公众服务领域表现出参予的热情。一方面因为他们无力单独处理这些事务，另一方面，这些事务既是基础又非常重要，地方政府可以将提供这些服务的财力与人力转到社会文化服务这一更广泛的范围内，提供诸如公共健康、福利、公共图书馆和规划等服务，这对于地方政府的长期利益是难以估计的。
墨尔本地区权力的转移及特殊权力机构建立的结果，是发展了大都市层次的政府管理。墨尔本大都市劳动组织和墨尔本消防组织，就是两个主要的大都市组织。墨尔本大都市劳动组织，建立于1890年，是由于环境问题日渐严重而建立的控制供水与污水处理的组织，经过发展，在80年代末它的作用包括：
1.规划、建设与经营水库及净水、供水系统；
2.规划、建设与经营污水处理设施；
3.提供主要的排水管和控制洪水的设施，治理泛滥平原；
4.对都市规划进行补充，建立主要的公园。
墨尔本大都市劳动组织具有地区管辖权，但管辖的地区因它的四个职能而不同，为适应不断增长的需要，边界不断扩大。在最初建立时，管辖的范围仅343平方公里，到1978年时，供水控制的面积为1764 平方公里，污水处理的面积为1173 平方公里， 排水与规划所涉及的范围为1363平方公里和4360平方公里。由于组织的作用有限，不会对国家政府造成威胁，并且它是自主经营的组织，有权征收财产税，不会加重国家财政上的负担。
该组织最初由国家任命的主席和产生于各市理事会的委员组成，每个市的代表人数由其人口规模和财政实力决定。这样，组织中起决定作用的是市代表而不是国家指派的人员。但是，如此庞大的组织，很难在重大的问题上达成一致，同时国家也越来越倾向于控制墨尔本大都市劳动组织。1978年颁布的法令，将组织变为7人组成，3人由国家任命（包括主席），4人是不同地区的市代表，组织的规模缩小了， 但带来的却是市的不满，市理事会与组织的决策距离太远，给人的感觉是组织越来越受到国家的控制。
墨尔本消防组织于1890年建立，到1981年，已管辖33个城市、4 个城市的一部分和6个郡，它是一个提供消防服务的单一功能的组织， 由9人组成，3人由国家任命，3人由地区的保险公司选出，3人由市理事会选出（1人来自墨尔本城，其余2人各代表南方与北方的市）。在财政上，费用最初由国家、市与保险公司共同分担，由于费用迅速上涨，国家与市都显得力不从心，到1981年，国家与市各负担总费用的八分之一，其余的四分之三都由保险公司支付，对于墨尔本消防组织的服务，大多数市都比较满意，但也有人认为其空间组织过于集中，应在力量和设施上都有所分散。
三、地区政府组织的改革
墨尔本地区政府改革主要集中在两点，即建立综合性的墨尔本大都市政府和市的合并。
早在1874年，墨尔本地区的市政府的代表聚会，就开始参照伦敦大都市劳动组织，讨论大都市组织的有关事宜，虽然一致认为机构应负责供水、污水处理、公共交通、河水净化、燃气供应和公园的建设，但在机构的组成和如何代表各市利益上却意见不一，争论激烈，阻碍了大都市权利机构的成立。在此后的1915年—1917 年， 1936 年—1937 年及1951年，国家立法机关都策划建立墨尔本大都市政府——主要是迫于尖锐的社会问题及巨大的改革压力，如日益严重的环境污染，电车线路的混乱——但每次努力都以失败而告终，始终未能建立综合的大都市政府。其根本原因在于改革缺乏公众的支持，国家政党间在大都市政府的构成和代表的方法上存在分歧；国家对于最急于处理的问题往往已建立了特别的政权组织，削弱了国家政府部门的权力，大都市政府处在国家与城市之间，成为国家联系地方的障碍，结果，国家利益阻碍了大都市政府的发展。
墨尔本大都市改革的第二个重点是大都市以下市的合并，也就是两个或一组市合并建立一个更大的更有力的政府。在墨尔本的发展中，市的边界变化是经常发生的，但都是在国家强制下的修正式的变化，没有大的突破。由于墨尔本内部郊区在经济、社会、人口素质等方面都相当均一，他们所面临的许多共同的问题，能够在地区范围内被较好解决。此外，通过合并，还能避免资源丰富而社会需求小和资源贫乏而社会需求大的地区的分离。专家及官员们认为，通过合并巩固地方政府的地位与重建墨尔本中心地区是一致的，能够改变地方政府不力的状况，使其具有更高的效率与强度。但在1968年国家对地方政府提出合并的要求后，遭到了一部分受影响的郊区的强烈反对。他们反对的理由是：新的行政单位因为太大而低效，现有的社区将会消失，郊区的资源会被用来处理中心城市的问题。合并要求的提出反而使内部市的矛盾与竞争表面化，合并从政治上看没有了可能性。
虽然建立统一的大都市政府与市的合并的改革运动都遭到了失败，却在一定程度上制止了地方政府的分散，促进了市与市之间的合作与国家对市政府的援助。如联邦政府的城市与区域发展部规划的地方行政组，及1978年墨尔本大都市劳动组织重组时由4 个理事分别代表的大都市的4个地区，都反映了一定范围的合作。
墨尔本大都市行政结构的演化经过了差不多150年的历史， 其特点是地方政府责任范围相对狭窄，国家的政权比较强大，中心城市的分裂在发展中占了主要作用，大都市政府长期试点但并未建立，只是建立了一些政权组织，整个发展的过程较为平稳。这样的行政管理模式，使整个大都市城市之间的联系较为密切，而且也缓解了城市之间由于利益的冲突而带来的种种矛盾，这对我国日渐形成的城市群地区的行政管理改革有借鉴意义。但是，这样的地区管理模式也带来了一些问题：首先，有特殊职能的大都市权力组织的建立使市的界线很少变动，导致了一定程度的“地方行政结构的僵化”；第二，它造成职能与职能控制的分散；第三，它所建立的机构对选民负有极少的责任；第四，地区分散机构与市的联系及各种职能机构与法令机构的联系共同产生了一个复杂的、没有明确焦点的系统。