美国联邦对温室气体排放的法律监管及其挑战，本文主要内容关键词为：温室论文,气体论文,美国联邦论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.6 文献标识码：A 文章编号：1001-8204(2014)03-0041-09 从2003年美国参议院议员麦凯恩等人提议制定“气候管理法”开始，美国联邦层面关于气候变化立法的提案不断，但所有法案最终都遭否决[1]。不过，这是否意味着美国联邦对导致气候变化的温室气体不加监管呢？事实并非如此。在美国国会难以制定或通过新的综合性应对气候变化立法的情形下，美国各州和环境保护组织等一直通过判例法推动美国环保署在《清洁空气法》框架下对温室气体排放进行监管。 一、“马萨诸塞州等诉环保署”案后：EPA对温室气体排放的监管 早在1999年，包括美国技术评价国际中心在内的20家组织向美国环保署(以下简称EPA)就提出申请，要求EPA按照《清洁空气法》第202条(a)款第(1)项对新机动车排放的四种温室气体(CO[，2]、CH[，4]、N[，2]O、HFC[，s])进行监管。2003年12月，EPA正式拒绝了这一申请，理由是：EPA无权按照《清洁空气法》对温室气体排放进行监管，并且即便它有权监管，基于自由裁量权也不会进行监管[2]。2005年7月，EPA因此被马萨诸塞等12个州和一些地方政府以及非政府组织诉至美国联邦华盛顿特区巡回上诉法院，在该法院做出了支持EPA的判决后，原告方当事人又向美国联邦最高法院提起上诉。2007年5月美国联邦最高法院做出判决，即著名的“马萨诸塞州等诉美国环保署”案。美国联邦最高法院在判决中认定：温室气体属于《清洁空气法》规定中的空气污染物，EPA有权对温室气体排放进行监管[3]。 在该判决作出之后，EPA在行使温室气体排放监管权上做了两个方面的工作：一是颁布了温室气体排放强制报告规则；二是颁布了多个控制温室气体排放的规则，具体包括：针对移动源的危害调查报告和尾气管道规则等、针对固定源的时限规则和剪裁规则等。 (一)温室气体排放强制报告规则 2009年10月，EPA依据《清洁空气法》和《2008年统一拨款法》发布了温室气体排放强制报告规则。该规则公布后，EPA对其进行了多次修改，包括扩大报告主体的范围、对某些报告信息给予保密处理等[4]。 目前，温室气体排放强制报告主体涉及在能源产业链上、中、下游45个相关行业内直接的温室气体排放者以及能源供应商。该规则首先概括规定了对所有行业温室气体排放报告主体的要求，然后又逐个行业细化了报告主体的具体范围以及对该行业内报告主体的测算、监测、报告与核证要求等。对于排放设施的温室气体排放年度报告而言，应当报告所有应报告排放源类型、排放的所有温室气体的年度累积排放总量、每一应报告排放源类型排放的每一应报告温室气体的年度排放量、按照对所在行业的数据要求对每一排放单位、过程、活动、运行等所测算的排放数据和其他数据等内容。对能源供应商的温室气体排放年度报告而言，应当报告所有“应报告供应类型”的所有温室气体年度累积总量、每一应报告供应类型的每一温室气体年度累积总量等。如果报告主体的年度温室气体排放量连续3年都低于15000立方吨CO[，2]，那么在通知美国环保署署长发布不再继续报告并说明温室气体排放减少的原因后，该报告主体就不再负有温室气体排放强制报告义务。 在法律责任方面，该规则规定：任何对温室气体强制报告相关义务的违反，都构成对包括第114条在内的《清洁空气法》的违反，并且违反行为每一日都成一个独立的违反行为。违反行为包括但不限于：不进行温室气体排放报告、不收集为计算温室气体排放量所需要的数据、不按要求持续监测温室气体排放、不保存为核证温室气体排放数量所需要的资料、不按照规定的方法学计算温室气体排放量[4]。 (二)对移动源温室气体的控制：危害调查报告和尾气管道规则等 2009年12月，EPA公布了其依据美国《清洁空气法》第202条(a)款第(1)项所作的危害结果及其原因调查报告，并于2010年1月生效[5]。在该报告中，EPA依据大量科学文献，得出以下结论：(1)温室气体被合理地认为将会以多种方式危害美国公众的健康和福利[5](P66516)；(2)《清洁空气法》第202条(a)款第(1)项下新机动车和新机动车引擎的温室气体排放将会导致温室气体空气污染总量增加[5](P66536)。 既然EPA已经颁布危害调查报告，按照《清洁空气法》第202条(a)款第(1)项规定，EPA就应当制定条例对该机动车排放的温室气体进行监管。2010年4月，EPA与美国国家高速交通安全管理局联合发布了“轻型机动车温室气体排放标准与公司平均油耗标准”(简称“尾气管道规则”)[6]。该规则于2010年7月6日生效，适用于轻型机动车、轻型卡车及中型乘客车等机动车类型[6](P25328)，所覆盖的新产品年度从2012年到2016年，这些机动车排放的温室气体占美国所有与交通相关温室排放的60%[6](P25396)。该规则包括了限制新机动车四种不同温室气体(CO[，2]、CH[，4]、N[，2]O和HFC[，s])排放的多个标准。通过逐步提高标准的方式，该规则要求从2012年到2016年的新产品年度，该规则所适用的机动车温室气体平均排放量降低至250g/英里，平均燃料效率提高至34.1英里/加仑[6](P25328)。2012年10月，EPA又发布了控制2017年至2025年新产品年度轻型机动车温室气体排放的规则，并规定：到2025年，轻型机动车温室气体排放量降低至约160克/英里，燃料效率标准提高至约50英里/加仑。相对于2010年，到2025年新轿车和轻型卡车的温室排放降低50%[7](P62627)。2011年12月，EPA还发布了旨在控制中型、重型新机动车温室气体排放的规则，适用于从2014年至2018年的中型和重型机动车新产品年度，并且针对不同类型中型和重型机动车规定了不同的控制温室气体排放标准[8]。 “尾气管道规则”还设计了灵活机制，以解决命令与控制型方法所存在的僵硬性、不能鼓励排放者最大限度减排等方面的问题。第一，逐渐提高限制机动车温室气体排放的标准，使机动车生产商能够有时间适应新的标准。第二，设立了一系列灵活性措施。最重要的是，该规则允许生产商对其排放信用额进行存储和交易，即在生产商生产的新机动车排放额度低于所使用的标准时，允许该生产商存储该信用额度，用于将来其生产的新机动车排放额度高于标准时的缺口或者将该信用额度转给其他生产商[6]。 (三)对固定源温室气体排放的控制：时限规则与剪裁规则等 需要注意的是，在“马萨诸塞州诉美国环保署”案判决中，美国联邦最高法院关于要求EPA重新考虑原告方当事人请求、危害调查报告以及尾气管道规则都是针对美国《清洁空气法》第202条(a)款下移动源温室气体排放作出的[9]。既然EPA已经对移动源温室气体排放进行监管，那么对固定源温室气体排放是否也要进行监管呢？ 2008年12月，时任美国环保署署长史蒂芬·L·约翰逊女士以备忘录方式向美国环保署各地区分局负责人进行了解释[10]。该备忘录指出，防止空气质量重大恶化计划(PSD)是指按照《清洁空气法》中的某一规定或者按照依据《清洁空气法》制定的条例，某一空气污染物应当受到监管，这里的监管是指其排放受到实际控制的情况，而不包括仅要求排放者对其温室气体排放负有报告义务的情形[10]。也就是说：即便EPA制定了温室气体强制报告规则，也不会自动引发对该温室气体排放的控制。2008年12月，塞拉俱乐部等组织申请EPA重新考量该备忘录所作的解释，理由是“该解释性备忘录是不为法律所允许的，其发布违反行政法程序规定等”[11](P17005)。2010年4月EPA颁布“时限规则”[11]，维持了约翰逊女士在该备忘录中所作的解释。 结合美国联邦最高法院对“马萨诸塞州诉美国环保署”案的判决内容以及《清洁空气法》第202条(a)第(1)款规定，就会发现这一解释影响重大。这意味着，按照美国联邦最高法院的判决内容，一旦EPA在《清洁空气法》第202条(a)第(1)款下作出机动车排放的温室气体将会危害公众健康和福利的结论，就会引发连锁反应，即：首先制定控制移动源温室气体排放的规则，然后自动引发PSD计划和《清洁空气法》第V部分对固定源温室气体排放的监管。考虑到在该规则颁布之时EPA已经颁布危害调查报告和尾气管道规则，因此必将会自动引发EPA依据《清洁空气法》对固定源温室气体排放的监管。 那么，应当从何时开始监管呢？按照时限规则，所谓实际控制既非指条例颁布之时，也非指条例发生法律效力之时，而是指条例中的规定实际发挥作用之时[11](P17007)。按照尾气管道规则，对新机动温室气体排放的监管只能从2012年机动车新产品年度进入市场之日即2011年1月2日开始。因此EPA认为，对固定源温室气体排放的监管应当从2011年1月2日开始，而非2010年4月1日尾气管道规则颁布之时，也非2010年7月6日尾气管道规则生效之时。EPA此举实际上将对温室气体排放的监管从“尾气排放规则”的生效时间即2010年7月6日推迟到2011年1月2日。 对固定源温室气体排放又该如何监管呢？按照《清洁空气法》中PSD计划和第V部分的规定，在固定源的任何空气污染物排放达到规定的主要数量(即法定门槛值)时，即为主要固定源或者主要排放设施，就需要获得建设许可证或者运行许可证。在PSD计划下，主要固定源和主要排放设施(其任何空气污染物的排放超过100吨或者250吨的排放源)的建设必须事先取得由各州颁发的建设许可证。按照第V部分，主要固定源或者主要排放者(其任何空气污染物的排放超过或者可能超过100吨的排放源)应当取得由州颁发的运行许可证。 问题在于，上述法定门槛值在《清洁空气法》制定时是针对传统空气污染而设定，但温室气体不同于传统空气污染物，因为温室气体是化石燃料燃烧的必然结果，任何使用化石燃料的地方都会发生温室气体排放，所以温室气体的排放源和排放量远远超过其他空气污染物。更为重要的是，严格适用上述门槛值将会导致在PSD计划和第V部分下被监管对象激增。按照EPA测算，如果严格按照PSD计划的法定门槛值，将会导致申请许可证的主体数量从原来每年的280个跃升为81000个，每一PSD计划下排放源的许可成本平均大概是60000美元。而在第V部分，申请获得运行许可证的数量也会从14700个猛增至6100000个，每一排放源的许可成本平均大概是623175美元。据估计，为处理这些许可申请，“EPA需要雇佣230000个全职雇员，而每年的许可费用将会在原来6200万美元基础上增加210亿美元。”[12](P31556，31562-31563)对于被监管对象而言，则需要采用“最佳可得控制技术”以控制温室气体排放。因此，不管是对被监管对象还是对许可机关，严格执行《清洁空气法》规定的法定门槛值都将会带来沉重的甚至是无法承受的负担。 为此，2010年6月EPA颁布了剪裁规则[12]。该规则计划在六年时间内，通过三个步骤逐渐引入对固定源的温室气体排放许可要求。步骤一是：仅针对目前按照除温室气体之外的空气污染物已经受到监管的固定源，对该固定源温室气体排放进行监管，从2011年1月2日尾气管道规则生效起，到2011年7月1日步骤二生效之日止[17](P31523)。步骤二是：对温室气体较大固定排放源进行监管[12](P31523)。首先，对步骤一中已经受监管的固定源，对其排放的温室气体进行监管。其次，对于新建固定源，如果其温室气体排放量超过或者可能超过10万吨，将会受到PSD计划的监管。再次，对于现有固定源，如果其温室气体排放量超过10万吨，并且改建将可能会增加75000吨年度排放量，也会受PSD计划的监管。第四，如果某一现有固定源其年度排放量超过10万吨，将会受到《清洁空气法》第V部分的监管[12](P31523-31524)。2012年6月，EPA制定了有关剪裁规则步骤三的规则，并规定在2016年前维持剪裁规则对固定源温室气体排放进行监管的门槛值[13](P41052)。 二、“美国电力公司诉康涅狄格州”案：进一步巩固EPA的温室气体排放监管权 “马萨诸塞州诉美国环保署”案开启通过提起行政诉讼推动EPA依据《清洁空气法》控制温室气体排放的路径。那么，当事人能否通过提起民事诉讼来控制温室气体排放呢？美国联邦最高法院对“美国电力公司诉康涅狄格州”案[14]的审判给出了否定答案。该案是联邦最高法院首次审理依据侵权法对温室气体排放者提出公共妨害请求以控制温室气体排放的案件，也是联邦最高法院第二次审理气候变化案件。 (一)通过民事诉讼控制温室气体排放的努力 2004年6月，由8个州和纽约市、3个非营利土地信托组织作为两组原告，对5家电力公司向美国联邦纽约南部地区法院分别提起了诉讼[15](P314)。该地区法院对该两个案件进行了合并审理，即“康涅狄格州诉美国电力公司”案。原告称，作为被告的5家电力公司是美国最大的CO[，2]排放企业，它们在美国很多州拥有发电厂，这些发电厂每年度的CO[，2]排放总量估计达6.5亿吨，约占美国电力行业CO[，2]排放量的25%，约占美国国内人为排放CO[，2]总量的10%，约占全球人为活动排放CO[，2]总量的2.5%[16]。原告方认为，被告排放的温室气体导致全球变暖，已经影响到并且将继续影响公众健康与自然资源，按照联邦普通法或者州妨害法，已经构成公共妨害。原告请求该地区法院向被告发布法令为每一被告设定温室气体排放的初始最高限额，并要求被告逐年减少其温室气体排放[15](P318)。2005年12月，该地区法院以原告所诉事项属于不可诉的政治问题为理由驳回了原告的诉讼请求[16]。 之后，该案件被上诉至美国联邦第二巡回上诉法院。该上诉法院于2006年6月组织法庭辩论之后，于2009年9月方作出判决。该上诉法院在判决书中主要分析和解决了如下问题。第一，联邦地区法院能否基于政治问题原则驳回原告的诉讼请求？第二，所有原告是否均具有诉讼资格？第三，原告方的诉讼请求是否依据联邦普通法中的公共妨害原则提出？第四，在本案中联邦普通法是否为《清洁空气法》所取代？ 针对前两个问题，该上诉法院认为，该地区法院以原告所诉事项属于不可诉的政治问题而驳回原告的诉讼请求是错误的，所有原告方当事人均具有诉讼资格[15](P332，349)。考虑到本文主要讨论美国联邦层面控制温室气体排放方面的实体法问题，因此对该案程序法方面的问题不作过多论述。针对“当事人的诉讼请求是否依据联邦普通法中的公共妨害原则提出”这一问题，该上诉法院依据美国《第二次侵权法重述》中关于公共妨害的规定对其进行了分析。按照美国《第二次侵权法重述》，所谓公共妨害是指对公众所普遍具有的权利的不合理干涉，即公共妨害包括两个要素：一是公众普遍具有的权利；二是被告人对该公众权利的干涉是不合理的。可以认定构成“对公众权利的不正当干涉”的情形包括：(1)被诉行为是否涉及对公众健康、公众安全、公共安宁等的重大干涉；(2)被诉行为是否为法律、法规和条例所禁止；(3)被诉行为是否具有持续的性质，或者已经产生永久或者持续的影响，并且行为人知道或者有理由知道其行为对公众权利具有重大影响。据此，该上诉法院经过分析认为：所有原告所提出的诉讼请求均为依据联邦普通法中的公共妨害原则所提出[15](P358，371)。针对“本案中联邦普通法是否已为联邦制定法所取代”这一问题，被告方称：“《清洁空气法》与另外5部立法已经足以应对全球气候变化和CO[，2]排放，因此本案中联邦普通法中的公共妨害原则已经被取代，因为国会已经对该问题进行了立法。”[15](P375，378)该上诉法院认为，分析是否“被取代”问题的关键在于“立法是否实际上对妨害问题进行了规定”。在本案中原告方当事人所提出的公共妨害请求源于被告发电厂所排放的温室气体，因此必须要特别审查美国联邦层面对固定源温室气体排放的监管[15](P376)。经过审查，该上诉法院发现：美国联邦政府在当时尚未正式颁布危害调查报告，更谈不上依《清洁空气法》对固定源温室气体排放的监管。至于另外5部法律也没有对固定源温室气体排放的监管作出明确规定。该上诉法院最终认定：针对原告的诉讼请求，联邦普通法未被联邦立法所取代，判决撤销该地区法院判决，并发回重审[15](P393)。 2010年12月美国联邦最高法院发布了针对该案的调卷令。联邦最高法院重点审理的问题是：第一，原告方是否具有诉讼资格，法院对本案件是否具有管辖权；第二，针对固定源的温室气体排放，联邦普通法是否已经为联邦制定法所取代。2011年6月，联邦最高法院8名大法官以一致同意的方式对该案作出判决。 针对诉讼资格和管辖权问题，联邦最高法院参与审理该案的8名法官中，有4名法官认为至少有部分原告方具有诉讼资格，另外4名法院认为原告不具有诉讼资格。在这种情况下，该法院最终肯定了联邦第二上诉巡回法院对该案行使管辖权的做法[14](P2530)。针对原告控制被告方发电厂温室气体排放的诉讼请求，联邦最高法院认为联邦立法已经取代联邦普通法。金斯伯格大法官在判决书中指出，“马萨诸塞州诉美国环保署”的判决已经明确表明CO[，2]排放属于受《清洁空气法》监管的空气污染。《清洁空气法》第111条也规定：如果据署长判断，某一类型的温室气体排放源将会极大地导致或者促进空气污染，并且被合理地认为将会危害公众健康和福利，那么他就应该将该类型的温室气体排放源列入温室气体排放源类型列表中。某一排放源类型一旦被列入“排放源类型列表”中，那么EPA就应当为该种类型新建或者改建排放源排放的污染物制定绩效标准。如果EPA不建立该标准，那么美国各州或者私人当事人可以按照《清洁空气法》第307条申请EPA制定该标准，并且可以寻求法院救济。也就是说，《清洁空气法》对美国国内发电厂温室气体排放的监管做出了规定。美国联邦最高法院认为，就“取代而言，需要考虑的是，联邦立法对被诉问题所涉及的领域是否已经规定，而非以何种方式作出规定。”[14](P2531)本案中最为关键的一点就是否监管以及如何监管发电厂的温室气体排放，美国国会已经授权EPA做出决定，这一授权已经取代美国普通法[14](P2531)。按照《清洁空气法》规定，制定决策的顺序应该是：先是由专家机构EPA作出决策，然后才是由美国联邦法院作出裁决。《清洁空气法》将有关利益权衡问题的决策交由EPA和各州监管者联合做出，是因为相对于联邦法院而言，EPA有大量的科学资源、经济资源和技术资源可以利用。 (二)通过民事诉讼控制温室气体排放面临的挑战 作为美国环境法的重要法律渊源，普通法非常适合于为一系列现代生态问题提供救济，并且在推动私人诉讼方面起着重要作用[17](P69)。但综合分析美国联邦地区法院、美国联邦第二巡回上诉法院和美国联邦最高法院对“美国电力公司诉康涅狄格州”案的审判就会发现，面对气候变化这样的全球性、复杂性问题，气候变化受害者试图依据联邦普通法通过民事诉讼控制温室气体排放的做法面临大量挑战。 第一，可能违反三权分立原则。在本案中，原告方当事人所试图实现的是由法院发布禁令来控制和减少温室气体排放。如果这一目的被联邦最高法院认可，就意味着由本案所确立的控制温室气体排放的路径可以被复制和运用到其他案件中去，那么这实际上是让法院行使了原本属于国会的立法职能和联邦政府的执法职能。显然，这将违反三权分立原则。该案与“马萨诸塞州诉美国环保署”案的不同在于，在后一个案件中法院所作的是解释《清洁空气法》的相关规定，从而将对温室气体排放的控制嵌入到现行《清洁空气法》中，达到推动EPA依据《清洁空气法》控制温室气体排放的目的。也就是说，法院必须恪守其作为司法机关的本分，在三权分立的原则框架内进行司法活动，而不是僭越立法机关或者行政机关的职能。 第二，在侵权责任的认定方面存在诸多困难。即便承认全球变暖是公共妨害问题，但是作为公共妨害的气候变化也与传统的公共妨害问题截然不同。这是因为传统的公共妨害往往是地域性的，实施公共妨害的行为人特定，并且公共妨害的受害人也是可以确定的。然而，气候变化则是全球性问题，作为化石能源燃烧的必然产物，温室气体排放源不局限于某一特定地域。那么，在依据侵权法中的公共妨害原则认定行为的侵权责任时，就会遭遇诸多困难。比如，如何确定被告。因为气候变化是温室气体排放的累积性后果，不存在可以归结为某一特定被告的具体损害行为[18]。再如，如何确定被告的行为与原告所受损害之间的因果关系。因为气候变化不仅包括人为原因造成的，还包括自然原因造成的。对于诸如卡特琳娜飓风之类的极端气候现象，又该如何划分人为原因和自然原因在其中所发生作用的比重。 第三，如果允许通过民事诉讼控制温室气体排放，就容易导致以公共妨害为由控制温室气体排放案件激增，一方面使得联邦法院不能承受其重，另一方面也容易导致有关气候变化政策、能源政策的碎片化、缺乏一致性和系统性等问题[19](P107)。如果在本案中联邦最高法院允许当事人通过民事诉讼控制温室气体排放，那么气候变化受害者就会向法院寻求救济，这使得联邦法院的法官实际上充当了超级EPA的角色，但是“法官可能不会组织进行科学研究或者召集专家小组听取建议，或者依据‘通知-评价’程序，在听取任何利益相关人的意见后发布规则，或者征求各州监管机关的专家的意见。”[14](P2540)另外，法官在审判案件时，往往仅基于案件自身的情况做出裁判，而无法统筹考虑案件外的各种情况、衡平各种利益，这样就会导致就容易导致法院不同判决之间的混乱。即便当事人的诉讼请求能够实现，也无法形成统一的控制温室气体排放政策和法制，同时还可能导致能源政策和法制的混乱，更无法为企业控制温室气体排放提供合理预期。由专家机构EPA控制温室气体排放则不同，因为它在颁布具体法律规则时，可以通过各种方式征求公众和利益相关方的意见和建议。 联邦最高法院对“美国电力公司诉康涅狄格州”案判决的意义在于：第一，依据依联邦普通法中的公共妨害原则通过民事诉讼控制温室气体排放的道路是行不通的；第二，巩固了基于联邦最高法院在“马萨诸塞州诉美国环保署”案的判决所形成的温室气体排放监管路径。 三、“负责任的监管联盟诉环保署”案：支持EPA控制温室气体排放的具体措施 针对EPA颁布的危害调查报告、尾气管道规则、时限规则和剪裁规则等四个规则，包括多个州和工业组织在内的不同当事人分别就上述规则中的一个或者多个向美国联邦哥伦比亚特区巡回上诉法院提起了共计27个诉讼。原告方当事人试图通过提起这些诉讼推翻上述四个规则，进而阻止EPA行使其对温室气体排放的监管权。2012年2月，该上诉法院成立了由三名法官组成的审判庭对这27个诉讼进行了合并审理，即“负责任的监管联盟诉美国环保署”案[20]。2012年6月该上诉法院作出判决，支持了EPA制定的上述四个规则。 1.关于危害调查报告。原告当事人提出了六个方面的质疑，被该上诉法院逐一驳回。第一，原告认为，在《清洁空气法》第202条(a)款第(1)项下，EPA不考虑颁布危害调查报告可能产生的政策后果以及在《清洁空气法》下监管温室气体排放可能产生的荒唐结果，而仅基于科学判断做出危害调查报告是不恰当的，其所作出的报告是武断的和不可捉摸的[20](P117)。该上诉法院认为，分析《清洁空气法》第202条(a)款第(1)项规定和美国联邦最高法院对“马萨诸塞州诉美国环保署”案的判决，可以发现这些因素不是颁布危害调查报告所需要考虑的内容[20](P117)。第二，原告认为，EPA依据联合国政府间气候变化专家委员会(IPCC)等机构的研究成果做出危害调查报告，其科学证据是不充分的[20](P119)。该上诉法院认为，任何研究都是在前人基础上进行的，EPA在做出危害调查报告时不需要再次证明原子是存在的[20](P120)。EPA作出危害调查报告所依据的科学资料是大量的，不能仅以存在不确定性来否定危害调查报告的合理性，因为《清洁空气法》本身就具有风险预防的性质，EPA不需要通过“严格的、环环相扣的因果关系证明”来支撑危害调查报告[20](P120-122)。第三，原告认为，危害调查报告未对气候变化给公众健康和福利造成的危害进行量化评价[20](P122)。该上诉法院认为，分析《清洁空气法》第202条(a)第(1)项的法律文本，可以发现危害调查报告并不需要精确的数字，相反，危害调查必然是基于个案进行的，因为危险并不是由某一固定的危害概率所设定的，而是由风险和危害，或者盖然性与严重程度相互作用的产物。第四，原告认为，机动车通常情况下并不排放全氟化碳(PFC[，s])和六氟化硫(SF[，6])，所以EPA在危害调查报告认定包括这两种温室气体在内的六种温室气体将会危害公众健康和福利是有问题的[20](P123)。该上诉法院认为，原告方当事人并未提供其因此受到损害的证据，因此没有诉讼资格。第五，原告认为，EPA未将危害调查报告提交科学咨询委员会审查[20](P124)。EPA辩称，它仅向依据第12886号行政命令向美国信息与监管事务办公室提交了危害调查报告的草案，因而不过是非正式审查过程，并不会引发其向科学咨询委员会提交该危害调查报告的义务。对此，原告方当事人没有回应[20](P124)。第六，原告认为，EPA拒绝原告方当事人重申考虑危害调查报告的申请是错误的。该上诉法院认为，尽管危害调查报告的部分支撑材料即IPCC的评价报告所依据的部分文献资料没有经过同行评议[21](P6)，但这些文献资料的使用并不影响IPCC关键结论的得出[20](P124)。 2.针对尾气管道规则。原告主要提出了两个方面的反对意见：第一，EPA在制定该规则时，对其所依据的《清洁空气法》第202条(a)款第(1)项的解释是不恰当的，并且由于没有考虑到该规则将会引发对PSD计划和第V部分下的固定排放源的监管成本，因而是“武断的和难以捉摸的”[20](P126)。也就是说，当事人之所以反对尾气管道规则，不是因为该规则本身，而是因为该规则的颁布会自动引发对PSD计划和第V下的固定源温室气体排放的监管。原告方声称，如果EPA考虑到这一点，那么它将会把CO[，2]排除在排放标准之外，或者拒绝颁布温室气体排放标准，抑或通过解释《清洁空气法》使其不会引发对固定源温室气体排放的监管[20](P126)。该上诉法院认为，在《清洁空气法》第202条(a)款第(1)项中，通过使用“应当”这样的字眼，国会并没赋予EPA自由裁量权。既然EPA已经做出了危害结果调查报告，按照该《清洁空气法》第202条(a)款第(1)项规定，EPA就必须颁布尾气管道规则。 第二，既然美国国家高速交通安全管理局已经制定了燃料效率标准，那么EPA可以行使自由裁量权拒绝制定尾气管道规则。的确，从最终效用来看，燃料效率标准和尾气管道规则在一定程度上是相同的，燃料效率提高使得行使某一特定里程消耗的燃料减少，从而相应减少温室气体排放。但是，两者还是有很大区别。第一，制定规则的目的不同。燃料效率标准实际上是提高能源效率的具体方式，其目的在于节约能源，制定尾气管道规则的目的则是在于减少温室气体的排放。第二，制定规则的法律依据不同。该上诉法院引用美国联邦最高法院在“马萨诸塞州诉美国环保署”案的判决指出：“美国交通部制定燃油消耗里程标准这一点无法免除EPA的环境保护责任。”因为EPA制定温室气体排放标准的义务来自于“完全独立于美国交通部提高燃料效率的职责”的法定义务[22](P531-532)。 3.针对固定源温室气体排放的监管。围绕如何理解“按照《清洁空气法》受监管的任何空气污染物”，EPA和原告方产生了分歧。长期以来EPA将其理解为按照《清洁空气法》中的某一规定或者按照依据《清洁空气法》制定的条例，某一空气污染物应当受到监管。原告方当事人认为，对“按照《清洁空气法》受监管的任何空气污染物”可以作更为狭义的理解，EPA可以而且应当将PSD计划适用于主要温室气体排放源。EPA认为，它必须实施国会毫无异议的明确表达，即要求PSD计划适用于对任何空气污染物的主要排放者。对此，该上诉法院认为，对于该问题必须从法律文本进行分析。《清洁空气法》第169条第(1)款要求，排放任何空气污染物达到主要数量的固定源，都需要申请获得PSD计划下的许可证。从字面上理解，任何一词具有广阔的含义，即不论何种类型，毫无区别。国会在《清洁空气法》中使用具有宽泛意义的、不加区别的修饰词“任何”表明：“任何空气污染物包括温室气体。”[20](P134)美国联邦最高法院在“马萨诸塞州诉美国环保署”案的判决中也指出，作为《清洁空气法》中的重要概念，且适用于《清洁空气法》的所有条款，第302条(g)款中“空气污染物”毫无疑问包括温室气体[20](P134)。该上诉法院进一步分析道，PSD计划要求所有被监管的排放源，就按照《清洁空气法》受监管的每一污染物均采用最佳可得控制技术，并且确定这些排放源将不会超过《清洁空气法》规定的任何排放标准，从而造成空气污染[20](P136)。最终该上诉法院判决认为“主要排放设备”定义中的“任何空气污染物”是指“按照《清洁空气法》受监管的任何空气污染物”。 针对美国环保署制定尾气管道规则将会自动引发PSD计划对固定源温室气体排放的监管，原告提出了不会引发PSD计划自动监管的三种解释方法。但是，被该上诉法院一一驳回。这三种解释方法主要集中在如何理解和运用《清洁空气法》中PSD计划部分的规定上[20](P136，138，143)。 此外，原告对时限规则和剪裁规则本身也提出质疑。对于“时限规则”，该上诉法院认为，原告并未提出任何实质的反对理由。当然，原告方当事人提出：该规则企图实现将PSD计划和第V部分适用于温室气体的目的。该上诉法院认为，显然这是不对的。正如上文所提及的，温室气体应当受PSD计划和第V部分的监管，其依据是《清洁空气法》的自动适用。时限规则所作的不过是延迟了PSD计划和第V部分对温室气体的适用[20](P144)。 对于剪裁规则，争议的根源在于：EPA在决定何为主要温室气体排放源时，提高了《清洁空气法》明文规定的法定门槛值。EPA表示，该规则减轻了由于《清洁空气法》的自动适用而造成的沉重负担，包括给许可机关带来的受理申请负担和给排放源造成的费用负担。EPA运用“荒唐结果”理论、“行政必要性”理论和“一步一个脚印”理论来为剪裁规则进行辩护。原告方则声称：EPA所引用的这些理论没有一个允许它脱离《清洁空气法》中规定的门槛值，而用自己选择的标准取而代之。甚至有原告当事人称，EPA的这一做法不过是使其看上去“像是一个慈善的独裁者而非暴君”。还有些原告认为，EPA修改法定的门槛值超过了其法定的权限，因此请求该上诉法院撤销该规则。 法院认为，针对时限规则剪裁规则提出的提议，原告没有诉讼资格。法院解释道，诉讼资格是案件或者争议解决的必须和不可变更的组成部分，为确立诉讼资格，当事人必须证明遭受到了“事实上的损害”，并且该损害必须是：(1)具体的、特定的，并且是事实上的或者迫近的；(2)由被诉行为引起的；(3)能够为支持其请求的判决所救济。法院认为：当事人不能证明时限规则和剪裁规则给他们造成了“事实上的损害”，并且通过法院的救济可以减少损害。这是因为，在法院看来，工业领域当事人之所以受到监管，各州政府当事人之所以被要求颁发许可证，不是因为时限规则和裁决规则本身，而是因为《清洁空气法》中的“自动引发适用”机制。在法院看来，该两个规则实际上起到了减轻当事人所主张的损害的效果，因为时限规则延迟了PSD计划和第V部分对温室气体排放的监管，而剪裁规则则降低了受PSD计划和第V部分监管的排放源数量，撤销该两个规则只能会加重对他们的损害。 四、美国联邦温室气体排放法律监管的优势及挑战 2013年10月，美国联邦最高法院向美国哥伦比亚特区巡回上诉法院发出了对“负责任的监管联邦诉美国环保署”案的调卷令，并将对该案的审理限定在“EPA决定其对机动车温室气体排放的监管会引发其对固定源温室气体排放的监管，这是否是被允许。”综合分析上述三个判例以及该调卷令，可以发现：第一，作为对美国联邦最高法院的“马萨诸塞州诉美国环保署”案判决的直接结果，EPA对移动源温室气体排放的监管，即依据《清洁空气法》所制定的危害调查报告及尾气管道规则等已经得到美国联邦最高法院的默认支持。第二，对于控制温室气体排放，美国联邦最高法院的基本思路是推动EPA依据《清洁空气法》行使监管权来控制温室气体排放。 尽管美国联邦层面依据《清洁空气法》控制温室气体排放方面的法律制度还可能会继续发展，但截至目前，美国联邦层面通过EPA按照《清洁空气法》控制温室气体排放的方式显然应当属于环境法上传统的命令与控制方式。这种由EPA依据《清洁空气法》控制温室气体排放的方式具有明显优势。首先，这意味着美国在控制碳排放方面迈出了实质性步伐，改变了美国联邦层面在控制温室气体排放方面停滞不前的局面。其次，能够摆脱因为选举而导致受其所代表的利益集团在控制温室气体排放方面的束缚，从而避免政党政治阻挠采取立法行动应对气候变化[23](P459)。再次，能够发挥EPA的专家机构优势。联邦最高法院大法官金斯伯格曾说：“对任何某一特定领域的温室气体排放所进行的适当监管，都不能凭空进行，还应该考虑国内或者国际政策，需要考虑对相互竞争的多种利益进行有根据的评价。而且，还需要在可以获得的环境利益、我们国家的能源需求以及对经济造成影响的可能性之间进行权衡。”[14](P2539)还有人指出：“即便是联邦最高法院中在控制温室排放方面看上去作为积极的那些法官，也同意为温室气体排放设定限额的工作，并非他们能力所及。”[24] 但依《清洁空气法》控制温室气体排放也面临诸多挑战。有学者认为，《清洁空气法》不适合用来监管温室气体排放，联邦最高法院在“马萨诸塞州诉美国环保署”案的判决本身就是一个错误[25]。还有人称，国会在制定《清洁空气法》时并未考虑诸如温室气体之类的污染物，因此用《清洁空气法》监管温室气体是不合适的[26]。美国联邦哥伦比亚特区上诉巡回法院也曾指出：“EPA通过调整《清洁空气法》中法定门槛，以适应其对固定源温室气体排放的监管这一做法表明，作为监管性法律制度，《清洁空气法》可能并不非常适合用于处理温室气体排放问题。”[14](P119) 第一，由EPA负责监管温室气体排放，实际上是唯美国总统马首是瞻。在小布什任美国总统期间，美国在2001年退出京都议定书，并主张通过自愿的方式控制美国温室气体的排放。在此期间，EPA先是拒绝承认温室气体属于《清洁空气法》中的空气污染物，继而拒绝对其排放进行监管。即便是2007年5月美国联邦最高法院在“马萨诸塞州诉EPA”案判决作出之后，在小布什任总统期间，EPA也仅是在2008年发布了一个关于控制温室气体排放若干方案的通知，征求公众意见。但是，2009年1月奥巴马就任美国总统后则积极推动控制温室气体排放的进展。EPA也迅速行动，公布了上述有关温室气体强制报告规则、控制移动源、固定源温室气体排放的多个规则。这表明，由EPA依据《清洁空气法》控制温室气体排放的优势可能是暂时的。美国总统的去留、其对控制温室气体排放态度的动摇，都将会影响这种优势的发挥。 第二，在《清洁空气法》下控制固定源温室气体排放的路径仍然存在不确定因素。如美国联邦最高法院在“马萨诸塞州诉美国环保署”案中的判决依然是有争议的。联邦最高法院大法官阿利托和托马斯在同意联邦最高法院对“美国电力公司诉康涅狄格州”案判决内容的同时，也发表了不同意见。阿利托指出：“美国联邦最高法院在该案中对《清洁空气法》取代美国联邦普通法的分析，依赖于这样一种假设，即美国联邦最高法院在‘马萨诸塞州诉美国环保署’案判决中对《清洁空气法》进行了正确地解释，从而允许EPA依据该法对温室气体排放进行监管。”[14](P2541)可见，作为美国联邦层面对温室气体排放进行监管的基石，美国联邦最高法院对“马萨诸塞州诉美国环保署”案的判决并非坚如磐石。此外，EPA对控制固定源温室气体排放的监管能否为美国联邦最高法院所支持？如果美国联邦最高法院支持该自动引发监管，留给EPA的问题是，如何处理那些低于剪裁规则规定的“75000吨～100000吨”门槛值的小固定源温室气体排放问题。如果美国联邦最高法院不支持，那么EPA则需要寻找控制固定源温室气体排放的其他方式。 第三，命令与控制型方法具有僵硬性、不能鼓励最大限度减排以及不能降低减排成本等问题。利用命令与控制型方法控制温室气体排放，由于对排放的限制是针对具体排放源、针对具体温室气体的，因此作为个体的公司企业往往无法选择以最低成本方式进行减排。同时，这种命令与控制型减排方式，往往仅能强制企业达到规定的最低减排限度，而无法鼓励企业实现最大限度的减排。更为重要的是，不能有效激励企业投资于先进的、低碳的和高效的技术和设备，形成技术锁定效应，不利于产业的低碳发展和低碳环保产业的发展。 第四，对于末端控制温室气体排放尤其是针对固定源而言，可能尚不存在符合“最佳可得技术”或者“最低可得排放率”要求的、控制CO2排放的有效技术[27](P9)。目前，可以用来控制温室气体排放的技术主要有整合煤气化合成循环技术、碳捕捉与封存技术。但是，对于整合煤气化合成循环技术是否是最佳可得技术是存在争议的[27](P35)。碳捕捉与封存技术则尚未商业化。 作为全球第一大温室气体排放国，我国正面临减少温室气体排放的巨大国际压力。有关部门正在研究起草有关应对气候变化的立法，全国人大常委会也正在修改《中华人民共和国大气污染防治法》，如何合理配置温室气体排放监管权，对温室气体排放进行法律规制？这是我国温室气体减排立法中必须解决的问题。美国曾是世界上空气污染最严重的国家之一，但是《清洁空气法》颁布后，EPA依据该法治理大气污染取得显著成绩，该法也成为美国最为成功的立法之一。眼下，虽然美国联邦层面在应对气候变化问题上态度消极，尚未通过有关控制温室气体排放的联邦立法，但是在美国联邦最高法院确立了EPA对温室气体排放的监管权后，EPA已经依据《清洁空气法》出台了一系列规则以对温室气体进行监管。虽然这些监管措施面临诸多挑战，但美国控制温室气体的模式和经验非常具有启发意义，仍然值得我们思考。