环境监察机构实施监督性监测采样行为的法律思考，本文主要内容关键词为：机构论文,环境论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对污染源进行监督性监测是我国各级环境保护部门对污染源实施监管的一个非常重要的执法手段。针对不同的环境监测项目与监测目的，环境监测全过程大体分为三个步骤，即采集样品(简称采样)、样品储存运输和实验室分析及数据统计。在这三个步骤中，采样是环境监测质量保证系统的第一个环节。采样质量的好坏最终将影响到监测结果，并且采样过程存在的问题不能通过后续工作加以弥补，因此质量控制的第一要求就是要保证采样的质量。①由于实施污染源监督性监测采样行为属于环境行政执法活动，②并且对监测采样过程的质量保证要求极高，因此实施污染源监督性监测采样行为的主体应由法律作出明确规定。1983年制定的《全国环境监测管理条例》第12、13条分别规定了各级环境监测机构的职能，其中包括环境监测机构对各有关单位排放污染物的状况进行定期或者不定期监测，为加强污染源管理和排污收费等提供监测数据。1999年制定的《污染源监测管理办法》第6条规定：“各级环境保护局所属环境监测站具体负责对污染源排污状况进行监督性监测”。2007年制定的《环境监测管理办法》第5条也规定县级以上人民政府的环境保护部门所属环境监测机构具体承担污染源监督性监测的技术支持工作。从目前我国有关环境行政法规及规章的规定看，实施污染源监督性监测行为的主体主要是各级环境保护部门所属的环境监测机构。虽然这些法规、规章中并没有专门提及监测采样的主体问题，但是由于环境监测采样是环境监测的一个重要组成部分，因此这些法律规范同样适用于环境监测采样行为。近年来，在我国环境保护部制定的有关规章及其他规范性文件中，已经开始将实施污染源监督性监测采样行为的主体扩展到环境监察机构。针对这种变化，笔者将讨论以下几个问题：我国现行环境法律规范是如何将实施监督性监测采样行为的主体扩展到环境监察机构的，其原因何在，它将产生哪些问题，污染源监督性监测采样主体制度应该如何进一步完善？
一、环境监察机构实施监督性监测采样行为规范的形成
环境监察机构的环境监察行为虽然与环境监测机构实施的环境监督性监测活动密切相关，但是环境监察机构在环境监察的过程中原本并不涉及监督性监测采样行为，所有涉及监督性监测采样的行为都是由环境监测机构实施的。那么，环境监察机构实施监督性监测采样行为之法律规范是如何形成的呢？环境监察机构实施监督性监测采样行为规范的形成，从时间维度看，大致可以分为三个时期。
(一)严格禁止时期
这一时期主要是2010年3月1日以前。在此时期，有关环境监测的法律、法规和规章都明确规定，实施环境监督性监测采样行为的主体为各级环境保护部门所属的环境监测机构，没有任何一部环境法律、法规和规章将实施监督性监测采样行为的主体资格赋予环境监察机构。环境监察制度是从《中华人民共和国环境保护法》等环境法律规定的现场检查制度发展起来的，③其主要任务是在环境保护部门领导下依法对辖区内污染源排放污染物情况和海洋及生态破坏事件实施现场监督、检查并参与处理。如1996年11月14日，原国家环境保护局发布的《环境监理工作程序(试行)》对环境监理工作的制度与程序进行了规范。其中规定环境监理人员在现场监理过程中，发现排污单位排放污染物有异常情况时要及时处理，必要时通知监测站采样分析。④从这里可以看出，如果环境监察机构在现场检查过程中需要对污染源实施环境监测，那么只能通过环境监测机构来采样，其本身并不承担环境监测的采样任务。1999年8月6日，原国家环境保护总局发布的《环境保护行政处罚办法》第24条规定：“环境保护行政主管部门对立案查处的环境违法行为，需要进行环境监测的，应当组织环境监测机构或者经环境保护行政主管部门确认的其他监测机构进行监测”。该条规定实际上是严格排除环境监察机构现场检查执法人员实施监督性监测采样行为。
(二)有限突破时期
这一时期主要是2010年3月1日至2012年9月1日。在此时期，对于环境监察机构是否具有实施监督性监测采样行为的主体资格，立法的规定比较模糊。换言之，法律规范并没有非常明确地赋予环境监察机构以实施监督性监测采样行为主体的资格，但是有关规章似乎又暗含环境监察机构具有实施监督性监测采样行为主体资格的内容。例如，2010年3月1日施行的《环境行政处罚办法》规定，环境保护部门对立案查处的环境违法行为，及时组织调查取证。调查人员有权进入有关场所进行检查、勘察、取样；需要取样的，应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查(勘察)笔录，可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。环境保护部门在对排污单位进行监督检查时在现场即时采样、监测的结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。2011年6月1日实施的《工业污染源现场检查技术规范》(HJ606－2011)“5.2.2现场采样”规定：“现场采样取证应由县级以上环境保护主管部门所属环境监测机构、环境监察机构或其他具有环境监测资质的机构承担。采样人员可通过摄影、摄像等方式对采样地点、采样过程进行记录，与样品一同作为检查证据。污染源现场采样、保存应符合国家环境保护标准和技术规范的要求。现场采集样品应当交由县级以上环境保护主管部门所属的环境监测机构或其他具有环境监测资质的机构实施检测。对排污者排放污染物情况进行监督检查时，可以现场即时采样或监测，其结果可作为判定排污行为是否合法、是否超标以及实施相关环境保护管理措施的依据。在线监测数据，经环境保护主管部门认定有效后，可以作为认定违法事实的证据”。
客观地讲，《环境行政处罚办法》对环境监察机构是否具有监督性监测采样职权规定得不是很清楚，容易引起认识上的分歧。环境监察机构认为，《环境行政处罚办法》赋予了环境监察机构实施监督性监测采样行为主体的资格。同样，《工业污染源现场检查技术规范》(HJ606－2011)“5.2.2现场采样”规定，现场采样取证应由县级以上环境保护主管部门所属环境监测机构、环境监察机构或其他具有环境监测资质的机构承担。这也使得环境监察机构认为其与环境监测机构一样具有现场实施监督性监测采样行为主体的资格。
当然，对于下面提及的问题也可以作相反的理解，即对《环境行政处罚办法》中“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样”的规定，可以理解为该办法只是规定现场即时采样的主体为“环境保护主管部门”，而并非特指“环境监察机构”。因为“环境监测机构”同样可以受环境保护主管部门的委托对排污单位实施现场监督性监测采样行为。对于《工业污染源现场检查技术规范》(HJ606－2011)“5.2.2现场采样”中的规定也可以理解为，现场采样取证应由环境监察机构与环境监测机构共同完成。在现场采样取证的过程中，环境监察机构主要是对环境监测机构的采样行为进行现场笔录，而采样行为则由环境监测机构实施。这样的理解与2011年10月8日环境保护部办公厅发布的《关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》相一致。该通知要求“各级环境保护部门要建立环境监测机构和环境执法机构的协作配合机制。污染源监督性监测的现场监测工作由环境监测机构和环境执法机构共同开展。环境执法机构人员负责对排污单位污染防治设施进行检查，将采样过程记入现场检查(勘察)笔录，并要求排污单位当事人确认。环境监测机构人员负责采集样品，填写采样记录，开展现场测试工作”。
从以上情况可知，在此阶段由环境保护部有关部门主导制订、修订的环境保护规章以及规范性文件开始容许环境监察机构实施监督性监测采样行为，环境监测机构作为实施监督性监测采样行为主体的一元化格局被打破。当然，上述内容也表明，是否将实践中可能大量存在的环境监察机构实施的监督性监测采样行为合法化，在环境保护部内部有关部门之间意见恐怕也并非一致。但是不可否认的事实是，很多地方环境保护部门和环境监察机构都非常认同环境监察机构实施监督性监测采样行为的合法性。⑤
(三)全面放开时期
这一时期主要是从2012年9月1日起至今。它以环境保护部制定的《环境监察办法》开始实施为标志，昭示着环境监察机构实施监督性监测采样行为的全面放开。2012年9月1日施行的《环境监察办法》第6条规定：“环境监察机构的主要任务包括……(2)现场监督检查污染源的污染物排放情况、污染防治设施运行情况、环境保护行政许可执行情况、建设项目环境保护法律法规的执行情况等”。第13条规定：“从事现场执法工作的环境监察人员进行现场检查时，有权依法采取以下措施：(1)进入有关场所进行勘察、采样、监测、拍照、录音、录像、制作笔录”。与前一时期相比，《环境监察办法》非常明确地赋予环境监察人员在现场检查时可依法实施监督性采样、监测行为的权力。这使得我国实施污染源监督性监测采样行为的主体呈现环境监测机构与环境监察机构并存的二元化格局。
二、环境监察机构实施监督性监测采样行为规范形成的原因
从上面的论述可以看出，环境监察机构实施监督性监测采样行为主体资格的确立是逐步进行的。那么，是什么原因导致原本只属于环境监测机构的实施监督性监测采样行为的主体资格扩展到环境监察机构？要回答这个问题，首先要弄清楚我国污染源监督性监察与监督性监测实施的模式，因为环境监察机构实施监督性监测采样行为在很多情况下都与其同步实施的监督性现场检查行为融合在一起。
(一)污染源监督性监察与污染源监督性监测的同步实施
长期以来，我国污染源的监督性监测是环境监测机构受环境保护部门委托而实施的一种常规监测活动。一般来说，对于常规性监察工作，环境监察机构可根据辖区环境的基本情况制订年度监测计划，委托环境监测机构进行例行监测。环境监测机构按照计划及时呈报监测数据报告；当环境监察机构遇到环境应急事件急需环境监测时，可向环境监测机构提交应急监测单，环境监测机构按照应急监测单安排应急监测，并提供有效监测数据报告。⑥根据环境监测机构是否与环境监察机构同步对污染源实施监督活动，可以把污染源监督性监测采样行为分为两大类，即环境监测机构单独实施的监督性监测采样行为和与环境监察机构联合进行的监督性监测采样行为。这两种监督性监测采样行为没有本质上的差异，所有污染源排放污染物的采样、样品的运输与实验室分析，直到监测报告的出具，都是由环境监测机构完成的。在实践中，环境监测机构单独实施的监督性监测采样行为往往都是年初由环境保护部门下达任务给环境监测机构，由环境监测机构制订计划组织实施。⑦如果环境监测机构通过实施监督性监测采样行为发现排污单位存在违法超标排污情形，那么就要按照法律的规定向环境保护部门报告，或者根据事先确定的信息通报机制，将该类违法排污信息直接告知环境监察机构，由环境监察机构进行现场执法检查。当然，在实践中也存在由环境保护部门组织环境监察机构和环境监测机构共同对污染源实施联合执法检查，而环境监测机构在这种执法检查活动中主要承担污染源监督性监测任务。在上述两种情形下，环境监察机构一般不需要实施监督性监测采样行为。
(二)污染源监督性监察与污染源监督性监测同步实施的现实困境
事实上，在环境执法检查中往往出现以下情况：(1)基层环境保护部门普遍存在“重执法、轻监测”的现象，没有把污染源监督性监测作为环境执法检查不可或缺的重要内容来抓，甚至存在“说起来重要，干起来不要；事故应急时要，日常管理中不要”的错误思想。⑧(2)环境执法过程中的监测工作计划性不足，存在“临时性任务经常布置、经常性任务临时布置”的现象。在一些风暴式、临时性或持续性的执法活动中，环境监测机构常常成为环境监察机构的“跟班、随从”。⑨正是由于上述情况的存在，加之在资金和人员配置等方面都存在严重不足且又没有受到应有的重视，因此环境监测机构难免会产生抵触情绪，进而导致在环境监察机构进行现场执法需要进行环境监测时而环境监测机构却难以及时提供采样监测的技术支持。对于环境监察机构来说，在很多情况下其执法活动并不是依计划实施的，而是基于多种原因形成的临时突击式执法，因此在其需要对污染源实施监督性监测采样行为时，环境监测机构往往以无计划安排为由而拒绝派人实施监督性监测采样行为。
当然，也并不是说只要环境监察机构对污染源实施监督性现场执法检查，环境监测机构就必须同时实施监督性监测采样行为。因为环境监察机构现场执法检查主要是针对排污单位环境管理手续、污染治理设施、污染源自动监控系统、污染物排放、环境应急管理等事项的检查，只有在其认为有必要时才考虑对排污单位污染物的排放实施监督性监测采样行为。但是在环境监察过程中有时情况非常复杂，如监察排污单位临时实施的违法排污行为，就必须在现场执法过程中及时实施监督性监测采样行为。因为如果等到事后再到现场实施监督性监测采样行为，那么排污单位可能已恢复到正常排污状态，并且如果缺乏现场及时采样获得的监测数据，那么就可能会使排污单位逃避法律的制裁。⑩
(三)环境监察机构实施监督性监测采样行为的既存现实与合法化转变
在实践中，很多环境保护部门开始为环境监察机构配置一些比较简易的监测采样器具，同意环境监察机构在环境监察过程中实施应急监测采样行为，并将采集的样品送交环境监测机构，由环境监测机构进行实验室分析并出具正式的监测报告。值得注意的是，基层环境监察机构普遍认为这种做法并无不妥，因为样品的实验室分析和监测报告的编制都由环境监测机构承担。就环境监测机构来说，其对排污单位排污行为实施的监督性监测采样行为，从法律属性上讲应属于行使公权力的行为，而环境监察机构一旦开始实施这种行为，就意味着这种监测采样的权力开始部分地分权给环境监察机构。对此，环境监测机构能够接受。其原因在于，由环境监察机构实施部分监督性监测采样行为可以大大减轻环境监测机构的负担，有利于其将更多的精力用于经营性的监测服务活动之中。作为被监督性监测的排污单位也很少对环境监督机构的监督性监测行为提出质疑。当然，其中的原因也是多方面的：(1)排污单位普遍对环境监察与环境监测制度不熟悉，他们可能认为环境监察机构是执法单位，其实施监督性监测采样行为是理所当然的事情；(2)对采集样品的实验室分析、数据处理以及最终监测报告的出具毕竟都是以环境监测机构的名义进行的，这使得排污单位容易产生本能的信赖；(3)对于最终被判断为超标排污的排污单位来说，他们也很清楚自身是否存在违法行为，再加上受环境监察机构执法威慑力的影响，除非有涉及重大利益的消极影响，在一般情况下，他们往往会接受环境监察机构实施监督性监测采样行为。
然而，在实践中依然存在因实施环境监督性监测采样行为程序不合法等问题，环境保护部门被排污单位提起行政诉讼并且败诉的情形。这对各级环境保护部门包括环境监察机构都有触动。(11)环境监察机构在污染源现场执法过程中自行实施监督性监测采样行为时也开始担心因采样主体资格的合法性而影响环境监测数据的有效性问题。因此，如何将实践中环境监察机构自行实施的监督性监测采样行为正当化就成为必须克服的法律障碍。为此，环境保护部门开始思考相应的对策。如有人认为环境监察人员应该持采样证上岗，掌握布点、采样及样品保存技术和现场快速分析方法，由环境监察人员将采集的样品再送交给环境监测机构。(12)然而，这种合法化的途径在专门规范环境监测活动的法律、法规和规章中难以实现。因此，在环境监察法律规范中赋予环境监察机构实施监督性监测采样行为主体的资格就成为一种较为便捷的方式。于是从《环境行政处罚办法》到《工业污染源现场检查技术规范》再到《环境监察办法》，环境监察机构实施污染源监督性监测采样行为的主体资格被逐步合法化。目前，很多地方的环境监察机构开始建立“自助餐”式的监测模式，即环境监察机构配备简易的现场监测设备，并委托有培训资质的环境监测机构对环境监察机构的人员进行培训，经考核合格后持证上岗，实施现场即时监督性监测采样行为。(13)
三、环境监察机构实施监督性监测采样行为存在的问题
虽然实施污染源监督性监测采样行为的主体资格已扩展到环境监察机构，但是这并不意味着实施污染源监督性监测采样行为将以环境监察机构为主导。从现有环境法律规范的规定以及行政实践看，实施污染源监督性监测采样行为的主体依旧是以环境监测机构为主，环境监察机构大多是在一些临时性现场执法中作为实施污染源监督性监测采样行为的主体出现，并且是因为缺少环境监测机构的专业人员亲临现场而不得不实施污染源监督性监测采样行为。然而，环境监察机构实施污染源监督性监测采样行为会不可避免地带来诸多问题。
(一)有效的环境监测与环境监察联动机制更难建立
目前，我国环境监察机构与环境监测机构在污染源监督性监测工作中的联动机制并没有有效地建立起来，同属环境保护部门的两个单位之间常常配合不够，形成单打独斗的工作局面。(14)也正是这种状况使得相关法律规范将实施污染源监督性监测采样行为的主体由环境监测机构扩大到环境监察机构。环境监察机构在污染源现场执法检查过程中可以不再依靠环境监测机构而自行实施污染物排放的监督性监测采样行为。这既减轻了环境监测机构实施监督性监测采样行为的负担，又提高了环境监察机构对污染源排放污染物情况实施监督的效率。但是这一做法将对我国建立有效的环境监测与环境监察联动机制产生极大的负面影响：(1)环境监察机构与环境监测机构共同在现场进行监督性环境执法的几率将进一步降低。以前，由于现场监督性监测采样行为需要环境监测机构实施，这在客观上促使上述两个机构基于同一监管目的而可能形成联动机制。而现在由于监督性监测采样行为可以由环境监察机构实施，因此上述两个机构联动执法的基础被动摇。(2)环境监察机构与环境监测机构之间的相互信任度会随之降低。从行政实践看，环境监察机构比环境监测机构更为强势。很多人认为环境监察机构属于污染源现场检查执法机构，而环境监测机构则往往被认为是为环境监察机构实施环境监察提供技术支持的机构，因而处于从属地位。即便是环境监测机构也认为环境监察是一种行政执法行为，而环境监测则是运用科学技术方法对环境进行监测和评价的科学技术活动。环境监察机构主要侧重有关法律、法规、政策和标准的掌握，而环境监测机构则侧重有关专业科学技术和技能的运用。(15)虽然环境监察机构实施监督性监测采样行为相应的减轻了环境监测机构的监测负担，但是环境监察机构也会侵占本来应由环境监测机构行使的实施污染源监督性监测采样行为的部分权力。这一切都将导致环境监察机构与环境监测机构之间的信任度降低，从而影响两者之间联动机构的有效建立。
(二)污染源监督性监测数据的可信度降低
环境监测数据质量是监测工作的“生命线”，环境监测机构和环境监察机构必须时刻把监测数据质量摆在环境监测工作的突出位置，确保环境监测数据的科学性、规范性和公信力。(16)实施环境监测全过程的质量管理是保证监测数据和信息具有代表性、准确性、精密性、可比性和完整性的基础和前提。采样是环境监测质量保证系统的第一个环节。采样质量的好坏最终将影响监测结果，并且采样过程中存在的问题不能通过后续的工作加以弥补，因此，环境监测质量控制的第一要求就是保证样品采集过程的规范性。样品采集的误差涉及采样过程的每一环节和步骤。不正确的采样方法，不合格的采样仪器，不适宜的采样容器等都将对样品造成污染和损失。(17)实验表明，采样误差往往是最大并且是最重要的误差。(18)如果污染源监督性监测采样行为由环境监察机构的执法人员来实施，那么就有可能影响到样品采样与样品运输的质量，进而使得环境监督性监测数据缺乏真实性和准确性。其理由如下：(1)我国于2011年颁布的《环境监测质量管理技术导则》(HJ630－2011)对环境监测整个过程的质量管理进行了全面规范。客观地讲，即便是专门从事环境监测工作的环境监测机构要完全达到《环境监测质量管理技术导则》(HJ630－2011)的要求都非常不容易，而非专业性的环境监察机构要想达到《环境监测质量管理技术导则》(HJ630－2011)的要求更加困难。更何况环境监测质量管理体系要求从采样、储存、运输、实验室分析、数据统计和报告编制等环节形成有机的统一体。因此，即便目前很多地方要求环境监察人员须经过环境监测采样资格培训并获得《环境监测人员技术考核合格证》方可实施采样行为，但是环境监察机构人员的采样行为仍很难纳入环境监测机构专门的环境监测质量管理体系中去。(2)从我国目前的现实情况看，环境监察机构执法人员的文化素养也不是很高。据调查，在环境执法人员的学历构成方面，省级环境执法机构拥有高层次学历的人员比例明显高于市级，而市级又明显高于县级。(19)此外，虽然近年来环境执法机构配备了一些污染监测仪器，但是有些地方的环境执法机构却没有人会使用这些仪器设备，还有的地方没有人敢用。(20)一些基层环境保护部门甚至认为，既然《环境行政处罚办法》、《工业污染源现场检查技术规范》、《环境监察办法》都规定环境监察执法人员有权实施监督性监测采样行为，那么只要拥有环境监察证或其他执法证就可以实施现场采样行为。在实践中，有些排污单位因为慑于权威或者是对环境法律不熟悉，所以也极少对环境监察人员实施的现场采样行为提出异议。(3)环境监察机构的环境监察事务本来就很繁忙，如果再将其职责范围扩大到采样、监测事项，那么必将影响其监管执法的效率。以江苏省南通市为例，据统计，该市仅进行排污申报的污染企业就有上万家，每名环境监察人员要管理50多家污染企业，这还不包括对农业环境、自然保护、生态建设等方面的监察。此外，他们还要承担大量的环境投诉和信访查处任务。(21)过去环境监察机构的执法人员只需关注一些重点污染源即可，而现在必须面对更加分散的小污染源。他们出于履行监管部门自身的职责与承诺的需要，往往在接到环境投诉后必须及时赶赴现场监察处理，执法强度日益加大。(22)在这种环境监察过程中，环境监察机构承担的现场检查和制作现场笔录的任务本来就很重，再要求他们严格按照环境监测采样技术规范进行采样并及时将采样样品送到环境监测机构的实验室，恐怕会力不从心。
(三)将环境监督性监测数据用于环境执法会面临合法性危机
正如环境保护部周生贤部长所言，实现环境管理由“粗放型”到“精准型”的转变，要求管理和决策必须建立在科学的监测数据和评价基础上，需要确立起监测数据的法定性和权威性。(23)环境监察机构在环境执法的过程中对排污单位排放的污染物实施监督性监测采样行为，实质上就是对污染源进行监督性监测活动，只不过这种监督性监测活动中的现场采样与样品运输行为是由环境监察机构实施，而样品的实验室分析以及监测报告的编制行为则是由环境监测机构实施。无论是从前所论及的危害性来看，还是从依法行政的角度看，将环境监察机构作为实施监督性监测采样行为的主体都不合适。并且，环境监督机构获得的监测数据无论是否真实和准确，如果将其作为证据用于环境管理和环境执法，都将面临证据合法性的拷问。其原因在于：(1)环境监察机构人员实施监督性监测采样行为违反我国环境监测法律制度之规定。《环境监测管理办法》第12条明确规定：“环境保护部门所属环境监测机构从事环境监测的专业技术人员，应当进行专业技术培训，并经国家环境保护总局统一组织的环境监测岗位考试考核合格，方可上岗”。《污染源监测管理办法》第4条、《环境监测管理条例》(征求意见稿)第59条均规定，从事环境监测活动应具有一定资质并获得岗位证书。环境监测机构从事环境监测活动的专业技术人员，应当同时取得上岗证书。这说明我国环境监测人员从事环境监测活动除了要有相应的环境监测资格证外，还必须在有资质的环境监测机构获得岗位证书。但是，环境监察机构人员不可能既在环境监察机构持证上岗，又在环境监测机构持证上岗。环境监察机构人员实施的监督性监测采样行为因其主体资格不合格导致其获得的监测数据不具有合法性，难以成为环境行政执法的依据。(2)无论是行政法规(如《全国环境监测管理条例》)还是行政规章(如《环境监测管理办法》、《污染源监测管理办法》等)，对实施环境监督性监测采样行为的主体等都作了比较明确的规定，而《环境行政处罚办法》、《工业污染源现场检查技术规范》、《环境监察办法》中关于环境监察机构实施监督性监测采样行为的规定与现行专门确立环境监测制度的行政法规、规章存在冲突，从而使其既不具有合理性，也不具有合法性。(3)违反《环境行政处罚办法》第37条“环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据”的规定。对污染源进行现场执法监督的主体包括环境保护主管部门、环境监察机构和环境监测机构。这些部门和机构拥有执法证的工作人员都可以行使相应的执法权。如果环境监察机构人员行使现场检查权力，那么环境监测机构人员只能行使监测采样权力。虽然它们共同协作的目的是一致的，但是各自的权力分工却是法定的。因此，无论是环境保护部门的执法人员还是环境监察机构的执法人员在对污染源进行现场监督检查时，如果涉及现场即时采样，那么他们都无权实施采样行为，而只能由环境监测机构执法人员来实施即时采样行为。同时，实施监督性监测采样行为人员的身份表明、采样器具的合法标定、采样方法的合理选择、采样过程的完整记录以及采样人员的记录签字等事项，都将作为证据与最终监测报告一起形成对污染源监督性监测行为合法性的证明。如果在实施污染源监督性监测采样行为的过程在主体、程序等方面存在违法的问题，那么将导致依据该采样行为制作的监测报告没有法律效力。事实上，环境保护部办公厅在2011年曾发布了《关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》。该通知明确要求各级环境保护部门建立环境监测机构和环境执法机构协作配合的机制，即污染源监督性现场监测工作由环境监测机构和环境执法机构共同开展：环境执法机构人员负责对排污单位污染防治设施进行检查，将采样过程记入现场检查(勘察)笔录并要求排污单位确认；环境监测机构人员负责采集样品，填写采样记录，开展现场测试工作。
四、完善我国污染源监督性监测采样制度的建议
如上所述，由于我国由环境监察机构人员来实施污染源监督性监测采样行为的制度安排不仅严重影响污染源监督性监测数据的科学性，而且也对整个环境监测管理体制带来较大的冲击，因此，很有必要进一步完善我国环境监督性监测采样制度的实施机制。
第一，立法应明确规定实施监督性监测采样行为的主体只能是具有相应资质的环境监测机构，所有环境监测行为都必须纳入统一的环境监测法律制度之下。事实上，《环境监测管理办法》第5条已经明确规定由县级以上环境保护部门所属环境监测机构具体承担污染源监督性监测的技术支持工作。《环境监测管理条例》(征求意见稿)第35条也规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门应当组织环境监测机构定期对本行政区内排污单位排放的污染物种类、浓度、数量依据排放标准进行监督监测，并将结果通知排污单位”。同时，该征求意见稿第5条还对环境监测数据的效力作出了规定。因此，当务之急是废除《环境监察办法》中赋予环境监察机构污染源现场检查中的采样监测权力条款，并尽快出台《环境监测管理条例》。
第二，防止各地环境监测机构通过采用委托环境监察机构实施污染源现场采样监测行为的手段来逃避环境监测法律制度的监管。从实践层面看，很多地方环境监测机构通过对环境监察机构人员进行环境采样培训并发给环境监测采样证书的方式，由其代表环境监测机构对污染源进行监测采样。这种做法实质上属于行政委托行为，其行为的法律效力值得质疑。因为环境监测工作是县级以上人民政府环境保护部门的法定职责，而各级环境保护部门下属的环境监测机构具体承担的是环境监测技术支持工作，并且是受环境保护部门的行政委托而实施的。从行政法法理上讲，行政委托的受托人不仅要具备必要的条件，而且对于委托事项不得再进行转委托。(24)
第三，确立环境监察机构监督性监测采样数据的法律效力。虽然我国现行环境法律、法规和规章没有对现场即时采样作出明确规定，但是在环境执法实践中，现场即时采样是应用得较为频繁的一种取证方式。该取证方式对及时发现环境违法行为、客观反映违法排污的情形和情节发挥着非常重要的作用。(25)特别是环境监察机构执法人员在现场检查过程中有理由怀疑排污单位可能在实施违法排污行为，在没有环境监测人员在现场的情况下如何处理案情值得探讨。笔者认为，可以尝试在特殊情形下由环境监察机构人员进行现场采样，但是必须在法律上明确以下两点：一是该环境监察机构人员经过了环境监测采样知识和能力的培训；二是所采样品的实验室分析数据不能作为行政处罚的证据使用，但是可以作为对涉嫌违法排污单位进行监督性监测的线索加以利用。
第四，建立有效的环境监察与环境监测联动机制。由于我国现阶段环境立法对环境监察制度严重忽视，而环境监测制度立法也还在不断完善之中，因此，短时期内环境法律难以建立环境监察与环境监测的联动机制。基于此，目前比较可行的做法是由环境保护部出台建立环境监察与环境监测联动机制的指导性意见，各级环境保护部门依据指导性意见，再结合本地环境保护监管的具体情况制定环境监察与环境监测的长效联动机制。
注释：
①(17)参见刘林铭：《环境监测过程中误差的产生与质量保证工作》，《海峡科学》2009年第6期。
②例如，《全国环境监测管理条例》第8条规定：“各级环境监测站是科学技术事业单位。同时根据主管部门的授权范围，对破坏和污染环境的行为行使监督和检查权力”。
③(20)参见汪劲：《环境保护法治三十年：我们成功了吗——中国环境保护法治蓝皮书(1979—2010)》，北京大学出版社2011年版，第110页，第217页。
④2002年7月1日，原国家环境保护总局为了进一步规范环境执法行为，树立执法权威，加强环境现场执法监督工作，专门发布《关于统一规范环境监察机构名称的通知》将全国各级环境保护局的“环境监理”类机构统一更名为“环境监察”机构。
⑤从笔者担任有关环境保护部门常年法律顾问以及平时调研了解的情况看，即便在禁止环境监察机构实施污染源监督性监测采样行为时期，很多地方的环境监察机构在进行现场检查时对于排污单位排放的工业废水、噪声往往都自行进行采样或者监测，而地方环境保护部门也都默认这种快速、便利的做法。
⑥参见傅斌：《环境监测与环境监察的关系及协调运行》，《化工工程与装备》2011年第7期。
⑦参见《山西以污染源监督性监测为抓手推进监测事业迈上新台阶》，《环境保护》2010年第5期。
⑧(16)(23)参见周生贤：《严管理出效率重质量求发展，努力开创环境监测工作新局面》，《中国环境报》2009年2月16日。
⑨参见王延军等：《地市级环境监测站历史转型期管理体制与职能定位探讨》，《环境监测管理与技术》2010年第6期。
⑩参见刘大银、毕亚凡：《污染源监察》，高等教育出版社2007年版，第22—24页。
(11)参见廖小玲：《污染源监测采样原始记录的规范化初探》，《重庆环境科学》2001年第2期。
(12)参见罗岳平等：《试析加强环境监测、监察业务联动的意义、内容和措施》，《环境监控与预警》2002年第3期。
(13)例如，《全国环境监察标准化建设标准》就专门对取证设备包括水质快速测定仪、酸度计、溶解氧仪、烟气黑度仪、烟气污染物快速测定仪、粉尘快速测定仪、标准采样设备、声级计等作出了规定。
(14)参见王国懿、王继政：《新形势下环境监察与环境监测联动的思考》，《才智》2011年第11期。
(15)参见王美香、张永军：《环境监测与环境监察的职能分析》，《黑龙江环境通报》2010年第1期。
(18)参见袁继委、谢松青：《影响环境监测质量的几大因素及相应对策》，《广西轻工业》2007年第7期。
(19)(22)参见陆新元等：《中国环境行政执法能力建设现状调查与问题分析》，《环境科学研究》2006年增刊。
(21)参见杨展里、葛勇德：《以南通为例分析中国地方环境执政能力建设的问题与对策》，《环境科学研究》2006年增刊。
(24)事实上，我国目前还没有专门制定行政程序法，但是对于行政委托及转委托行为有关的行政法律已作规范。例如，《中华人民共和国行政处罚法》第18条第3款规定：“受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚；不得再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚”。《中华人民共和国行政许可法》第24条第3款规定：“受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；不得再委托其他组织或者个人实施行政许可”。
(25)参见环境保护部环境监察局编：《环境行政处罚办法释义》，中国环境科学出版社2011年版，第79页。
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