自然垄断产业规制的国际比较研究，本文主要内容关键词为：规制论文,自然论文,产业论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：F019.3 文献标识码：A 文章编号：1003-8019(2004)05-0030-05
自然垄断理论演进过程经历了萌芽阶段、早期阶段、现代阶段和当代最新进展四个阶段，其理论基础依次是自然条件决定论、规模经济、范围经济和成本劣加性[1](P.5o)。在产业规制理论中，政府实施规制的必要性依据是产业的自然垄断性，产品的公共性和外部性的存在。由于这3个因素的存在，导致市场失灵，需要政府进行干预。在这3个因素中，产业的自然垄断性是最重要的依据。政府规制是政府为实现某些社会经济目标而对经济中的经济主体作出的各种直接的具有法律约束力的限制、约束、规范以及由此引出的政府为督促经济主体符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。产业规制是政府对产业经济主体及其行为的规制。事实证明，政府规制同样有许多弊端，即政府规制缺陷在所难免。在20世纪50～60年代以后，发达国家反对规制的呼声日益高涨，由此促进了放松规制的运动。尽管各国放松规制的具体做法有所差异，但仍然可以总结出具有共性的特征，并从中找到对中国自然垄断产业改革所具有的政策借鉴意义。
一、自然垄断产业规制的政策反思
经济学对规制理论和经验的研究，最早集中于考察某些特殊产业的价格和进入控制上。这些产业包括：公用事业（电力、管道运输）、通讯、交通（公路货运、铁路、航空）。这种规制被称为“老式”的规制。直到1970年，大部分早期的规制文献都将焦点放在自然垄断产业的规制上。卡恩(Kahn,1970)曾在其经典教科书中，将自然垄断产业视为“竞争性市场模型明显不能描述或甚至无从描述”的经济。传统的自然垄断产业的内涵主要是指具有规模经济、资源稀缺性、网络性、范围经济效益及固定成本沉没性的产业。后来，鲍莫尔等人提出了自然垄断产业的成本弱增性(Subadditivity)概念，进一步丰富了自然垄断产业的内涵。自然垄断产业的特点表明，自然垄断常常使政府陷入一种社会福利与企业利益取舍的两难困境。面对这种两难选择，政府对自然垄断产业进行规制。
斯蒂格勒在1971年的《经济管制论》中指出，管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为受管制产业的利益服务的。至此，管制理论出现了两个极端观点，从管制机构的偏好出发，绝对倾向于消费者偏好的政策被解释为满足了管制的“公共利益”的观点，而绝对倾向于企业偏好的政策则被解释为管制的“浮获理论”(Capture Theory of Regulation)。后来，美国的丹尼尔·F·史普博则认为，管制也不一定是一种理想的社会选择机制，在社会偏好和管制者偏好序列之间往往隔着强烈的过滤装置，不要对管制者期望太高。所以他把管制者作为消费者和企业之间的一个仲裁者来看待，也就是在消费者利益集团和生产者利益集团的博弈过程中，管制机构是不作为博弈方存在的。
1968年，德姆塞茨(Demseta)建议用特许权拍卖来取代对自然垄断产业的费率管制，用获得市场所进行的竞争来代替市场内的竞争，以促进垄断企业提高效率。这样，竞争性进入才能产生平均成本定价。但这种观点受到了威廉姆森的质疑。认为，由于质量的可变性，特许权拍卖不一定能产生最佳的质量结合。后来丹尼尔在这种质疑的基础上，提出了“特许权竞争制度”，即通过企业向消费者集团提供服务契约，以求消除特许权人的垄断租金。
20世纪80年代初，鲍莫尔的“可竞争市场理论”对自然垄断产业的改革产生了有益的影响。与此同时，乔斯克(Joskow)和诺尔(Noll)对规制的研究也取得了突破性进展，他们全面总结了竞争与非竞争领域里的价格和进入的规制，以及对“质量”（环境健康、就业安全及产品质量）的规制。1981年，斯蒂格勒也扩展了规制的范围，认为规制不仅仅包括“老式”的对自然垄断产业的规制，还包括对要素市场的公共干预。
对规制效果的分析主要是建立在对规制的各种政策效果的实证研究的基础之上的。目前发达国家规范的政府规制体制是以20世纪30年代资本主义大危机为背景建立起来的，在凯恩斯国家干预主义盛行的影响下，于战后50～60年代达到顶峰。他们通过制订规制法规，设立经济、法律、贸易的规制机构；形成了一套以对自然垄断产业进行了价格和进入规制为中心的庞大的政府规制体系。
但是，20世纪50～60年代以后，各国反对规制的呼声日益高涨，由此促成了放松规制的运动，之所以出现这种情况，主要有以下几个方面的原因：
1.技术变迁使原来的自然垄断产业变成竞争性产业。20世纪80年代以来，科学技术得到了突飞猛进的发展，由此使得原来的某些自然垄断产业失去了自然垄断的特点。比如在通信领域，由于光纤的发明，计算机技术的应用，以及卫星通讯的引入等等，使得通信产业的固定资本投资沉淀性下降，可以引入竞争机制。从经济的角度看，全球经济运作业务量的增加迅速，大大增加了对电子通信的需求，市场的扩大使得一家企业垄断市场的局面不再最具效率，放松这一市场的进入规制，是明智的选择。
2.可竞争市场理论的出现和传播。可竞争市场理论是美国著名经济学家鲍莫尔在1981年12月就任美国经济学会主席的演说中首次阐述的。可竞争市场指的是一种由于存在潜在进入者的压力，市场在位者不能获得超额利润，其定价和生产资源配置都是有效率的市场。其本质在于这种市场无法拒绝那种“打了就跑”的进入者，这种闪电般的进入退出压力经常存在，因此无论是垄断市场还是寡占市场，任何企业都不能维持能带来垄断超额利润的价格。为此，规制部门应该做的不是限制进入，而是应该降低产业的进入壁垒，使产业能够自由进出，这足以形成对垄断者的竞争压力，且其成本和负面影响最小。可竞争市场理论为80年代以来世界各国的放松规制运动提供了理论依据。
3.异质产品的竞争和产业间的替代竞争。在自然垄断产业，一般是一个企业就构成一个行业，同类产品之间没有竞争，但是随着经济的发展，产业之间的替代性和竞争性愈益明显，这种存在替代竞争的产业称为“结构性竞争产业”，如铁路、航空、公路运输等都属于这个类型，受到竞争威胁的规制企业也认识到政府规制虽然能给自己带来可观的收益，但是在外部竞争者的替代竞争日趋激烈的情况下，政府的规制反而成了一个负担，所以，受规制的企业也有要求放松规制的动力。[2](P.400～401)
4.规制引起的负面作用日益明显。为了纠正市场失灵，政府进行规制，但几乎是同时，以价格和进入为主要手段的传统政府规制制度暴露出许多严重的弊端，如：被规制企业内部低效率或X－非效率（莱本斯坦，1996)；被规制企业的过度投资造成生产的低效率或曰A-J效应（阿弗契，约翰逊）；规制成本及关联费用不断增高；规制当局自由裁决权过大，以致“寻租行为”泛滥，以及“规制时滞”与瞬间万变的市场不相适应，造成企业和消费者损失等。这些弊端自20世纪60年代以来一直遭到很多经济学家的严厉批评，称之为“规制失败”或“政府失灵”[3](P.62)。
二、国际上对自然垄断产业放松规制的实践
随着可竞争市场理论的产生，西方各国逐渐认识到了对自然垄断产业的过度规制会导致企业内部的低效率，并明显地制约经济的发展。另外，随着科学技术的发展和产业间的相互融合，部分产业的自然垄断特征逐渐弱化，从此，各国开始放松对自然垄断产业的规制。[4](P.38～40)纵观西方发达国家放松规制的具体实践，不难发现其中具有以下的共同取向。
1.从传统方式向激励性规制转变
激励性规制主要包括最高价格上限规制、区域间竞争、特许权投标、社会契约制等规制方式。最高价格上限规制主要是指规定价格浮动的上限，使企业能在这个范围内自由变动，从而给了企业提高效率、降低成本的积极性；区域间竞争，主要是将受规制的全国性垄断企业分为几个地区性企业，使特定地区的企业在其他地区企业成就的刺激下提高自己的内部效率；特许权投标制是指政府在一定时期内给企业以特许权，在特许期结束后竞争投标；社会契约制是指规制当局与被规制者之间在修订收费标准时就设备运转率、热效率、燃料费、外购电力价格、建设费等签订合同，如果能实现比合同规定的更好的成绩将给奖励，否则将给予惩罚。这些方式能够克服规制当局与被规制者的信息不对称现象，对改善经营管理具有重要意义。1989年3月，美国在电信业中实现价格上限规制，规制对象为AT&T公司以及地方电话服务公司(LECS)。同时，英国也在电力、煤气、电信等自然垄断产业采取了激励性规制方式，而日本相对晚一些。
2.以私有化改革为显著特征
20世纪80年代，英国在自然垄断产业进行了私有化运动，主要采取了三种方式：一是出售国有资产；二是放松规制政策，打破国家对行业垄断的格局，取消限制新企业进入的政策法规；三是通过招投标，鼓励私人部门提供可市场化的产品和服务。英国采取这种方式的原因主要是在80年代之前的很长时期内，自然垄断产业主要采取国有形式，“政企合一”现象严重。当然这一时期的国有企业也就成了政府干预宏观经济的主要方式。日本在80年代的放松规制的活动中，对电信电话公司进行民营化改革，并在其他自然垄断产业引入竞争，1987年4月，又对国铁实行了民营化改革。比较而言，美国在放松规制的改革中进行得较为彻底，这主要与其长期信奉自由经济和市场机制的传统有关。
3.以完善的法律法规为改革准绳
各国自然垄断产业改革都以法律为基础进行规制及规制改革。各国在规制改革过程中都以整个政府规制体制的总体框架为依据，制定了较为完善细致的法律法规，使整个规制改革过程有法可依。美国政府于1976～1982年，仅在交通运输领域就颁布了《铁路振兴和规制改革法案》、《航空货运放松规制法》、《航空客运放松规制法》、《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等一系列法案，对交通运输企业的政府规制进行了重大改革，放松了政府对民航、铁路和公路的规制。如1976年国会通过的《铁路振兴和规制改革方案》，这一法案给了州际贸易委员会很大的自由，委员会有权同意必要合并、允许费率弹性和放弃无利可图的线路；1980年国会通过变革《铁路法》，给州商业委员会更大的权力，这些权力使铁路价格更富有弹性，有更大的放弃不经济线路的自由。美国规制法律坚持规制标准中立、有固定的程序、正式的辩论和诉讼的公开原则。英国政府对自然垄断产业改革是以政府规制立法为先导的，使改革具有法律依据和实施程序。英国政府1984年颁布《电信法》，废除了英国电信公司在电信业的独家垄断经营权，允许民营化；1986年颁布《煤气法》，废除了英国煤气公司的独家垄断经营权并进行民营化；1989年颁布的《自来水法》和《电力法》基本上具有同样的功率。日本政府在推进自然垄断产业改革过程中也制定了许多法律，如《电力事业法》、《铁路事业法》、《电气通讯事业法》等。
4.传统自然垄断产业的分业经营
英国20世纪90年代将对电力公司的发电、输电、供电业务分开，形成了一家输电公司多家发电和供电公司的竞争格局，英国国家电力公司的市场份额也从改革初期的48%下降到1998年的12%。日本20世纪90年代上半期，原则上解除了发电部门的进入许可制度，建立了剩余电力收购制度，使发电部门新企业的进入成为可能，形成了供给主体的多元化。日本网络部门主要遵循“向竞争市场的参与者提供无差别服务”的原则，但这种服务并不是无偿的。
5.重新组建自然垄断型企业规制机构
各国政府在实施自然垄断型企业规制改革时都组织了专门的机构。在规制改革过程中，产权变更或放松规制都对原有规制机构存在的必要性及存在的形式提出了疑问。针对这种新情况，各国都对已存在的自然垄断规制机构进行了调整，或设立新的规制机构以适应规制改革的需要。美国政府在规制改革过程中发展了独立的规制机构系统，有意地将它们与主管部门分开。各规制机构由5～7名中立的委员组成委员会，委员会下设担当行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会等组织。目前，对自然垄断型企业规制的主要联邦规制机构包括州际贸易委员会、联邦能源规制委员会、联邦通讯委员会等。英国除了建立各种新的规制机构外，还包括垄断与兼并委员会和公平交易办公室。在整个政府规制运行过程中，各产业的政府规制总监与负责各产业的国家大臣发挥着关键性作用，这是英国规制体系设置的特色之处。日本规制机构设立的基本原则是使政府保持行政的自由处理权。日本规制改革最显著的特征是扩张性再规制，内阁官员都急于保护和扩张自己部门的管理权威，阻止管辖权被其他部门侵犯。各部门管辖权边界的混淆不清不可避免将导致各部门管辖权行使上的冲突。内阁官僚操纵了改革过程以建立新的权威来源，或用新权力代替旧权力。内阁按照解释和实施法律时能够使其自由处理权最大化的方式制定法律，而且法律还赋予政府区别对待市场参与者的能力。日本规制改革政策的进展集中于各内阁部门，他们不与独立的规制机构分享权力，也很少受制于司法系统或执政党因素。
三、中外对自然垄断产业规制的比较分析
世界各国在技术与经济发展水平、市场制度等方面都存在很大差异，故自然垄断产业的规制制度必然存在较大的区别。与西方发达国家相比，我国对自然垄断产业的规制具有以下特点。
1.自然垄断产业的生成历程不同
建国后，我国首先面临的是如何恢复和发展经济的问题。和大多数发展中国家一样，我国选择了重工业优先发展战略，而这种发展战略模式决定了我们必须实行政府主导型经济体制。在这种体制下，自然垄断产业的企业就不可能是真正严格意义上的企业，而是由政府决定企业的一切生产经营活动。伴随着经济改革的不断深入，虽然对某些垄断产业进行了改革和改组，政府的职能有了一定程度的转变，自然垄断行业开始步入市场经济轨道，但时至今日，政企合一，政府垄断经营的体制并没有完全打破，政府既是规制的制定者和监督者，在很大程度上又是具体业务的垄断经营者；而西方国家自然垄断产业的企业不论其所有制性质如何，都表现为真正的企业，政府只是规制者，而非经营者。
2.对自然垄断产业进行规制的外部环境不同
我国对自然垄断产业的规制是在计划经济或不完全市场经济的环境下形成的，这就决定了我们对自然垄断产业的规制带有浓厚的行政色彩，表现为一种垄断的变异，即行政性垄断为主；而西方国家对自然垄断产业的规制是在成熟的市场经济条件下进行的，对自然垄断产业的管制很大程度上是一种纯粹的经济行为。
3.被规制企业内部的产权结构、组织结构和管理方法不同
从被规制企业产权结构看，我国绝大部分自然垄断产业的企业都是国有的，很多行业至今仍是国有独资公司，这种产权结构难以真正做到高效率运行；而西方国家除了少数自然垄断企业是国有企业之外，大部分企业是私有或公私共有的，尤其是20世纪80年代私有化运动之后，连铁路这种沉淀成本大，有明显成本弱增性的行业在一些国家都实行了私有化，这样，政府对这些行业的规制可以实行真正的经济性规制。从被规制企业的组织结构看，我国的一些自然垄断企业虽然进行了公司制改造，但并没有建立规范的法人治理结构；而西方国家被规制的企业无论其所有制性质如何，都有比较科学的组织结构，从而为经济性规制奠定了组织基础。从管理方法看，我国自然垄断企业的管理方法相对落后，西方自然垄断企业则有一套独到而且有效的管理方法。
4.规制的具体手段不同
西方国家最初对自然垄断产业的规制主要是进入管制和价格管制，20世纪70年代后，在不断放松规制，引入竞争机制的同时，规制的方法也在不断地改进，主要表现为减少了进入管制，进行更科学的价格管制，积极探讨和引进激励性规制。而我国在进入管制上，仍然主要靠行政权力阻止其他企业的进入，并为保护某些部门或局部利益而限制竞争；在价格管制上虽然初步实行了价格听证会制度，由政府代表、消费者代表、生产者代表共同商讨自然垄断产业的产品价格水平，但在听证会上，各方代表并不能处于平等地位；如何对自然垄断产业进行激励性规制更是一个急待解决的新课题。
四、对中国自然垄断产业改革的政策借鉴意义
上述分析表明，我国对自然垄断产业的规制尚存在许多问题和缺陷，因此，通过对国外自然垄断产业规制改革的实践的分析研究，根据我国自然垄断产业特点，我认为，在中国自然垄断产业的规制改革中必须着重解决好以下几个方面的问题。
1.制定新型的自然垄断产业规制法律
通过新型的自然垄断产业规制法律，确立独立规制机构的法律地位和法定权力，规范政府规制行为及自然垄断型企业运营。中国自然垄断型企业改革沿袭一种先改革、后立法的传统，规制法律体系严重滞后，产生了许多问题，即使颁布了相应的行业立法，由于这些法律是由行业主管部门起草的，所以仍具有较大的局限性。为提高政府规制效率，监督规制者公正执法，规范自然垄断企业运营，必须针对自然垄断产业的技术经济特征，对规制机构设置、责权划分、有关价格、服务质量、市场准入条件等政策内容作出规定。
2.组建新型的保持利益中性的规制机构
独立的规制机构正是适应国际上对自然垄断产业放松规制的潮流而出现的。一般来说，市场经济越发达的国家，规制机构的独立性越强，对于正向市场经济过渡的国家，其规制机构也处于过渡期。我国长期以来的典型的政企合一的规制体制，将随着改革开放和市场经济体制的确立而有所改变。为使规制者保持中立场，必须改革政府既是规制政策的制定者与监督执行者，又是具体业务经营者的状况，这涉及到现有政府机构的改革与调整，应在自然垄折产业设立独立的规制机构来执行政府规制新职能。所以我们呼吁要建立真正独立的规制机构，保正规制机构和自然垄断型企业没有任何形式的连带关系，保证决策的公正性和过程的透明性。
3.合理分割原有自然垄断型企业，引入竞争机制
中国传统的自然垄断行业采取的是大一统经营模式，即一个企业既经营自然垄断性业务，同样又经营具有潜在竞争性的非自然垄断性业务。为更多地引入竞争机制，提高运营效率，必须考虑对原有组织结构进行分割重组，分解原有庞大的大一统体系，实现非垄断性业务的有效竞争和自然垄断性业务的有效规制的合理组合。当然，自然垄断性业务与非自然垄断性业务的分割还依赖于一些条件和技术，比如网络开放运营的管理技术和方法，必须根据技术发展和管理水平的提高来稳步推进分割进程，同时考虑分割后企业的国际竞争力的情况。
4.构建激励性规制改革的微观企业制度基础
具有明确的产权关系和完善的内部治理结构的企业，才是自然垄断产业的真正市场竞争主体。对于非自然垄断性业务，应逐步降低甚至取消行业进入门槛，大力引入民营资本和国外资本，实现竞争主体的多样化。股份制改造是引入民营资本和国外资本的最有效途径之一，对于严格的自然垄断性业务，可采取股份制企业特许投标争取垄断经营权或委托经营方式。
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