经营性国有资产流失的“寻租”途径分析，本文主要内容关键词为：经营性论文,途径论文,国有资产流失论文,寻租论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国以来，依靠工农业产品“剪刀差”和低工资、低消费、高积累的政策，我国经营性国有资产的积累成效十分显著。与此同时，经营性国有资产全方位、多层次流失的问题，也呈现出愈来愈严重的态势。剖析资产流失根源时不难发现，国有企业不仅因国家政策调整或经营管理失误付出沉重代价，而且无法摆脱以权谋私、权钱交易等“寻租”因素造成资产流失的阴霾。
一般认为，寻租活动的目的是通过影响各种公共权力的运用获取巨额租金，而租金则是由于政府对市场进行过度的行政干预和管制孕育出的特殊超额利润。我国实行计划经济体制时期，资源和商品的稀缺受到严格的牌价制度制约，几乎不存在公开的市场，因而不具备形成差价收入——租金的土壤。转轨时期采用的渐进模式，使两种体制内在矛盾冲突、调和的结果形成“双轨”对峙局面：一方面市场对资源的配置受到权力的干预，平等竞争的市场秩序无法确定；另一方面未经改革的权力系统缺乏制约机制，为保持既得利益格局采取各种口实淡化或阻碍改革深入发展，为寻租活动开辟了广阔的空间。近几年来，经营性国有资产的流动和重组领域已成为寻租活动最主要的目标指向。
一、经营性国有资产流失的主要“寻租”表象
改革至今，国有企业体制的变迁经历了扩大企业自主权、推广经济责任制、两步利改税、承包制、股份制试点等阶段，基本上围绕着调整利益分配关系进行演变，它带来一定程度的激励，也造成较为严重的负效应，国有资产成为个人或组织攀比收入的蚕食对象。
（一）承包制下的国有资产私有化
意在唤醒企业主体理性复苏的承包制，是一种较为严格、成熟的契约形式。但它以承认企业对行政主管部门的行政隶属关系为前提，无法从根本上克服和解决政府干预企业经营活动的问题。在国有企业产权关系模糊的状态下，企业与行政主管部门之间一对一的谈判充满了利益的诱导。企业经理追求企业自身利益，必然要对承包的内容、条件、期限和经营自主权的大小与主管部门进行讨价还价，利益攀比和行政竞争加剧了承包过程中权钱交易的衍生，因而资金占用水平相当的不同企业，上缴负担各异，承包基数相关甚大的现象屡见不鲜。同时，这笔特殊的谈判费用需要“还本付息”，企业承包成功后，企业经理利用预算约束软化和益损承负责任的不对称进行国有资产私有化，有其必然的一面。现实中私有化的渠道主要有：拼设备、拼资源，追求产值最大化，重眼前利益，投资行为短期化，导致工资侵蚀利益，收入分配向个人倾斜；资本外逃，据1997年《经济日报》的调查，国有企业经理化公为私，转移海外的资本达660亿美元，近年仍然保持在每年增约100亿美元的规模。
（二）股份制改造中“内部人”侵吞国有资产
国有企业股份制改造能够有效地规定责、权、利的对称和风险边界，大幅度地减少公共产权区域。但企业“内部人”（经理或职工）代替政府掌握企业资产使用的剩余索取权和剩余控制权，造成政府监督企业经营的功能消失殆尽的问题也不容忽视。可以说，股份制改造为某些“内部人”优先考虑私利，以权谋私，分割国有资产提供了新场所：企业给予资产评估部门一定的物质利益刺激，使之有意采取低估或不评估的手段，参与将国有资产转为企业资产，使国有股少之又少；“内部人”利用出资主体的分散性和国有股人格化代表的功能“缺失”，故意在信息传递上制造障碍，对国有股不配股，不分红，减少国有股收益；股份公司建立以后，一级股市的低风险和原始股上市的高收益吸引大量股份公司竞相追逐上市，而公司上市的批准制，以及股票交易法规的不健全极易形成黑幕交易，国有资产无疑会成为企业实权人物力争上市的各种游说成本。
（三）产权交易的非规范性造成国有资产流失
进入90年代以来，国家财政状况恶化，国有银行对国有企业不良债权的累积也近极限，因此，国有企业的存量资产成为地方政府加以利用的资源。出售产权，将资产变现，成为一种便宜选择。出让产权的用意不仅在于回避市场竞争风险和经营压力，解决国有企业的困境，而是地方政府希望藉产权交易将本不明晰的国有产权变为事实上的地方政府产权或地方政府收益的产权。目前，产权交易更多是一种行政行为，不仅审批机关和审批程序不够规范，而且项目立项和谈判的决策者急功近利，不重视交易条件的限制，强烈干预国有资产的评估。在产权交易供大于求的“买方市场”条件下，决策者收益和约束的不对称，产生渔利国有资产的行为。
二、“寻租”泛滥的内生机制
我国市场化进程中的“经济人”都有为追求自身利益出现毁约、搭便车等谋利行为和机会主义倾向。由于长期缺乏一种有效的产权制度框架让“经济人”合理追求收益最大化，许多资源的配置是在产权界定不清的情况下完成的，这不但刺激了权力“市场化”、“租金化”的努力。还使改革因触动执法人员的既得利益格局而受到扭曲和延缓。目前一些政策和制度本身就内涵着租金变量，租金的存在已被制度化，国有资产的流失是必然的。
（一）国有资产经营的内部约束软化
全民——各级政府——职能部门——企业，是我国国有企业天然采取的委托代理模式。国有资产名义上归全民所有，却缺乏具体人格代表，产权主体虚置于逐级委托代理的链环和层次中，各级政府和职能部门身介委托人、代理人的双重身份。因此，国有资产在产权基础上带有“公共”的基本特征，存在着事实上的不清晰。经营风险由概念性、非实质性的资产所有者承担，国有资产的保值、增值由多元化的代理人共同负责，责任的分散淡化了责任，各层次代理人都缺乏像对待量化到个人那样的关切度，从根本上制约了代理人行为的合理化和效率。
各级政府集宏观经济管理职能和国有资产产权职能于一身，必然形成政府多元化目标体系紊乱，以及对国有企业过度的行政干预。近期的几次产权结构改革，在资产委托人与代理人目标协同方面有了一定程度的进展，但未根本改变行政过度干预和强调自身利益的倾向，“主体单一，条块分割、行政垄断”的国有资产管理体制排斥了企业的经济理性。尤其在企业经营者的选择上，仍然实行以行政评价为主的方式，决定了企业经营者相应地追求企业地位、行政待遇，以及个人的收入、名望、权力等目标，淡化了企业的经济责任。现阶段外企高级管理人员和私人业主的丰厚收入刺激了某些国有企业经营者的攀比心理，为弥补由机会成本造成的潜在损失，利用国有资产橘变为枳成为捷径。
在改革的实践中，由于配套措施匮乏，国有资产产权主体虚拟，企业的权力急剧膨胀，滋生出“内部人控制”失控的问题。这是三种因素共同作用的结果：产权行政化使“内部人”处于对目前状况不满足，对未来权力预期不安全的“危机”中，机会主义倾向现实化；复杂、冗长的代理链不仅降低了代理过程的透明度，增添信息传输中失真的可能性，加大对代理人行为监督、考察的成本和难度，也造成了多目标冲突，增加委托人与代理人之间的非协作、非效率的道德风险；作为最大股东的国有股基本上不具备分割性和转让性，“用脚投票”和“用手投票”的约束机制软化，政府或职能部门尽可能地利用其“廉价投票权”根据自身利益需要选择经营者，而企业的控制权则最终由“内部人”掌握。
（二）国有资产经营缺乏外部制衡
目前我国的市场经济存在诸如市场不健全、秩序混乱、条块分割、行业垄断等问题，市场机制不能发挥其应有功能，企业难以受到外部环境的约束。
1.银企关系存在缺陷。传统的资金供给制对国有企业长期的财政软约束助长了企业的依赖性。对国有企业实行“拔改贷”政策，实际上是将财政对企业的软预算约束转变为银行对企业的软预算约束，国有银行仍然扮演着国有企业金融资源的主要供给者角色，贷款并不按商业原则发放，其中很大一部分也没有形成投资，而用于“安定团结”的职工工资和福利。因此，国有银行与国有企业的关系集中表现为低效率、非市场性的债权债务关系，以及政府支持下的企业对银行信贷资产的倒逼。这种单纯地坚持银行对企业的金融服务承诺，却没有建立银行导向的监控机制，是二者产权主体具有同一性、不可分割性和交易性的必然结果。
2.资本市场发展缓慢。有效运作的资本市场汇集了上市公司当前和发展前景的信息，通过对企业的事中监控机制弥补银行对企业事后监控的不足。然而我国的资本市场不仅存在市场容量小、体制残缺、监管滞后、交易不规范等问题，并且国家仍然保留了对不可流通股权的控制。政府“难”退出和企业“难”进入状况并存，上市公司无须警惕资本市场“投票”机制的压力，而上市公司则把如何打通上市关节代替经营机制的转换，以此作为发展战略的核心，资本市场无法发挥其监督和约束的功能。
3.经理市场建设滞后。经理市场能够以失业危机对企业经营者施加压力，降低监督成本，保证企业经营者质量。然而我国一直把国有企业的厂长、经理视为国家干部，任免由组织部门决定，收入由劳动部门制订标准，不能形成具有独立利益的单独阶层。目前我国经理市场基本上没有建成，国有企业经营者的地位、收入、荣誉跟企业的经济效益尚未紧密联结。责、权、利不统一，不利于调动企业经营者的积极性，同时约束和风险机制不完善，无法通过市场选择企业经营者，厂长、经理根本用不着担心同行抢走其对国有企业的实际控制权。
三、杜绝寻租，保护经营性国有资产的对策
（一）加快建立现代企业制度，完善市场体系
为了有效限制权力涉足市场，最大限度消除国有资产流失的租源，加快现代企业制度的建立和市场竞争环境的完善是现实思路。从企业内部治理结构看，现代企业制度能够实现产权明晰，权责均衡，管理科学，在企业法人代表与国有资产之间建起“血肉联系”，促进企业经营机制的转换；从外部约束机制分析，可以通过充分竞争的商品市场、资本市场、经理市场发现和确定国有资产的合理价格，并公正地评价、奖惩、监督国有企业的经营运作。
（二）建立责、权、利统一的国有资产管理体制
在现有的国有资产管理体制下，国有资产的管理权实际上按行业分散在各政府机构中，多头管理和多环节管理的结果是，管理大体上局限于对现状的统计、审计、登记和制订一般性规章，以及泛泛的监察，而对实质性问题：如对经营性国有资产的有效运营和合理配置，乃至保值、增值；对有效的委托代理体制的构造；对责任明确而又便于进行有效监督的具体责任主体的塑造等，至今仍未取得进展。
国有管理体制的改革能够带动国有企业体制和政府经济管理体制的改革。建议推广“国资委——国有资产经营公司——国有企业”三级管理的国有资产运行模式。其中，国资委作为终极所有者，能够使抽象的所有者主体明朗化、具体化；国有资产经营公司一方面作为企业化的国资委的中介机构，约束企业行为，缓冲国资委直接行政干预，另一方面又作为资产经营机构的特殊企业，使国有资产的保值、增值和优化配置具有组织保证；国有企业行使法人财产权。产权联结关系层层负责制取代行政隶属关系，责、权、利的对称能够为健全激励和监督机制创造良好条件，风险约束能够最大程度防范各类损公利己的寻租行为，达到“双赢”的目的。
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