王璐
上海市徐汇区土山湾博物馆 上海 200235
摘要：经济快速发展的当下，如何实现文化遗产保护与社会发展相协调？各国实践证明，一套完善的立法、管理、资金等多方面的保护制度将起到关键作用。本文通过介绍比较中英两国在文化遗产保护中各自的保护体系、法规政策和资金保障，来寻求文化遗产保护与社会发展和谐共处的“钥匙”。
关键词：中英；文化遗产；保护体系；法规政策；资金保障
1、前言
在经济快速发展的今天，全世界均面临着人类文化遗产与基础设施、城市扩张和其他发展形式展开资源竞争的问题。城市建设与文化遗产保护之间是一种对抗性的“逆关系”。城市化发展得越快，文化遗产消失得越快，这是城市发展的“新陈代谢”。城市化发展对文化遗产保护具有对抗性，但城市发展又需要文化遗产。承前启后、开拓创新是文化新陈代谢的规律。城市文化延续性发展的客观需求，决定了城市文化遗产保护的必要性。文化遗产不能随着旧城的淘汰而消失，应被保护。
我们所希望的最理想状态就是在改善社会环境和发展经济的同时，又能保存文化遗产。那么，如何实现文化遗产保护与社会发展的协调、可持续，从而达到理想的均衡状态？各国保护实践证明，一套涉及立法、管理、资金等多方面的保护制度将起到关键性作用，城市文化遗产保护工作的成功很大程度上取决于相关保护制度是否完善。
中国和英国作为东西方文化的代表，各自悠久的历史造就了其独特又灿烂的文化，给世界留下了宝贵而又丰富的文化遗产。尽管中英两国的文化遗产保护体系各不相同，但历史文化遗产保护制度通常都包含有法律制度、行政管理制度、资金保障制度这三项基本内容，以及相应的监督制度、公众参与制度等。本文分别介绍中英两国的文化遗产保护体系，文化遗产保护相关法规政策和资金保障制度。
2、中英文化遗产保护体系
英国的历史文化遗产名单登录工作始于1944年。政府部门的调查官员根据英格兰遗产委员会（English Heritage）的建议，经过全国性的持续调查后推荐，最后经国务大臣批准公布。任何具有保存价值的古迹都可以以个人或组织的名义向委员会提出申请，经由专家评估认证后，交由政府部门进行录入。英国的历史文化遗产保护经历了古迹保护（Scheduled Ancient Monuments）、登录建筑（Listed Buildings）和保护区（Conservation Areas）的发展历程，目前以登录建筑和保护区为主。
古迹保护（Scheduled Ancient Monuments），自1882年起约有两万个记录在案。登录建筑（Listed Buildings），自1944年起约有五十万个记录在案，由英格兰历史委员会（Historic England）负责登记，按照历史价值、科学价值和建筑价值分为三级。其中，一级为最高等级，指有特别重大意义的一些建筑物（Buildings of Exceptional Interest），占清单的2.5%；二级指不仅仅具有特殊意义的建筑（Buildings of more than Special Interest），占清单的5.5%；三级指具有特殊意义的建筑（Buildings of Special Interest），占清单的90%。保护区（Conservation Areas），自1967年起约有一万多处记录在案，由地方规划部门按照“具有特殊建筑或历史价值”的标准指定，并无分级。
中国分别在1956年、1981年和2007年进行过三次全国文物普查，对文物进行调查并登记造册。其中，第三次全国文物普查规模大，普查成果更丰富。经由专家组评估论证过的文化遗产保护名单由政府部门批准公布。这些文化遗产大致分为：文物、历史文化保护区和历史文化名城。
文物分为移动文物和不可移动文物。按照其历史、艺术、科学价值重要性不同，对文物进行等级划分。其中，移动文物分为珍贵文物（分三级）和一般文物。不可移动文物分为国家、省级和市级文物保护单位。历史文化街区，原为历史文化保护区，2002年通过的《中华人民共和国文物保护法》采用了“历史文化街区”这一法定名词，是指经国家有关部门、省、市、县人民政府批准并公布的文物古迹比较集中，能较完整地反映某一历史时期的传统风貌和地方、民族特色，具有较高历史文化价值的街区、镇、村、建筑群等。1982年2月，为了保护那些曾经是古代政治、经济、文化中心或近代革命运动和重大历史事件发生地的重要城市及其文物古迹免受破坏，历史文化名城的概念被正式提出。根据《中华人民共和国文物保护法》，历史文化名城是指保存文物特别丰富，具有重大历史文化价值和革命意义的城市。截至2018年底，国务院已将135座城市列为国家历史文化名城，并对这些城市的文化遗迹进行了重点保护。历史文化保护区和历史文化名城均分为国家级和省级两级。
不难看出，中英两国的文化遗产保护体系有着共同之处。首先，两国都对国内文化遗产进行过全面普查、评估，并经由政府层面公布保护。其次，除了单体保护概念外，都提出了区域保护概念。最后，根据重要性进行分级保护。在这其中，主管部门、具体实施细节，如分级保护考虑的因素和各等级保护实施标准，则因国而异。
3、中英文化遗产保护的法规政策
在文化遗产保护方面，英国有着100多年的实践经验，形成了一套较为完善的法规政策。1882年《古迹保护法》的颁布，开始了英国历史文化遗产保护制度的建立。现在，英国已经制定了几十种相关法令、条款，保护对象也扩大到建筑、保护区、自然环境和人类的环境。英国环境部规定的五个全国性保护组织都在一定程度上介入了法律保护程序。英国历史文化遗产的保护法律主要有：1882年《古迹保护法》及其1900年的修正案；1913年的《古建筑加固和改善法》及其1931年的修正案；1933年的《城市环境法》；1944年的《城乡规划法》及其1968年、1972年的修正案；1953年的《历史建筑及古迹法》；1962年的《城市生活环境质量法》、《地方政府古建筑法》；1967年的《城市文明法》及其1974年的修正案；1969年的《住宅法》；1990年的《登录建筑和保护区规划法》（该法属于城乡规划法的一部分）。
在实际工作中，英国的古迹保护并非全部以法律条文为准则，而是会根据实际情况进行系统分析。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆英国社会组织的蓬勃发展，使得许多社会公共事务逐渐形成了政府主导，第三方部门规划、实施和监督，司法部门规诫的模式，文化遗产保护工作也在其中。英国的文化遗产保护工作由英国政府主导，第三方部门提供实际服务，即英格兰遗产委员会。该委员会是依据1983年国家遗产法案建立的，由行业内的专家学者、社会中坚人士以及政府部门联络人组成。1999年4月1日皇家英格兰历史遗迹委员会也并入英格兰遗产委员会。英格兰遗产委员会管理着约400个英国历史名胜，其中有些建筑更是直接由英格兰遗产委员会持有。自2015年4月1日起，英格兰遗产委员会分为两个不同的组织，一个继续沿用原名并作为非盈利组织运营，另一个命名为英格兰历史委员会，作为行政性非政府部门公共机构继续管理国家古迹登录等工作。这一改变，增加了第三方部门在英国文化遗产保护工作中的参与力度，明确了第三方部门在文化遗产保护工作中的专业权威地位。
在英国工程建设前，工程单位首先需确认工程区域内可能受影响的文化遗产。如果区域内存在列入名单的保护单位，工程部门则需委托专业机构或专家进行文物影响评估。文物影响评估范围包括工程地区上空以及地下区域。接受评估的项目除了文化遗产本体，还需评估文化遗产所处的自然环境、社会环境以及文化环境。其涉及领域之广，往往需要至少3个不同行业专家进行专项评估后，最后汇总提交申请至地方政府的规划部门（Local Planning Authority）。评估审核通过后，方可进行。一旦工程在缺少评估报告或者评估未通过审核的情况下开工，委员会将视情节严重向规划和建设部申请仲裁或直接交由法院审判。
目前，中国文化遗产保护方面的主要法律法规与文件有：1982年《中华人民共和国文物保护法》；1982年《关于保护我国历史文化名城的指示的通知》；1983年《关于加强历史文化名城规划工作的通知》；1986年《关于公布第二批国家历史文化名城名单通知》；1992年《中华人民共和国文物保护法实施细则》；1994年《历史文化名城保护规划编制要求》等。中国政府历来高度重视文化遗产保护工作，为了进一步加强中国文化遗产保护，2005年国务院下发了《关于加强文化遗产保护的通知》，决定从2006年起，每年六月的第二个星期六定为中国的“文化遗产日”，现更名为“文化和自然遗产日”。
针对各类文化遗产政府制定了专项政策法规，定义文化遗产，确定保护等级和相应的保护要求，制定管理和操作细则，明确了相关部门的职责和法律责任。其中，文物以《中华人民共和国文物保护法》为主要法制依据对地区内的文化遗产进行保护。未被列入文物的，各地相关部门也制定了相应的保护法规政策。如针对文物建筑以外的有保护价值的建筑，上海市政府制定了《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》。
与英国不同，中国的文化遗产保护工作以政府为主导，少有非盈利组织的参与。政府负责文化遗产的修缮，保护范围及建筑控制地带内新建工程的审批和监管等工作。不过，第三方的参与度也在逐步提高。例如，在文物建筑修缮过程中引入专家评估论证机制，在项目实施过程中还有公众志愿者参与监督。另外，与英国相比，文物影响评估机制在中国尚有欠缺。首先，中国文物保护法治体系中，关于文物影响评估机制的法律法规除了环境保护法中涉及历史环境保护的某些条文，只有文物保护专项管理办法中有规定。因此在实际操作中，文物影响评估机制在法制体系中的缺失导致其强制性和必要性大大减弱。其次，文物影响评估机制缺乏专业力量。针对此项内容，可以借鉴英国的第三方引导监管机制，将文物影响评估程序中涉及专业化和实操性的工作承包给有资质的第三方部门，可以有效减轻政府的工作负担，整合社会资源。
4、中英文化遗产保护的资金保障
文化遗产保护需要资金，单纯的文化遗产保护，只有投入，没有经济产出，这样长期下去将会成为社会的沉重负担。如何在保护中适当再利用文化遗产，使之产生一定的经济效益，回馈社会，这是文化遗产保护必须解决的问题。
英国国家与地方政府提供的财政专项拨款和贷款，是文化遗产保护资金最重要的来源。英国政府为历史文化遗产保护提供的直接或间接资金数额相当可观，以国家投资带动地方政府资金配合，辅助社会团体、慈善机构以及个人的多方合作。除此之外，英国政府还寻求其他的途径，例如建设遗产景观，使之称为旅游景观的一部分；设置遗产彩票基金，国家彩票收入中的每一磅中将会有5.6便士投入文化遗产事业中。关于文化遗产保护资金的运转，古建筑委员会是保护资金授予与政策制定的主要授权机构之一，地方政府也逐渐成为国家保护资金的地方代管者。
中国的文化遗产保护资金总体以国家资金的重点投入，带动地方、集体、个人的多渠道资金配合。中国文物保护单位的保护与修缮，按级别立项申报所需经费，分别由国家、省或市县批准。但国家只提供所需经费的一部分，大部分保护资金由地方政府承担。地方政府根据每年财政收入状况，从城市维护费中提出一部分用于文化遗产保护事业。具体有三方面的资金渠道，即城市基本建设筹集的资金、房地产部门的房屋维修费和地方政府对文物保护的拨款。例如：为了迁移保护区内对景观有损害或有污染的工厂，国家会提供必要的土地；在保护区改建过程中划出专项费用用于保护区保护；对于提供旅游观光事业的历史文化遗产，地方政府从其旅游事业收入中提取相应的经费给予补助；对于历史文化名城保护，部分城市在财政上实行每年从本城市上年工商利润中提成的办法，以增加维护、建设资金；设立国家历史文化名城专项保护基金，实行专款专用，为名城保护中的重要项目提供稳定持续的资金补助。除此之外，有些文物单位是自筹资金，如企事业单位及宗教文物单位等。
早期，中国对社会资金投资文化遗产的态度是比较谨慎的。但随着保护体系的不断完善，相关法规政策的不断健全，文化遗产领域对社会资金的投入逐步开放。在不违背文化遗产保护基本原则的前提下，政府支持文化遗产“走出去”，也鼓励社会力量“走进来”。
5、结语
中英两国地处东西半球，文化迥异，但对其文化遗产的保护是不遗余力的。随着各自的努力，两国均形成了全面、细化、科学的文化遗产保护体系，制定了配套、健全的法规政策，提供了大力、多元的资金支持。纵观中英两国在文化遗产保护的发展历程和经验，文化遗产保护就是管理改变，改变的程度基于文化遗产的重要性，文化遗产的重要性决定了是否值得保护。我们保护有形的遗产，进而保护其无形的价值。
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论文作者:王璐
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年1期
论文发表时间:2019/5/8
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