边疆多民族地区的社会利益格局变动与利益协调(下)，本文主要内容关键词为：利益论文,边疆论文,变动论文,格局论文,多民族论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、利益表达和政治参与的发展
在利益分化、利益群体多元化的情况下，边疆多民族地区的利益表达和政治参与也迅速地兴盛起来，并出现了新的特点。
1、利益表达复杂化
在社会利益均质化、利益群体模糊化的条件下，全社会共同化的利益要求是难以表达的，也缺乏明确的表达主体，所以不存在明显的利益表达，即使部分人有特殊的利益要求，这样的利益要求也被淹没在全社会的共同利益之中了。因此，边疆多民族地区利益表达呈现一种模糊晦暗的状态，不会形成经常化、明显化的利益表达。然而，随着边疆多民族地区利益分化的持续进行，尤其是随着不同利益群体的形成，不同利益群体的要求的差异性日渐明显，边疆多民族地区的利益诉求日益明显和明朗化，进入了一个利益诉求显性化的阶段。
不同的利益群体都有着自己特殊的、与其他利益群体相区别的利益要求，他们也总是在为实现自己的利益要求而不断地努力着。实现利益要求的第一个步骤，便是要形成共同的利益诉求，并将其表达出来。没有必要的利益表达，既不会产生为争取共同利益而努力的群体行动，也难以得到政府政策的支持和惠顾。
边疆多民族地区利益表达明显化的条件下，其利益诉求的主要对象仍然是政府。边疆多民族地区的各民族人民，都把政府作为自己利益的保护者，利益实现的主要力量，与此同时，也就把利益诉求指向政府。
我们在云南、贵州、广西三省的问卷调查中，设计了“在维护自己的利益的过程中，最可信赖和依靠的对象是谁？”这样一个问题，并设计了党和政府、工作的单位或自己的村庄、自己的民族、人民代表、在党和政府机关担任领导的本民族的人、其他等选项。被调查者在回答这一问题时，选择“党和政府”的占46.0％，选择“工作的单位或自己的村庄”的占20.9％，选择“自己的民族”的占8.0％，选择“人民代表”的占7.8％，选择“在党和政府机关担任领导的本民族的人”的占5.7％；从居民成分来看，城镇的被调查者对以上选项的选择依次是46.4％、22.1％、5.2％、7.8％、5.6％、12.9％；农村的被调查者对以上选项的选择依次是45.6％、19.8％、10.3％、7.7％、5.8％、10.6％；从民族成分来看，少数民族被调查者的选择依次是：45.5％、21.0％、8.1％、7.9％、5.7％、11.7％。这样的调查数据显示，不论是从哪个角度来看，“党和政府”都被看做是维护自己利益的最重要的对象。因此，党和政府也被作为利益表达的主要对象。
我们在问卷调查中还设计了这样一个题目，“如果您自己或您生活的社区遇到严重的困难或问题，您认为向政府反映的结果会是什么？”29.0％的被调查者选择“问题会得到很好的解决”，51.8％的被调查者选择了“问题不一定得到解决，但反映还是比不反映好”。这两个选择都是对向政府问题持肯定态度的，选择肯定答案的被调查者占80.8％。
从实际的利益表达的情况来看，边疆多民族地区的利益表达的频度并不低，已经达到了一个较高的水平。我们的问卷调查中表明，10.6％的被调查者向媒体反映过情况，7.0％的被调查者有过向媒体求助的经历，42.0％的被调查者找过居(村)委会的人反映情况，9.9％的被调查者有过上访，16.7％的被调查者有过写信、打电话或发邮件给有关政府领导的行为，22.8％的被调查者直接到政府部门反映情况或求助，2.8％的被调查者参加过静坐示威。在回答“您和您的家人会参加居(村)民委员会召集的各种活动吗？”这一问题时，30.7％的被调查者表示“经常参加”，41.8％的被调查者表示“偶尔参加”，两者加起来，高达72.5％。这些数据表明，边疆多民族地区的利益表达已经达到了一个比较高的水平。
在具体的利益表达过程中，边疆多民族地区的利益表达不仅有自己特定的内容，在表达方式上也有自己的特点。
(1)被动型表达多于主动型表达
所谓被动型利益表达，是指那些在利益受到损害情况下为了维护现有的既得利益而进行的表达；所谓主动型利益表达，是指那些在现有利益基础上为争取更多的、更优的利益而进行的表达。两者的根本区别在于，在争取、实现和维护利益的过程中，是否采取主动的态度。
边疆多民族地区的利益表达，绝大多数是在利益受到损害的情况下发生的，是被动型的利益表达。边疆多民族地区的民众，由于地处国家政治的边缘，民族种类众多，过着一种与世无争的生活，利益获得处于一种自在的状态，利益意识相对比较薄弱，所以很少有为争取更多的利益而诉诸于政治权力的行为。但是，当他们的利益受到其他的力量的侵害而受损的情况下，他们也会被激发起很强的抗争意识。如果某个利益群体的利益受到相邻利益群体或其他社会力量的侵害时，他们会形成保护自己利益的集体行动，与对方发生直接的对抗，最为突出的就是村寨间为了土地、森林等重要资源的归属而发生的对抗，这样的对抗往往酿成群体性事件。如果某个利益群体或某些人的利益受到国家权力或其他外部力量侵害的时候，他们往往就会将利益诉求指向政府，形成真正意义上的利益表达。
但是，随着边疆多民族地区利益分化的日渐深入，尤其是随着利益群体区分的明显化，一些利益群体逐渐形成了主动的利益表达，主动要求政府调整原有的政策或制订新的政策，以便在现有利益的基础上争取更多的利益。如西双版纳的种植橡胶的村寨，就主动要求当地政府调整原来的橡胶林地的承包和归属政策。不过，这样的主动的利益表达还是比较少的，在边疆多民族地区的利益表达中所占比重不大。
(2)问题性表达多于政策性表达
所谓问题性利益表达，是指为解决某个利益实现过程中的矛盾和问题而进行的利益表达；所谓政策性利益表达，是指针对政府的某项政策或要求政府制定相关政策而进行的利益表达。两者的根本区别在于，利益表达要求解决的问题不同。
边疆多民族地区的利益表达，主要表现是为解决某个具体的利益问题而进行的利益表达，近年来日渐明显的利益表达多属于这一类；而为解决某些普遍性的利益矛盾或维护某些普遍性利益而要求政府调整某项政策或制定某些政策的利益表达则比较少。这种状况与上述被动型利益表达多于主动型利益表达的状况是一致的。边疆多民族地区利益表达的绝大多数，都是在利益受到损害情况下才进行的，这样的利益表达都是要求解决某个具体的利益问题的。政府的公共政策通常不是为解决某个具体问题而制定的，而是为解决某些具有普遍性的问题和具有公共性的问题而制定的。因此，要求政府调整某项政策和制定某项政策的利益表达，也必须建立在普遍利益和公共利益的基础上。但是，从边疆多民族地区的情况来看，普遍利益的形成和对普遍利益的认识都不够深刻，人们很难达成对普遍性的利益共识。所以，也就很少有政策性的利益表达。为数较少的政策性利益表达，主要是某些少数民族为保护民族文化和提高民族的待遇而进行的。
(3)群体性的利益表达多于个体性的利益表达
利益表达的要旨是向政府表达利益诉求，以求得利益问题的解决或者获得更多的利益。利益表达既可以是一种群体性的行为，也可以是个体性的行为。
从边疆多民族地区的情况来看，改革开放以来，随着利益关系调整的不断加深，利益表达也逐渐明显起来。不过，长期以来，边疆多民族地区的利益表达都是一种群体性的利益表达。具体的表现是，某个村寨或某个群体的利益受到损害的情况下，村寨的村民或群体成员以某种群体性行为的方式，向政府表达利益诉求。这样的利益表达，往往比较容易得到政府回应。但是，近年来，个体性的利益表达渐渐地多了起来。个体性的利益表达，往往是人们在个人利益受到损害或争取更大的个人利益而进行的利益表达。这主要有两个情况：一是某些普通群体在个体利益受到损害的情况下，为维护自身利益而进行的利益表达；二是私营企业主为了谋取更多的利益，而进行的利益表达。这些人往往利用个人关系、权力寻租等方式，将自己的利益诉求直接传达到政府，影响政府的决策。
(4)自发性的表达多于组织性(动员型)的表达
自发性的利益表达，是指人们在利益受到损害或为了争取更多的利益而自发形成的利益表达；组织性的利益表达，是指在某个个体或组织的动员下形成的利益表达。
边疆多民族地区的利益表达的绝大多数，都是自发发生的。不论是城市还是农村，情况基本如此。这种状况也是同大量存在的被动型利益表达联系在一起的。由于大量的利益表达属于被动型的表达，是在利益受到损害的情况下发生的，这样的利益表达就往往具有自发的性质。在利益受到损害的情况下，边疆多民族地区的人们，就会为保卫自己的利益而奋斗。这样的利益表达，无需进行组织就能形成。当然，在利益表达形成以后，基层社会中的草根行动者也会在其中进行必要的动员，以使利益表达更有成效，但整个利益表达的全过程并不是在组织状态下进行和延续的；另外，边疆多民族地区并不存在能够进行利益表达的组织，而正式的组织都具有官方背景，这样的组织是不会介入普通群众的利益表达的，更不会主动对利益表达进行组织。
(5)强势群体的表达优于弱势群体的表达
在社会利益分化的情况下，有的利益群体由于占有的资源较多，在社会中的影响力较大，与政府的关系特殊，在社会利益分配中处于某种优势地位，从而成为强势群体，如私营企业主、知识分子等。另外一些利益群体，占有的资源很少，甚至根本就不占有资源，在社会利益分配中处于劣势地位，常常成为利益受损者，因而被看做弱势群体。为了争取、实现和维护自身的利益，这些群体都在进行着利益表达，但不同群体的表达的作用和影响都是不同的。我们在边疆多民族地区的调查中发现，强势群体除了通过正常途径向党政部门反映问题以后，还常常通过贿赂、个人关系、权力寻租等方式进行利益表达，充分利用占有的资源支持利益表达，因此，他们的利益表达一般都比较有效，能够得到政府的积极回应，甚至能够获取不正当的利益。而弱势群体的利益表达的问题比较多，现有的合法的利益表达渠道不畅，而群体也没有什么资源去影响政府，所以常常采取集体上访、非法集会、静坐、围堵和冲击党政机关等方式来宣泄利益诉求，给党和政府施加压力。从实际的结果来看，这样的利益表达往往不能取得很好的效果。
(6)制度外的表达多于制度内的表达
边疆多民族地区的有着通过制度化的渠道进行利益表达的愿望。在我们的问卷调查中，在回答“当政府的一项政策损害了你们全村人或单位的利益时，您认为正确的解决方法是什么？”这个问题时，53.5％的被调查者选择了“去信访办投诉，让信访办来给主持公正”，20.1％的被调查者选择“去法院告他们，让法院给一个说法”，6.7％的被调查者选择“去政府门前静坐示威，要他们给一个说法”，3.8％的被调查者选择“组织村民或职工与政府对着干”。但是，现有的制度化的确无法满足人民利益表达的需求，无法容纳日渐旺盛起来的利益表达，可是，人们的利益表达却不会因为制度化利益表达渠道的有限就停滞不前，就自我控制。在这样的情况下，边疆多民族地区的人民群众，一方面是继续利用现有制度内的利益表达渠道进行表达，通过信访、向工作队和到基层搞调研的领导干部反映现实的利益问题和利益要求，同时，也在制度的渠道之外进行利益表达，其中，最为常见的是集体上访，制造事端引起党政部门的注意，甚至围堵和冲击党政机关。这种利益表达，是一种施压性的群体行为，很容易酿成或被政府定性为群体性事件。从总体上看，制度外的表达要胜于制度内的表达。一方面，制度外的表达有日渐上升的势头，另一方面，制度外的表达，也由于容易引起党政部门的重视而使问题得以解决的可能性大大增加，所以，当地的人们常说， “大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”。解决问题的有效性较高的实际结果，反过来对制度外的利益表达起了某种鼓励的作用。
2、政治参与的发展
政治参与与利益表达是关联度极高的两种政治现象。利益表达是不同的利益主体向政府表达自己的利益诉求，目的是影响政府的政策，从而实现自己的利益要求。政治参与是普通公民对政治过程的介入，从而对政府的政策造成一定程度的影响。政府是利益表达的对象，也是政治参与的主要对象。而且，利益表达和政治参与都以民众的利益意识和维护自身利益的冲动为基础。正是因为如此，两者就紧密地联系一起。有一些利益表达过程，同时也是政治参与过程。
从边疆多民族地区的情况来看，政治参与的状况与利益表达的状况基本上一致。边疆多民族地区的利益表达在近年来有了明显的进展，总体水平明显提高。与这样的状况一致，边疆多民族地区的政治参与的发展也是很迅速的。在利益分化不断深入和利益关系复杂化的背景下，边疆多民族地区的政治参与呈现出不断增长的态势。由利益关系的调整而导致的社会利益异质化，以及由此引起的不同利益群体的形成，给边疆多民族地区的政治参与增添了新的推动力量。在改革开放的推动下，边疆多民族地区的现代化进程也在不断地向前推进。在社会动员、受教育水平提高等因素的影响下，政治参与的机会逐渐增多。边疆多民族地区利益关系的调整以及由此引起的人们追求自身利益的冲动明显提升，进一步促进了政治参与的发展。从而使得边疆多民族地区的政治参与在数量、方式、质量方面都出现了新的变化。
我们在调查研究中发现，边疆多民族地区的政治参与具有以下几个方面的特点：
(1)政治参与的积极性比较高
利益始终是政治参与最根本的驱动力量。在利益关系和利益表达复杂化的条件下，随着对自身利益实现与政治过程的关系的认识逐步加强，边疆多民族地区的人民群众逐渐认识到积极参与政治过程能够更加有效地实现自身利益，从而形成了对政治生活的积极态度。在问卷调查中，我们设计了这样一个题目：“您认为参加政治生活，对我们生活的最大影响是什么？”18.9％的被调查者选择“使生活更加丰富多彩”，29.1％的被调查者选择“能够使生活中的许多问题得到解决”，16.1％的被调查者选择“实现了自己的政治权利”，6.2％的被调查者选择“满足了自己的爱好”，22.0％的被调查者选择“能够为别人做一些力所能及的事”。这种状况表明，边疆多民族地区的人民群众对政治生活的评价是肯定性的。虽然人们对政治生活的态度并不能等同于政治参与的行为，但是，对政治生活的态度与政治参与之间也存在着直接的内在联系。由于对政治生活持肯定态度，所以在条件适宜的情况下，人们就会介入政治过程，形成政治参与。从边疆多民族地区人民群众对政治生活的积极态度，可以推断出他们同样具有政治参与的积极性。而政治参与的积极性的形成，必然会衍生出政治参与的行为。
(2)政治参与的自主性明显提升
在对政治生活形成肯定性评价和对政治参与形成积极态度的基础上，边疆多民族地区政治参与的自主性也得到显著提高。自主性的参与是相对于动员型的参与而言的。自主性的参与，是参与者本人主观上愿意参与；即便是存在为参与而进行的动员，参与者也是自觉自愿地参与。
在我们的调查中，我们对参加过上一次人民代表选举的人进行调查时，我们设计了“您是怎样参加的？”这样一个问题，设计了“自愿参加”和“基层干部逼迫我去参加的”两个选项，结果88.9％的被调查者选择了“自愿参加”，11.1％的被调查者选择了“基层干部逼迫参加”。这一结果表明，边疆多民族地区的政治参与的自主性是比较高的。
(3)动员型参与具有较大的影响
虽然边疆多民族地区的自主性政治参与呈现出逐步上升的趋势，但是，动员型的政治参与仍然具有很大的影响。我们在2004年进行的一项关于云南省红河哈尼族彝族自治州在一个县的范围内进行乡镇长直接选举的研究中获得的数据，也充分表明了这一点。2004年2月，云南省红河州委下发文件，要求在石屏县成建制地开展“选民直接选举乡镇长”的试点工作。随后，一场轰动全国的全县范围的乡镇长直接选举在石屏县展开。经过进村入户的深入动员，全县共登记选民106 612人，选民登记率达到100％。在投票开始以后，全县登记选民中的103 513人参加了投票，参选率达97.1％，党组织原先考虑的拟任人选全部当选。这一案例从一个特定的角度表明，动员型参与仍然在边疆多民族地区的政治参与中具有很大的影响。我们的调查研究表明，在边疆多民族地区的政治参与当中，动员型政治参与仍然处于主导地位。
(4)制度外的参与时有发生
从边疆多民族地区的情况来看，政治参与面
临着这样一种困境：制度化的参与渠道是以满足国家政治体系的要求而设置的，但它却无法充分体现不同利益群体具体的利益要求；而不同利益群体为实现自身利益要求而进行的参与，又往往无法得到有效的参与渠道的支持。因此，在制度化渠道内进行的参与，人们参与的主动性和积极性都不高，因而需要广泛而深入的动员。在实际的政治生活中，党和政府的各级组织也为此进行了有效的动员，从而实现了较高的参与。与此同时，不同利益群体为实现自身利益而进行的参与，却由于没有适当的参与渠道而被阻滞，只好寻求另外的渠道进行，从而形成制度外的参与。而这样的参与，往往存在无序化的行为，伴随着非理性的冲动，甚至会引起暴力冲突，也容易被政府定性为“群体性事件”。如果处置不当，很容易导致严重的后果，即便事态被平息了，但矛盾并没有消除，还会留下隐患。
四、问题和对策
1、利益结构变动带来的问题
在现代化的进程中，边疆多民族地区社会利益关系的调整以及由此引起的社会利益结构的变动是不可避免的。中国当前现代化进程的快速推进并取得成功，就是由改革开放推动的。而改革开放本身就是对社会利益关系的调整。在这样的调整中，必然会引起社会利益结构的调整。从这个意义上说，社会利益结构的变动是现代化的必然产物。因此，在出现若干新情况和新问题的形势下，正视现实，摈弃原有的思维方式，积极探讨新的解决之道，才是正确的选择。然而，边疆多民族地区社会利益关系的调整和社会利益结构的变动，又确实带来一系列的问题：
(1)利益结构的调整引起了社会结构的变动，导致矛盾多发。
在利益分化以及利益主体多元化的条件下，边疆多民族地区的社会结构也在发生着静悄悄的革命。由于社会利益分化，各种利益群体逐渐凸现，边疆多民族地区的社会利益关系由同质化转向异质化、由普同化转向分殊化。社会利益的分化以及多元利益主体的形成，都是渐进式地进行的，但它却成为了边疆多民族地区原有社会结构的解构性力量，使原有的社会结构逐渐地发生改变。诚然，现在的利益群体并不像过去的阶级划分那般明晰，但它却实实在在地出现了，而且还在继续深化。
在同质化社会逐渐变成异质性社会以后，社会利益关系具有了新的面貌。不同的利益主体不仅利益谋取的方式、利益实现的水平有很大的差异，进一步的利益要求也大相径庭，进而还会形成不同的价值观念和评价标准。边疆多民族地区的社会利益关系渐趋复杂，进而又加入了民族因素、宗教因素等变量，从而使得社会利益关系就更加趋向于复杂化。在这样的情况下，就不可避免地出现两个问题：一是共同利益的形成更加困难。在社会由于利益分化而形成不同的利益群体的情况下，社会的异质性逐渐提高，各个群体间分殊化程度也在提高。社会成员间共同的利益要求逐渐减少，不同的利益要求同时增多，能够得到各个利益群体一致认同的共同利益要求很难形成；二是产生利益摩擦和利益矛盾的可能性大大提高，形成了所谓的矛盾多发期。当然，这并不意味着社会中会充满矛盾和冲突，而是表明，过去没有矛盾的领域现在会产生矛盾，过去容易达成一致的问题现在难以形成统一，过去容易解决的矛盾现在变成了难题。一些矛盾和问题如果处置不当，很容易演变成为大的利益矛盾、甚至社会冲突。
在利益分化不断演进的过程中，边疆多民族地区也出现了矛盾多发的现象，进入了矛盾多发期，而且，一般的利益矛盾会与民族关系和宗教问题结合在一起，以民族矛盾或宗教冲突的形式表现出来，历史上固有的民族问题也会在利益分化后产生的矛盾和冲突中被激活，并以新的形式表现出来。一些利益群体会利用宗教的影响来表达自己的利益要求，从而使利益活动披上宗教的外衣。
(2)协调利益关系的难度增大，社会和谐面临挑战。
协调好各种利益关系，是实现社会和谐的基本条件。构建社会主义和谐社会，从根本上说，就是要协调好各种利益关系。但是，在社会利益多元化的情况下，协调社会利益关系的难度前所未有地增大了。首先，每个利益群体在边疆多民族地区的社会结构中都是一个不可或缺的部分，其合法的利益应该得到保障，合理的利益要求应该尽可能地保障其实现，任何一方的利益都不能被剥夺，也就是说，不能用打压某个利益群体或剥夺其利益的方式进行利益协调。其次，在利益博弈中实现共赢的局面不容易达成。在利益多元化的情况下，各种利益群体之间的利益争夺不可避免。利益矛盾就是利益争夺引起的。在利益争夺的情况下，只有使各方利益尽可能的不受到损害，实现利益的最大化，即所谓的双赢、多赢，才能有效协调社会利益关系。但是，要做到这一点并不容易，在有时候甚至是不可能的。在这样的情况下，要协调好各方的利益关系，维系社会和谐，面临着许多的困难和问题。
(3)社会稳定和政治稳定面临着新的挑战
对于边疆多民族地区来说，社会稳定和政治稳定十分重要，不仅直接影响着边疆多民族地区的建设和发展，而且关系着边防的巩固和国家的安定。但是，在边疆多民族地区利益结构变动的背景下，社会稳定和政治稳定也面临着新的问题和挑战。由于利益多元化，各个利益群体在争取、实现和维护自己利益的过程中，总是要进行利益表达和政治参与。制度范围内的利益表达和政治参与，对于政府政策的制定、民主政治的建设以及现代化的继续推进，都是十分重要的。但是，那些非制度的利益表达、制度外的政治参与，尤其那些介乎于正常的利益表达和群体性事件之间的表达类型，都会给边疆多民族地区的社会稳定和政治稳定造成消极的影响，如果处置不当，很可以引发社会不稳定或政治不稳定。值得注意的是，这些因素在一定的时期内是很难消除的，甚至还会进一步发展。在这样的情况下，边疆多民族地区保持社会稳定和政治稳定的难度也就增大了。
(4)地方政府的政策过程面临挑战
在我国这种单一制的国家结构形式和中央集权制的权力分配结构下，地方政府是中央政府在地方的代理机构，隶属于中央政府。边疆多民族地区的地方政府同其他地方政府一样(特别行政区政府除外)，主要是执行上级政府的政策，即便是地方政府制定的政策，也主要是贯彻和实现上级政府的政策意图。地方政府根据辖区的具体问题自主制定的政策处于次要的从属的地位，有的地方甚至根本就没有自主制定的政策，整个政策过程呈现一种自上而下的走向。但是，在边疆多民族地区利益分化不断深入的情况下，尤其是在利益表达逐渐趋于旺盛的情况下，如果地方政府在政策制定和政策执行中不重视下级的意图，不重视利益表达，就无法全面地处理好辖区内的各种矛盾，就无法保持社会的稳定及和谐，也无法有效地实现经济社会的发展和有效的治理。在这样的情况下，地方政府必须调整政策制定的价值取向，注重利益表达，要把各种利益要求加以分析和综合，将其变成政策选择，通过政策来调整和维护各个利益群体正当的利益要求。
2、在利益分化条件下推进和谐社会建设的若干政策选择
构建社会主义和谐社会的主导者和推动者是党和政府。没有党和政府的倡导和推动，就没有边疆多民族地区的和谐社会建设。边疆多民族地区和谐社会构建的进程及其所能达到的程度，都与党和政府的作为直接相关。因此，党和政府在推进边疆多民族地区的和谐社会建设中，必须从边疆多民族地区的实际出发，解决好面临的各种重大问题。
(1)要把协调利益关系作为党委和政府制定政策的基本价值取向
政策是具体的，但任何一项政策都有一个基本的价值取向。政策的价值取向是政策的基本价值底蕴，也是政策追求的基本价值目标。改革开放以来，在相当长的时期，党和政府的政策都是以经济增长为基本的取向。社会建设，社会分配，利益关系的调整，在一定程度上被忽视了。虽然也强调效率优先，兼顾公平，但实际上公平被推到了一个可以置之不顾的境地。现在，这种状况再也不能继续下去了。在中央提出构建社会主义和谐社会的目标以后，社会利益关系的调整就被提到了与经济建设相并列的地位。另外，边疆多民族地区社会利益分化和利益表达的发展，也把协调利益关系的问题凸显出来，使得任何忽视这一点的思想和做法都会导致严重的后果。因此，边疆多民族地区的党委和政府，要把协调利益关系作为制定政策的基本取向。
第一，把协调好利益关系列入党委、人大和政府的中心工作。边疆多民族地区的党委和政府，在规划和研究本地区的建设和发展问题时，尤其是制定中长期发展规划时，要把协调好辖区内的社会利益关系作为一个因素，列入中心工作的范畴。
第二，制定任何一项政策，都要考虑到对社会利益关系的影响。边疆多民族地区的党委和政府，在制定政策时，尤其是制定经济政策和社会政策时，要对该政策对社会利益关系的影响进行评估，避免出台可能导致社会利益关系恶化的政策。
第三，要制定相应的政策来调整各个群体的利益关系。在社会利益关系矛盾突出的地区，党和政府要制定能够对社会利益关系进行良性协调的公共政策，如保护弱势群体的政策、资源开发中利益受损群体的补偿政策等，主动地调整社会利益关系。
第四，要把利益关系状况的指标列入党委政府的任期目标。党委政策的任期目标中有经济指标，环境保护指标等，现在又加入了节能减排的指标，但却没有将社会利益关系方面的指标列入其中。按照构建和谐社会的要求，利益关系的调整，也应该进入边疆多民族地区党委政府的任期目标。边疆多民族地区的党委和政府，要通过这种方式加大对社会利益关系进行调整的力度。
(2)党委政策的制定要吸纳不同利益群体的利益诉求
政策具体地展开为一个由选择政策问题、确定政策目标、设计政策方案、政策合法化、政策实施、政策反馈、政策评估、政策调整或终止等环节组成的过程。长期以来，党委政府在选择政策问题、确定政策目标、设计政策方案等环节中，起决定作用的往往是上级的指示或要求，以及政策制定者的调查研究获得的认识。因此，政策制定者的作用十分突出，具有不同利益诉求的人们在政策制定中则完全没有话语权。这样的政策过程虽然能较好地体现上级的精神，也能突出政策制定者的主观偏好，但是，作为政策对象的广大人民群众的利益要求则被置于一个可有可无的境地。在利益同质化的条件下，这样的政策过程也许并没有多少问题。但是，在利益分化和利益多元化的条件下，这样的政策过程就很成问题了。因此，必须调整原有的政策过程，在政策制定的过程中注意吸纳不同利益群体的诉求。
第一，要处理好政策制定中的“向上”与“向下”的关系。边疆多民族地区的党委和政府，在制定本地区的公共政策的过程中，不仅要贯彻上级的指示和精神，也要把辖区内不同利益群体的利益表达作为重要的考量因素。即使是贯彻和落实上级的指示和精神，也要将其与当地人民群众表达的利益诉求结合起来，眼睛既要“向上”，也要“向下”，从而使政策能够有效地解决本地区的实际问题。
第二，要尊重不同利益群体合理的利益诉求。在利益分化和利益多元化的条件下，边疆多民族地区也逐步进入不同利益群体间利益博弈化的时代。随着利益表达趋向于旺盛，党和政府制定政策时，不仅要开展深入的调查研究，了解利益群体的隐含性利益需求，更要重视业已表达出来的各种利益诉求，不能草率地把集体性的利益表达等同于群体事件，要根据表达出现的各种利益诉求来确定政策问题，制定政策方案。
第三，要把各种合理的利益诉求整合进政策之中。党委政府是辖区内各个利益群体共同利益的代表者和体现者，而不是某个特定利益群体的代表。在制定政策的过程中，党委和政府应该把表达出来的各种利益诉求加以提炼和综合，使其进入政策选择。党委和政府制定的公共政策，要能够体现各种合理的利益诉求，使各个利益群体和尽可能多的人从中受益。
(3)拓宽利益表达和政治参与的渠道，维护有序的利益表达和政治参与
在利益分化和利益多元化的条件下，利益表达和政治参与不可避免地兴盛起来。在这样的条件下，是否具备完善的利益表达渠道和政治参与渠道，不仅关系到各个利益群体的利益要求能否得到合理的实现，政治参与的能量能否得到有序的释放，也关系到政治建设能否适应经济和社会发展的需要和协调发展，还关系政府的政策能否有效地解决现实中的问题，从而对边疆多民族地区实现有效治理，以及边疆多民族地区的社会和政治稳定。因此，拓展利益表达和政治参与的渠道，丰富民主形式，是边疆多民族地区构建社会主义和谐社会的要求。边疆多民族地区的党委和政府，要把这项工作作为构建社会主义和谐社会和民主政治建设的重要内容，把它抓实抓好。
第一，拓展不同利益群体的利益表达渠道。在各种利益群体的利益要求日渐明显和旺盛的情况下，利益表达不可避免。制度化的表达渠道完备，利益表达就在制度的范围内进行；制度化的表达渠道缺乏，利益表达就会通过制度外的方式进行。面对这样的局面，应当放松对社会组织的控制，允许不同的利益群体建立合法表达利益诉求的组织，并对这些组织加以管理和引导，从而规范日渐旺盛的利益表达。
第二，加强基层民主建设。基层组织、基层民主建设，对于满足利益分化条件下的利益表达和政治参与的要求，具有十分重要的意义。但是，边疆多民族地区同其他地区一样，基层组织更多的承担着传达上级指示，落实上级下达的任务，成为了基层政府的“脚”。基层组织在下情上达，传达基层群众利益诉求，实现政治参与方面的功能被忽视了。基层组织的定位不准，功能不全的现状，已经不能适应利益分化的形势和构建和谐社会的要求。因此，当前加强基层民主建设，应当着力于创新民主形式，把加强基层组织的利益表达功能，满足人民群众不断增强的政治参与要求，作为基层民主建设的重要内容。
第三，推行协商民主。传统民主或经典民主，主要通过选举的方式实现，本质上是选举民主。在选举民主中，采取多数决定的原则，少数人的利益被正当地牺牲了。边疆多民族地区的各种利
益群体逐渐形成以后，就有条件采取协商民主的形式。协商民主要求，重大决策的作出应当建立在利益相关各方充分协商和达成共识的基础上，从而使各方的利益都能得到体现。边疆多民族地区在构建社会主义和谐社会过程中，应该逐步采取和推行这种民主形式。
(4)建立和完善多元化的矛盾纠纷解决机制
在一个利益多元化的异质化社会中，不同群体间的摩擦、矛盾乃至冲突是不可避免。利益多元化的社会，就是利益摩擦、矛盾和冲突经常化的社会。当前，边疆多民族地区正处于这样的发展阶段，已经成为一个矛盾和冲突经常化的社会。然而，事物都具有它的两面性，事实上，社会中适量矛盾和冲突也有着积极的方面，它能够使一个社会更加具有生机和活力。但是，矛盾和冲突如果突破了一定的限度，就会成为一种破坏性力量，导致严重的社会后果。从利益分化的角度来看，不同利益群体间的矛盾和冲突也必须得到很好的协调。因此，边疆多民族地区必须在政府的主导下建立起能够应对各种情况的多元化的矛盾纠纷解决机制，以便及时妥善地化解群体性的矛盾和纠纷。
第一，把利益群体间的摩擦和矛盾纳入矛盾
纠纷解决的范畴。长期以来，党委政府都很注意纠纷的解决和纠纷解决机制的建设。边疆多民族地区也形成了适应当地形势的纠纷解决机制。但是，传统的纠纷解决机制片面强调稳定，忽略了对利益群体间的摩擦和矛盾产生的根源追寻，并没有将其作为纠纷解决的重要内容。随着边疆多民族地区利益多元化进一步发展，利益群体间的摩擦和矛盾将日益增多。在这样的条件下，应当从现有的纠纷解决机制这个重要资源中寻找解决问题的办法，将利益群体间的摩擦和矛盾纳入到纠纷解决机制调解的范畴，运用纠纷解决机制来化解利益群体的摩擦和矛盾。
第二，建立调解利益群体间摩擦、矛盾和冲突的有效机制。传统的纠纷解决机制主要不是针对利益群体的摩擦和矛盾的，因而缺乏调解利益群体间矛盾和冲突的有效手段。为了能够有效的调处利益群体间的矛盾和冲突，在充分发挥政策手段的同时，党委和政府也要探索和建立调解利益群体间摩擦和矛盾的有效机制。
(5)在协调利益关系中处理好民族因素和民族问题
在边疆多民族地区，利益关系总会或多或少地与民族因素发生关联，各种利益关系中都会或多或少地掺杂着民族关系。在有些情况下，民族关系与利益群体的关系往往是纠缠在一起的，相互扭结，相互激荡，从而使利益群体的关系和民族关系都呈现复杂的局面，不论是解决利益矛盾和民族矛盾都变得更加困难。因此，在边疆多民族地区构建社会主义和谐社会的过程中，必须在协调利益关系中加强民族工作，注意区分和处理利益关系与民族关系之间的关系，妥善处理各种利益矛盾。
第一，协调利益关系和处理利益冲突时要注意民族因素。在协调边疆多民族地区的利益关系时，必须注意分析其中是否掺杂着民族因素，以
及民族因素在其中所处的地位和影响的大小。如果利益矛盾和利益冲突中的民族因素比较重，就不能采取简单化的办法，而要把利益关系与民族关系结合起来，全盘考虑，寻求有效的办法，谨慎而妥善地处理。
第二，不要把一般性的利益矛盾和利益冲突当作民族矛盾。边疆多民族地区的利益关系难免与民族关系纠缠在一起，但这并不等于说，所有的利益矛盾都与民族关系紧密的结合在一起。事实上，一些看似与民族因素结合在一起的利益矛盾也是可以将民族因素剥离开去的。对这样的利益矛盾，就不要不加分析和区分地将其与民族问题等同起来，更不能将其当作民族问题对待，而必须作为一般的利益矛盾对待，从而降低问题的复杂性。