浅论我国新农村政策执行的障碍与消解，本文主要内容关键词为：新农村论文,障碍论文,政策论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2006年2月21日中央“一号文件”《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》正式公布，制定了一系列支农、助农、惠农、富农政策，力图解决我国农民生活难、就业难、医疗难、子女教育难、法律救济难等问题。公共政策目标的实现依赖于公共权威系统制定出正确的公共政策，更依赖于有效的政策执行。这些新农村政策能否达到预期的政策目标和政策效果，关键还在于它们能否得到广泛的认同、支持和强有力的贯彻执行，否则它们充其量只能算是一纸空文。
一、新农村政策执行
所谓新农村政策执行，就是指政策执行者通过建立组织机构，运用人力、经费、信息和权威等各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将关于社会主义新农村建设的政治、经济、文化等各方面的政策方案付诸于实施，从而使既定的政策目标得以实现的动态过程。政策执行的目的是影响或改善政策对象。执行新农村政策是为了解决“三农”问题，发展农业，建设农村，富裕农民。可见，新农村政策的执行在整个社会主义新农村建设中占据至关重要的地位。
二、我国新农村政策执行中的突出问题
经过几十年的实践，我国各级政府逐步形成了一套具有中国特色的农村政策执行体系，有效地促进了我国农村经济的发展、政治的稳定和文化的繁荣。但是，作为新农村政策执行机构的基层政府 （即县政府、乡镇政府以及村委会）与中央政府之间存在信息不对称。在政策执行过程中基层政府与中央政府进行利益博弈，以自身利益为目标取向，采取与中央政府不合作的博弈策略，“上有政策，下有对策”，造成新农村政策的执行在某种程度上被扭曲，甚至背离了政策目标。一是“钻政策的空子”，自搞“土政策”，政策执行失真。全国取消农业税后，有的基层政府以红头文件的形式违规收费，致使农民负担反弹。二是“灵活变通”甚至是有意曲解原政策，政策执行走样。有的地方把新农村建设简单地理解为建“新村”，如火如荼地带动村民建别墅，结果适得其反。三是“欺上瞒下，选择性执行”。有的基层政府宣传解释各项新农村政策不到位，甚至出现刻意隐瞒新农村优惠政策的现象，使农民不了解国情；对于新农村政策执行情况，报喜不报忧，使中央不了解民情。“遇见黄灯赶快走，遇见红灯绕道走”，积极执行对自身有利的政策，消极对待对自身不利的政策。四是“讨价还价，政策攀比”。基层政府在新农村政策执行过程中相互攀比，力争更多的政策优惠条件和政策执行资源，把政策执行变为自己牟取私利的机会。五是“敷衍了事，野蛮执行”。面对农民不理解、甚至是抗拒一些新农村政策，有些基层政府就耐心不足，没有做好说服工作，为敷衍上级，不顾农民的实际承受能力，动辄强制、命令，野蛮执行，甚至与村民产生暴力冲突，影响执行效果。
三、我国新农村政策执行中的制约因素分析
新农村政策的执行是一个复杂的活动过程，牵涉到诸多的动态因素，如人、财、物、时间、信息、管理技术、规章制度等，执行是否顺利有效，既受主观因素的影响，也受客观条件的制约。美国学者托马斯·史密斯认为：理想化的政策、执行机构、目标群体、环境等是政策执行过程中所牵涉到的四大因素。本文试图以此观点初步分析我国新农村政策执行中的制约因素。
（一）政策本身的执行难度大是新农村政策执行障碍的基本因素
“制度实施的不完全还来自于制度本身的不完善。”①新农村政策执行的失效还来自于政策本身的问题，主要表现在以下两方面：一是新农村政策问题本身的复杂性。政策实施的顺利与否，与其所要解决的问题的复杂性密切相关。新农村政策亟待解决的问题，诸如农民增收、农业产业化、农村义务教育、农村劳动力培训、农村社会保障、新型农村合作医疗、农村金融、农村基层民主等都是较为棘手、敏感，需要耗费大量的政策资源，直接涉及农民利益分配与调整。若是基层政府不能充分地认识并做好足够的准备，就有可能产生各种形式的政策阻碍。二是新农村政策涉及范围广泛。新农村政策以9亿农民为政策诉求对象，涵盖了政治、经济、文化等各个领域。农民的“散沙状”分布决定了中央政府不可能全面了解每一个农民的意愿，政策也难以得到每一个农民的认同和支持。
（二）政策执行主体的局限性是新农村政策执行障碍的主观因素
政策的合法化、合理化和科学化只是为新农村政策的有效执行奠定了基础，然而“徒法不足以自行”，要把观念形态的政策目标变为现实的政策效果还必须经过政策执行这一环节。而新农村政策的执行活动最终都要依靠政策执行机构和政策执行人员来进行。首先，基层政府的自利性，阻碍新农村政策的执行。“人们奋斗所争取的一切，都和他们的利益有关”。②公共选择理论认为，由诸多人组合而成的基层政府同样存在自利性，有其自身的行为倾向，难以做到绝对的“价值中立”。特别是面临财政困境时，其在执行新农村政策的过程中，往往趋向于选择那种能够为自己带来更多收益和好处的方案或是采取屏蔽手段以推后甚至不予转达，试图从中谋取利益。我国政策执行模式主要是实验模式，即实验—总结—推广模式。基层政府为尽早出政绩，倾向于选择具有发展前景的地方作为新农村试点，并没有将新农村建设与扶贫结合起来。
其次，我国传统的政策执行体制面临挑战，削弱新农村政策执行的效力。政府处于公共权力的中心，既负责政策的制定又负责政策的执行，成为政策执行的唯一主体，而其他非政府公共组织和公众基本上被排斥在执行体制之外。这种由政府独揽政策执行权的传统政策执行体制遭到多元治理的冲击。再者基层政府基于利益的驱动，必然扩大行政规模，结果造成了机构臃肿、人员膨胀、开支庞大。市（县）政府在乡镇派驻大量机构，典型的现象就是“七所八站”，肢解了乡镇政府的职权，削弱了乡镇政府的管理职能和权威，导致政策执行机构条块分割、政出多门、职责不清、相互推诿、协调不畅，给新农村政策执行带来阻力。
最后，基层执行人员素质欠缺，影响新农村政策的执行。基层执行人员拥有双重身份：一是行政人，二是普通公民。他们有自身利益和自我价值的追求，这将为他们凭借权力资源牟取私利提供了更为便利的可能条件。基于“经济人”理论，基层执行人员面对各种利益的诱导，可能作出权力寻租、扭曲政策的行为。根据中国农业大学的专家所作的一项问卷调查（样本为388份），约80%的农民认为村干部不依法办事。③此外，基层执行人员的素质也有待提高。在人员组成上，年龄普遍偏高，缺乏优秀青年，尤其是那些偏远落后地区；在能力上，由于自身专业知识水平和综合能力有限，对政策的本质认识不足，理解不透，政策执行难以到位，容易出现以权代法、以人压法的现象；在管理上，制度不严，激励不够，干劲不足，敷衍了事。
（三）农民的负面影响是新农村政策执行障碍的客观因素
新农村政策执行得好坏，能否取得预期效果，同样也受到政策的目标群体——农民的影响。如果农民对新农村政策缺乏认知，采取不支持、甚至抵触的态度，就会妨碍政策的执行和落实。
一是农民的“自利”思想，阻碍了对新农村政策执行的监督。作为新农村政策实施效果的直接承担者，农民需要负起对政策执行进行监督的重任。但是目前农民的组织化程度低，碍于新农村政策所提供的公共产品存在外部性，单个农民担负监督责任需要自己承担一定的成本，得不偿失。农民萌发“搭便车”思想，寄希望于其他人，自己享受监督的成果，结果是几乎没人会担负起监督的责任，对政策执行的监督不到位。
二是农民的素质不高，阻碍其对新农村政策的理解。从当前我国农民的教育情况看，平均受教育年限不足7年，在4.9亿农村劳动力中，高中及以上文化程度的只占13%，而初中的仍占49%，小学及小学以下的还占38%，其中不识字或识字很少的还占7%。④由于农民自身的局限性，再加上获取信息的不对称，他们对很多具体的政策缺乏了解，没有能力去辨别政策的合法与否，这加大了新农村政策执行的难度。
三是农民话语权的丧失，阻碍对政策执行的反馈。农民的话语权是农民参政议政的权利保证。来自农民自身内在的弱势和外部的排挤，农民缺少代言人，缺乏有效的利益表达机制，缺失对基层执行人员的制约和实际监督能力。在一些新农村政策的制定和执行中，基层政府作为有权力的参与者常常能够排挤无权力的参与者——农民，以致经常出现官代民言的现象，剥夺农民的发言权，把自己的意志强加给农民，让农民处于被动的地位。面对基层政府的执行不力或侵权行为，势单力薄的农民基于臣民心理不敢对抗基层政府这个强大的组织。
（四）政策环境的机遇与挑战并存是新农村政策执行障碍的外在因素
一项公共政策要想得到成功的执行，就必须与特定的政策环境达成平衡，才能在执行中取得预期效果。⑤新农村政策面临着机遇与挑战的矛盾局面，加重了政策执行的难度。一方面，中央作出“工业反哺农业”的政策倾斜战略，坚持“多予、少取、放活”方针，加大中央财政支农力度。去年中央财政用于“三农”的支出达3397亿元，比前年增加422亿元。⑥另一方面，农村的各种经济社会矛盾突出，如乡镇基层负债累累、农资流通被垄断、农民工权益保障执行难等。此外，还出现其他政策与新农村政策相互打架的情况。比如，商业银行股份制改革并没有同新农村建设结合起来，股改后的建行、工行撤掉了乡镇一级的分支机构，加剧了农民贷款难的困境。如果这些问题不予以解决，中央付出再大努力、投入再多的资金，也只能是事倍功半、甚至半途而废。
四、我国新农村政策执行中障碍的消解良策
在新农村政策执行过程中，上述因素影响政策的执行和目标的实现，损害了政策的权威性以及基层政府和执行人员的形象。因此，消解新农村政策执行过程中的障碍因素，探索合适的消解对策，使政策顺利执行，势在必行。
（一）深化新农村政策执行体制改革
第一，整合资源，提高基层政府的政策执行力。面对乡镇机构膨胀、低效的情况，首先要做的是精简乡镇机构，撤销合并“七所八站”中不必要的部门，建立严格的乡镇编制管理机制，分阶段逐步减小其编制和分流人员总量，建立精干高效的执行队伍。相对地我国农村基层组织不健全，仍有近10万个村没有村级组织活动场所。对此，中央投入 17.5亿元专项资金支持村级组织活动场所建设。⑦我们所要做的是认真组织实施村级组织活动场所建设的各项任务，坚持因地制宜、统筹规划，充分发挥活动场所的综合效益，提高农村基层组织建设的整体水平，切实为新农村建设提供坚强的组织保证。
第二，健全政策沟通传播机制。新农村政策的执行是一个双向互动的过程，既要“上情下达”，也要“下情上传”，确保政策执行畅通。首先，要确保信息沟通的广度、深度和真实度，建立并完善多层次、多功能、内外沟通、上下结合的信息控制网络。其次，建立基层政府与农民之间的互动机制。一方面，基层政府应借助电子政务的发展契机创新政策沟通传播机制，推行“政府上网”工程，加大政策信息传播和及时披露力度，缩短政策信息的层级传递，提高政府信息传递效率，快速、及时地向农民传达政策信息。另一方面，建立健全上访信访制度、社会协商对话制度等政策反馈机制，开拓领导热线、电子邮件、电子投票、电子民意调查、网络听证会、BBS等反馈渠道，使农民能够及时、直接地向基层政府反馈政策执行信息。
第三，发挥农村非政府公共组织的桥梁作用。在多元治理的当今社会，政府并不是唯一的政策执行主体，需要非政府公共组织的协助参与。农村非政府公共组织如农民专业合作社、农村行业协会等都是农民自治组织，贴近农民，有能力与基层政府协商对话，成为联系基层政府和农民的桥梁，其在新农村政策执行过程中所发挥的作用主要有以下两方面：一是通过基层政府的授权、委托、合同出租、承包等方式直接参与政策执行。二是监督、配合政策执行。农村非政府公共组织帮助基层政府收集农民的意见、要求，并根据反馈信息及时调整政策，使新农村政策更符合农民的需求；通过“公众主权”对基层政府施加压力，迫使其增强责任感，增强回应力，从而提高政策执行的质量。⑧
（二）塑造政策执行人员的现代行政人格，提高其综合素质
基层政府的执行人员是新农村政策执行过程中的核心，没有高素质的政策执行人员，政策的有效执行难以保证。可从以下几方面着手来提高他们的综合素质：一是强化思想政治觉悟和职业道德。他们应该增强责任感、危机感，提高自律意识、规范执行行为，树立科学的政绩观，自觉抵制各种利益的诱惑，真正为农民服务，提升自身的形象，提高公信度。二是加强能力培训。他们需要熟练掌握政策科学的基本理论和所从事政策领域的专业知识，广泛涉猎管理学、政治学、社会学、心理学、法学等相关领域的知识，掌握熟练的职业技能，以便在政策执行过程中争取较大的主动权。三是增强政策执行力。他们要提高政策理解能力，把握政策的本质，通过有效的组织、沟通、协调等活动推动政策的实施，并具备较高的创新能力、危机管理能力，灵活应对政策执行过程中的突发事件。四是完善公务员特别是选调生的选拔任用机制，推行竞争上岗机制、合理的激励机制、职业规划等有效机制，以吸纳高素质人才，使优秀人才脱颖而出，为他们提供良好的发展空间。
（三）培育新型农民，辅助政策有效执行
农民的弱势地位使其很难形成利益团体与基层政府相抗衡，以争取保护自身的利益。根据马太效应：越是利益受到损害，越是缺少利益诉求的渠道，越是容易受到进一步的利益损害。⑨因此，需要培育新型农民，强化他们对政策的认同感，增强他们对政策执行的监督能力。
一是培育参与型的农民，保证农民有参与政策执行的权利。加强和完善村民自治建设，培养农民的公民意识、参与意识；保障每一个村民享有村干部的选举权，在自愿、民主的基础上选出自己的“代理人”；保障每一个村民享有村务的决策权、管理权和监督权，鼓励农民积极参与新农村政策执行的全过程，包括计划、沟通、监督、评估等环节，通过反馈系统为政策制定或执行提供宝贵的建议。二是培育高素质的农民，保证农民有参与政策执行的能力。随着农民工进城趋势的扩展，高素质的农民不断地流向城市，农村的精英逐渐流失。可以通过以下两种途径培育新的农村精英：加大对农村义务教育的投资，加强对农民的素质教育，如开展科普讲座，对农民进行专门的政策和法规教育，利用电视、广播等传媒来提高农民的政治社会化水平等；支持农村信息化建设，培训农村信息员，带动农民家庭上网、用网，缩小“数字鸿沟”。
（四）营造良好的政策执行制度环境
从某种意义上讲，政策执行效果如何取决于制度的好坏。要避免政策执行产生障碍，就需要调整原有的制度安排或引入新的制度活力。
第一，推广政务公开。阳光是最好的防腐剂，基层政府需要实行政务公开，并使之制度化，以此增加农民对基层政府的理解和信任，树立良好的基层政府形象。“监政”需先“知政”，政务公开的实质就是要增强政策执行活动的透明度。新农村政策执行活动除涉及党和国家的机密外，政策执行的机构设置、岗位责任、政策内容、政策措施、执行过程和执行效果等都必须依据法律程序和规章制度，在一定范围内向社会公开，使各种政策执行活动广泛地置于农民的关注和监督之下，实现“阳光”执行。此外，应尽快出台《行政公开法》，从法律上保证新农村政策执行过程的公开化、透明化。
第二，建立行之有效的监督机制。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”⑩需有相应的监督制度来约束政策的执行。我国的监督体系比较健全，但是监督机构在监督过程中缺位、失效，无法对基层政府及其执行人员进行强有力的监督。因此，多元监督机构应该合理分工、科学合作，明确监督范围和监督责任，从廉政和效能方面进行监督。
首先，强化人大的监督职能。可通过设立权力地位较高的人大监督委员会等专门机构和职权较大且独立性很强的人大监督专员等专门职位来强化对基层政府的监督职能。(11)
其次，保证专门监督机构独立行使监督权。将专门监督机构现行的双重领导体制真正转变为垂直领导体制，使专门监督机构的人事、财政等脱离同级党政机构的控制，真正获得独立超然的地位，从根本上建立起独立运行的监督机制，以增强其监督的权威性和有效性。再次，落实和完善各种社会监督制度。这不仅要积极开拓监督的渠道和方式，如政协的参政议政、大众传媒对不良政策执行的曝光和披露、社团和农民的批评建议等；更要加快立法步伐，如尽快制定《人大监督法》、《人民政协监督法》、《新闻法和舆论监督法》等法规，明确规定社会监督主体的地位、权限、监督权的行使方式、步骤、程序等，确保社会监督权的充分运用和社会监督行为的规范化。(12)
第三，健全和完善责任追究制度。监督机制的健全必须以责任追究机制为保障。我国实行政策执行责任制，基层政府及其执行人员被指派了各种任务和指标，量化分配，立下“责任状”，与奖励、报酬、晋升挂钩；但是缺乏责任追究制度，特别是“刚性”的责任制度。基层执行人员承担一定行政角色，一经确立行政职务关系，就必须履行职务，遵循权限，合理使用自由裁量权（如对政策的“初始解释权”），避免行政失当。一是明晰责任。层层分解首长到各级执行人员的职责，并公示职责范围、惩戒办法等内容，明确界定各种责任。二是责权职一致。执行人员所负的政策责任应当与其所掌握的权力、所处的职位、所执行的职务相一致。三是启动问责制。通过将政策执行情况对照明确的执行标准进行跟踪评估，对未完成执行任务、或执行效果不佳、或造成严重损失者，追究其相应的公共责任，包括政治、法律、道义等责任，如执行人员引咎辞职以负政治责任。
第四，在新农村政策执行过程中引入听证制度。听证作为一种制度性利益表达机制和法定的申述渠道，它不仅为农民参与政策执行和表达利益需求提供正式的制度安排，而且帮助基层政府检验政策执行过程中或政策执行完成后的效果，集思广益，根据信息反馈对原政策方案做必要补充或修正。可增加农民的听证代表名额，听证代表应以农民为主体，只要农民经法定程序提出申请听证，经审查合格均可参加听证会。提供农民救济途径，若是被拒绝参加听证或听证结果不满意，农民可向行政机关或法院提起行政诉讼。此外，应增强听证结果的法律效力，确保其对政策执行活动具有一定的约束力。
注释：
①张曙光.制度、主体行为——传统社会主义经济学反思 [M].北京：中国财政经济出版社，1999.
②马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1977.
③赵伟.农村政策执行偏差的原因浅析[J].农村发展论丛， 2000,(14).
④曾业松.建设新农村关键是培养新农民[OL].人民网，2006-03-24.
⑤李成贵.政策执行：一个需要纳入学术视野的问题[J].国家行政学院学报，2000,(3).
⑥苏明.2006年中央财政支农新政策[J].半月谈，2006,(6).
⑦李亚杰.中央专项资金17亿余元支持村级活动场所建设 [OL].新华网，2006-02-23.
⑧杨洁.论公共政策执行主体的优化问题[J].云南行政学院学报，2003,(4).
⑨转引自王诗宗.公共政策——理论与方法[M].杭州：浙江大学出版社，2003.
⑩孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].北京：商务印书馆， 1978.
(11)丁煌.我国现阶段政策执行阻滞及其防治对策的制度分析 [J].政治学研究，2002,(1).
(12)谭英俊.试论构建有效的公共政策执行机制[J].中共济南市委党校学报，2004,(3).