对行政监督主体的探讨，本文主要内容关键词为：主体论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D63 ［文献标识码］A ［文章编号］1004—5856 （2006） 04—0032—06
行政监督，即监督行政，是指国家机关及国家机关系统外部的个人或组织依法对国家行政机关及其工作人员实施法律和是否遵纪守法进行的监督。孟德斯鸠在其著名的《论法的精神》一书中十分明确地表明：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[1](P153) 现在这个界限是由法律来规范的。随着人类社会的发展与进步，对于凌驾在社会之上的国家权力，尤其是越来越庞大的行政权力，实施有效的监督显得日益重要。对行政监督的研究将会涉及到行政监督的主体、客体、对象、程序和方式等一系列的问题，本文限于篇幅，只探讨行政监督的主体问题。
一、行政监督主体的涵义
在法律中，“主体”意味着某种法律关系的参加者，即在某种法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。行政监督的主体是行使行政监督权的责任者和执行者，即依法独立参与监督活动、享有监督权力、履行监督职能、负有监督义务的国家机关、社会组织和个人。
对于行政监督的主体，有学者主张，行政监督的主体应该是能够行使产生预期法律效果的行政监督权的组织，有的组织虽然也能监督行政机关依法行使职权，如政党、各种社会团体以及新闻机构等，但它们的监督行为不能对行政机关直接产生法律上的效果，而常常是引发行政监督主体行使行政监督权的一个动因，因此，这些组织应排除在行政监督主体的范围之外。[2](P12)
笔者则认为，政党、各种社会团体、新闻机构甚至公民个人都是行政监督的主体。因为，对行政监督主体范围的界定不仅解决了行政监督的职责终究由哪些主体来承担和执行的问题，而且在一定程度上也是衡量一国民主程度的重要标尺，行政监督主体的确定背后反映了不同国家的政治制度在价值取向上的差异和分歧。作为社会主义中国，对行政监督的主体应该扩大，在充分认识到国家机关监督地位和作用的基础上，还要重视政党、社会团体、新闻媒体和个人在行政监督中功能潜力的发挥。事实上，在宪法监督过程中，国家越来越重视公民个人的地位与作用，一些西方法学家将民众称为宪法的“守卫者”或“看护人”。行政监督如果离开了广泛的主体，如果没有完整的机构和有效的制度作为基础，对行政机关及其工作人员的监督就成为一句空话。
总之，政党监督、社会团体监督、新闻媒体监督和个人监督等是我国行政监督网络体系不可或缺的组成部分，只有发展多元的行政监督主体，才能有效地监督行政执法行为。依据监督主体的不同，一般把行政监督分为国家的行政监督和社会的行政监督。在我国的行政监督制度中，前者主要包括权力机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督；而后者主要包括执政党监督、社会团体监督、新闻媒体监督和公民个人监督等。
二、议会和人民代表大会
议会是西方资本主义国家的代议机关，受三权分立理论和政体形式的影响，议会主要拥有立法权、财政权和监督权。议会作为代议机关有权对行政机关的行为进行监督源于英国1215年的《自由大宪章》，宪章规定，代表行政权的国王非经代表贵族、诸侯和教士的“大会议”同意，不得向其征收额外的税金，国王的权力也应该受到法律的限制。此后，西方各国的宪法均赋予议会监督行政机关的权力。值得注意的是，在西方的行政监督体系中，立法、行政和司法三权平衡，形成循环监督模式，议会不是最高监督主体。
议会对行政执法的监督主要表现在两个方面：其一，对行政机关授权立法的监督。由于现代各国行政管理事项的复杂化，无论是多元制还是单一制立法体制的国家，议会越来越多地采用授权立法委托行政机关就其具体管理事项进行立法。例如，法国1956年宪法规定，政府为了实施其政纲，有权要求议会授权它在一定期限内以法令对于通常属于法令范围的事项采取措施。在授权立法中，议会是授权机关，行政机关是被授权机关，行政机关在议会授权范围内行使立法权。议会有权对行政立法活动进行监督，认为其立法违反立法目的时，可予以撤销或修改。其二，对具体的行政执法行为进行监督。议会可以通过质询、弹劾、审议、调查和投不信任票等方式监督行政机关的具体执法行为。
人民代表大会是我国的权力机关，在国家机构中处于最高地位，其他国家机关由其产生，向其负责，受其监督。在这种政权组织形式下，人民代表大会是最高类型的监督主体，享有最高和广泛的行政监督职权。但是，在实践活动中，行政监督在整个人大工作程序中处于十分薄弱的环节，这主要表现在三个方面：首先，宪法和其他法律明确规定了对抽象行政行为的备案和撤销制度，但因为缺乏具体、详细的程序性规定而无法操作。其次，各种行政监督的方式难以有效适用。人大对行政执法的监督一般采用审议和听取工作报告、听取专题汇报、询问了解、执法检查、实地考察、实地视察等比较温和的监督方式；对行政执法行为很少采用质询、撤销、罢免和听证等严厉的监督方式。最后，对于工作审议的结果、执法检查的结果、视察的结果、对工作评议的结果，人大除作出一般甚至是象征性的决议或提出改进意见外，很少采取有效且具体的强制性处理措施。
三、行政机关
与立法机关、司法机关相比，行使行政权的行政机关所承担的行政管理任务非常繁杂，在行政管理过程中与其他组织存在着极其广泛的社会关系，管理的对象涉及到国家政治、经济和社会生活的方方面面，由此，行政机关的组织编制和人员构成亦十分复杂。行政法规、行政规章等抽象行政行为在国家法律体系中占有重要位置。行政机关既是行政法律规范的适用和执行机关，同时，基于有关法律的规定，某些行政机关也担负行政监督的职责。
为了行政效率和行政机关的威信，西方国家在建立和完善行政机关外部监督制度的同时，也在其内部设立了相应的行政监督机制。这类行政监督机制分为：其一是行政诉愿。它以公民请求为前提，复查被公民认为是违法的行政行为是否为合法、合理。它既是行政机关自我监督的一种制度，也是公民权利救济的一个重要途径。行政诉愿机构通过对行政机关行政行为的复查，可以有效地监督行政机关行使职权。其二是行政监察。它是行政机关内部对行政机关日常活动行使监督权的机制，如美国在1987年通过制定“监察长法”设立了具有较强独立性的监察长，行使行政监察权。[2](P14) 其三是专门监督。由于行政管理日趋专业化， 一般的行政监督机关有时难以胜任监督职责，因此，很多国家开始设立如审计机关等专门的监督机关。
在我国，行政机关作为监督主体包括三种类型：
第一，上级行政机关。行政机关内部上下级的纵向监督。行政机关的内部自我监督，是国家机关自我约束和控制的自力性监督或自律性监督。通过行政隶属关系，行政机关内部可以实行自上而下、自下而上的监督。自上而下的行政监督，是上级行政机关及其工作人员按照法定职权，通过听取工作报告、督促工作进展、检查决定命令的执行、进行违纪处理、行政裁决、行政复议等方式，对下级行政机关及其工作人员的行为实施监督。自下而上的行政监督，是下级行政机关及其工作人员按照民主集中制原则，通过反映情况和问题、提出批评和建议、进行申诉和控诉等方式，对上级行政机关及其工作人员的行为实施的监督。[3](P32)
第二，行政监察机关。行政监察是检查、督促行政机关及其工作人员遵纪守法、履行职责并对违法者实施惩戒的国家监督制度。依据行政监察法的规定，行政监察的对象是国家行政机关及其工作人员、国家行政机关任命的国有企事业单位的领导干部。行政监察机关的任务主要有：检查被监察对象贯彻实施国家政策和法律规范的情况；督促处理被监察对象违反国家政策、法律、法规和违反纪律的行为；按照行政序列分别审议经国务院任命的人员和经地方人民政府任命的人员的行政处分事项；处理社会团体或公民个人对被监察对象违反国家政策、法律、法规以及违反纪律行为的检举、控告；受理被监察对象不服行政处分的申诉。行政监察机关是我国主要的行政监察主体。
第三，审计机关。我国宪法规定，国务院和县级以上地方各级人民政府设立审计机关，并对审计机关的领导体制、工作制度和主要任务作了概括性规定：国务院和地方政府的审计机关设立审计长；国务院审计长是国务院组成人员；审计署在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉；地方各级审计机关，依照法律规定独立行使审计权，对本级政府和上一级审计机关负责。根据审计法的规定，审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财政收支，进行审计监督。充分发挥审计机关的审计监督职能，对于严肃国家财经纪律，减少财政领域中存在的某些弊端和纠正官僚主义，都将发挥重大作用。
四、司法机关
在西方国家，严格地说，司法机关就是指法院。中世纪时期，司法权依附于行政权，司法机关不可能作为一个独立的国家机关存在。西方资产阶级革命胜利后，根据孟德斯鸠的学说建立了立法、行政、司法三权分立、互相制衡的政治制度，司法权第一次从行政权中分离出来，司法机关才因此获得了独立地位。各国司法机关大多组织严密，体系庞杂。由于各国的政体结构、历史文化、传统习惯等的不同，司法机关的组织也不尽相同，可简单归纳为普通法院、专门法院和特别中央司法机关三种。作为行政监督的主体，法院在西方国家可以分为三类：第一，普通法院。为了保持司法的独立性，在英美法系国家，普通法院不仅审理刑事和民事案件，同时审理行政案件，对行政机关的行政执法行为进行监督。第二，作为专门法院的行政法院。行政法院源于法国，又以法国行政法院系统最为典型和完备。法国的行政法院在国家机构的序列中属于行政机关，但在性质上却具有强烈的司法色彩。行政法院接受社会团体和公民对行政机关的控告并审理行政案件，并就现行的法律和法令向行政机关作出解释，提出相关建议。第三，宪法法院。它是大陆法系国家的一个重要的行政监督的主体，如德国、意大利和西班牙。宪法法院起源于法国在拿破仑一世时期设立的护法元老院，但现行法国宪法设立的宪法委员会取代了以前的宪法法院。美国联邦最高法院也具有类似宪法的职责。
在我国，司法机关包括人民法院和人民检察院，为广义的司法机关。
1982年宪法和人民法院组织法规定，人民法院是国家的审判机关。我国1954年宪法规定，人民法院进行独立审判，只服从法律。1982年宪法规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。以上规定说明，人民法院是国家机构的组成部分，是适用法律的判断机关，独立行使国家的审判权。人民法院的审判权是指人民法院依照宪法和法律对刑事、民事、行政和其他案件进行审理和判决的权力。作为行政监督主体的人民法院，主要是通过行政审判实现对行政机关及其工作人员的监督。国家先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政许可法》等法律，最高人民法院也相继颁发了《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》、《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》和《关于行政诉讼证据若干问题的规定》等司法解释，上述行政法律规范使人民法院在监督行政机关依法行政方面发挥更大的作用。
人民检察院是国家的法律监督机关，人民检察院通过行使检察权，对各级国家机关及其工作人员和公民是否遵守宪法和法律实施专门监督，以保障宪法和法律的正确实施，人民检察院是我国整个国家机构体系中的重要组成部分。在行政监督中，人民检察院通过检察活动，教育行政机关及其工作人员忠于社会主义祖国，自觉遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。具体而言，首先，各级人民检察院通过贯彻群众路线，建立群众举报中心，直接接受群众对行政机关及其工作人员违法执法行为的检举、控告，然后由检察机关的有关职能部门分别依法处理。其次，人民检察院对人民法院的已经发生法律效力的行政判决和裁定，如果发现确有错误，应当按照审判监督程序提出抗诉，人民法院应当对该行政案件进行再审。
五、政党
政党自从在18世纪的英国议会出现以来，作为行政监督的主体，便受到各个国家的重视。众所周知，当代的世界各国均存在政党，国家的政治生活一般是在政党直接或间接的指导和影响下进行的。由于各国的国家性质、政权组织形式、历史文化传统及政治经济发展水平的差异，各国的政党制度存在很大的差异，其对行政监督的途径和方法也各有特点。
在西方国家，执政党和在野党进行着影响政局的长期政治角逐。执政党为了确保自己的执政地位，通过议会党团和执掌行政权力对公共权力运作予以控制，同时，对行政管理政策的制定深思熟虑，对行政措施的执行小心谨慎，经常检点自己行政执法的情况。反对党则时刻监督执政党的各种活动，关注法律的遵守和执行，一般通过提出替代性建议或对行政管理体制进行改革的倡议等手段对执政党的方针进行牵制；或者组成“影子内阁”，通过质询、调查、表决、弹劾、不信任投票等方法，对执政党进行批评或攻击。执政党与在野党虽然为了各自的政治目的而互相争斗，但在无形之中却保障了行政法律规范在政治制衡中得到较好的监督和执行。
在中国，执政党是中国共产党。监督形式包括两种：一是党内民主监督，体现为党员之间、党员和党组织之间、党的纪律检查组织对违纪党员的监督；二是党组织对国家机关及其工作人员的监督。同时，党组织和党员也要在宪法和法律的范围内进行活动，不允许党员干部有超出法律之外的特权。在此情况下，执政党既是行使国家监督权力的监督主体，又是被其他国家机关监督的监督对象。同时，我国的人民政治协商会议是中国共产党、各民主党派、各人民团体、各界代表、爱国人士和特邀人士参加的统一战线组织，与执政的中国共产党形成了“长期共存、互相监督”的关系，在民主参政和民主监督中发挥着重要作用。这也是我国一项基本的带有政治性质的监督制度。[3](P36) 需要注意的是，尽管中国共产党有权对行政机关及其工作人员的行政执法行为进行监督，但这并不意味着党应包揽一切行政管理事务。恰好相反，党的章程规定，中国共产党在工作中必须克服以党代政、党政不分的错误作法，实行党政分开的工作原则。
六、社会团体和公民个人
在现代社会的行政管理过程中，行政执法行为的参与者不仅有行政机关和政党，也有社会团体和公民个人。社会团体和公民个人对行政权力的运行发挥着重要的支持和监督作用。他们的参与水平及监督能力反映了一个国家依法行政的实现程度。
在西方，社会团体的监督主要表现为利益集团的监督。随着西方资本主义社会的进一步发展，人们的价值观点和经济利益逐渐多元化，在各国社会中出现了观点和利益相同或相似的人们结成的团体组织，例如，美国的全国农场主联盟、美国有色人种协进会、美国基督教会理事会、日本汽车工业协会、日本农业协同组合、新日本妇女会等。这些团体直接面对国家机关，以其成员共同利益代表人的身份向政府提出明确的要求，参与行政决策，使政府的行政立法和具体行政措施尽量能够实现或保证本集团的利益。这些利益集团有时也称为压力集团，因为它们能够直接参与政治过程，影响公共政策的制定。利益集团的监督方式包括影响选举结果、干预行政立法、影响行政机关运作、提起行政诉讼、发动抗议示威等。各种各样利益集团的存在对执政党政府的行政执法行为产生强有力的约束力。
社会团体监督，在我国主要是指工会、共青团、妇联、村委会、居委会等各种社会团体对行政机关及其工作人员的行政执法行为进行的检查和督促。这些社会团体处于国家机关体系之外，代表特定的集团、阶层的经济、政治和社会利益。例如，依据《宪法》和《妇女权益保护法》的有关规定，妇联维护了妇女的权益，使我国妇女基本上得到了同工同酬的对待，培养和选拔了大量妇女干部，充分保护了妇女各方面的权利。各社会团体通过自己有组织、有目的的活动，在行政监督中发挥着日益重要的作用。社会团体监督的形式主要有：第一，社会团体可以以口头或书面形式直接行使。按照有关法律规定，社会团体有权直接向行政机关提出询问、要求、批评和建议等。现在，控告和申诉一般是向其所属上级机关、监察机关或同级国家权力机关提出。第二，可以通过人民来信来访制度，对各级行政机关及其工作人员进行监督。第三，可以向报刊、广播、电视反映意见，进行舆论监督。
在西方，依据宪法赋予公民的基本权利和政治参与中的知情权，公民个人有权对行政执法行为进行监督。当代社会的公民监督，一般都是在公民的政治参与过程中完成的。根据各国政治参与的实践情形看，公民政治参与中的若干途径和方式直接体现着公民的民主监督权。例如，募捐政治专款、投身于政治竞选、参加某一政治会议或集会、接触公职人员或政党领袖、佩带标志和在车上张贴标语、参加选举活动等等。作为政治参与的重要机制，参与监督的途径除了上述提及的诸多形式和方法外，英国的“诉怨窗口”和各类监督专员，日本的行政相谈或行政对话，法国的行政调解专员，美国的检举制度，以及某些国家和地区开展的廉洁运动、廉政风暴、净手运动等，都很有特色。[4](P353) 另外，日本有些报纸设有“意见广告”栏，它是以政治内容为主的非商业性广告，公众只需出些钱就能够在报纸上陈述自己的意见，争取社会舆论对自己的支持和同情，这也不失为公民监督的有效途径。
在我国，公民个人的监督权是宪法赋予公民监督行政机关及其工作人员的行政执法活动的权利，是公民作为行政管理活动的相对方对抗行政机关及其工作人员违法失职行为的权利。宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”公民个人对行政执法行为的监督，内容非常广泛。任何公民，对于行政机关及其工作人员的一切行政执法行为，可以提出建议；对于各级行政机关及其工作人员在实施行政管理活动中存在的缺点、错误和不当之处，可以提出批评；对于各级行政机关及其工作人员的违法失职行为，有检举的权利。对于公民的申诉、控告或检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。公民在受到行政机关不正确的处理而得到昭雪后，或者是在受到行政机关和工作人员侵权而得到纠正后，公民有要求行政机关负责赔偿的权利。
七、新闻媒体
在当代社会，新闻媒体包括报刊、广播、电视、电影、音像和计算机网络等大众宣传工具。新闻媒体直接来自于大众，又在大众中广泛传播，其直接、公开、迅速、及时的特点，成为遏制和揭露违法腐败行为的有效手段。
在西方社会，新闻媒体以“公意”或“民意”的“喉舌”自居。在行政监督过程中，新闻媒体一般致力于探寻行政机关决策失误、腐败无能、公务员滥用权力甚至私生活不检点等消息，并及时播报刊载，有时可以达到违法行为被全社会否定、排斥、批评和控制的社会效果，从而体现强烈的正义价值和民心向背，树立中立和“公众斗士”的良好形象；同时也保持和提高了报刊的订阅率或广播电视的收听、收视率。正如美国学者安东尼·奥罗姆所说“大众传播在美国典型地表现为一种批评工具”，[5](P321) 新闻媒体通过公开揭露行政机关的各种违法行政行为，成为监督行政机关，防止其滥用权力的“第四种权力”或“政府的第四部门”。
在我国，新闻媒体对行政机关及其工作人员的监督批评出现在改革开放以后。尤其在20世纪90年代后，中央和地方报刊、广播、电视通过开设一些专题栏目，披露行政机关乱收费、乱摊派、乱罚款、地方保护、“政府寻租”等违法行为，受到广大群众的欢迎，一些违法乱纪者坦言“不怕通报、就怕见报”，这初步显示了新闻媒体的威力。但必须承认，在我国的行政监督中，新闻媒体的作用还是有限的。笔者认为，应该正确认识新闻媒体监督的地位，逐步建立完善的新闻媒体法律体系，使我国的新闻监督成为抨击腐败堕落、官僚主义的武器，树立正义和正气的传媒；破除旧制的先锋，传播新思想的先声；倡导思想自由、言论自由的号角，显示政府依法行政水平的晴雨表。
［收稿日期］2005—08—26
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