程序视角下的议会，本文主要内容关键词为：议会论文,视角论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民主制度取代专制体制之后，普遍、自然地产生代表人民的代议机构，并由其掌握国家权力，称之为议会。18世纪末叶以美国和法国两个革命为开端以至整个19世纪，世界上最显著的事情，就是不论哪个国家都开设了国会。可以说，19世纪是“议会的世纪”。[1] （P292）但20世纪以来，议会政治陷入某种程度的危机：行政权扩张对议会的限制、党团政治发达对议会的掌控、人民代表无权使议会虚化等等。我国的人民代表大会（下文简称人代会）虽经50年风雨成长而立法成绩斐然、诸功能完善，但高级民主理论与初级阶段民主实践之间的差距，仍使我国的人大制度名不符实，仅是一种“民权的政治浪漫主义”。（注：在夏勇先生看来，民权的政治浪漫主义由于缺乏必要的体现程序理性的制度安排，使得维护人的尊严和自由的价值法则、体现人民主权的政治法则都只能悬浮于理想的上空而不能落实。参见夏勇：《中国民权哲学》，三联出版社2004年版，第42页。）
基于如上认识，我们必须面对的课题是：如何确保议会在一个正当的程序中运作，特别是在利益多元化的今天，如何既保证议会中的不同声音而又能作出决议，实为议会改革的迫切任务。
一、议会的代议特征
在现代政治尊重个人人格自由的发展理念之下，社会价值观多元化与开放化，政治秩序已经无法依赖礼教权威、皇室的威望或当权者的铁腕来维持，各种豪言壮语和冠冕堂皇的实体性规范也不再能轻易打动人心使之顺服。因此，必须寻求其他调和利益与正当化的治理模式。现代国家必须通过允许人民参与政治、参与政府获致其统治权合法化、正当化的基础，是为人民主权。人民主权原理包含两项要素：一为权力要素，系指国家权力应由人民行使；另一为正当性要素，系指国家权力行使的权威来自于人民。[2] （P64-65）但是在广土众民的国度里，势必无法令所有人对政治事务都事必躬亲。特别是现代国家人口众多及社会高度复杂化，相较于昔日雅典的民主，今日已不可能由全体人民直接共同行使国家权力。而且，实际上，众所周知的雅典直接民主——所有成年人都参加大会决定重大事项——也仅仅停留在理论层面，实践难以做到。[3] （P2）于是，作为人民主权与直接民主的调和，民意政治、议会政治逐渐成为现代国家政治活动的新模式。
近代以来，法治国家中的民主政治不再根据同一原则，而是代表原则。国家机关转化为人民的代表，处于人民的地位，以人民的名义行使权力，为人民谋取利益；人民无法直接行使国家权力，改由通过代表所组成的议会，行使国家最高权力。该议会代表由直接选举产生，具有民主正当性，为全体人民的代表，因此其行使权力如同人民自己行使。哈贝马斯曾基于商谈理论概括了代议制之存在必要：人民主权的原则也可以直接从权力的角度加以考察。在这种情况下，它要求立法权能够转移给公民的总体，只有公民的总体才能够从自己当中产生出共同信念的交往权力。这样，一方面，关于政策和法律的有理由和有约束的决定要求面对面的商议和决策；另一方面，在直接和简单的互动层面上，并不是所有的公民都可能在对这样一种实践的共同参与中“联合起来”。议会原则，即建立进行商议和决策的代议团体，提供了一条出路。[4] （P208）列宁也曾明确指出：“如果没有代议机构，那我们就很难想象什么是民主，即使是无产阶级民主。”[5] （P211）我国的人代会制度是通过代议制来实现人民主权与社会主义民主的方式。
由英国议会发展史以及古典自由主义思潮脉络可知，议会这一制度的的产生，其初衷即在保障人民权利，防范君主恣意妄为，发挥某种程度上约束君权专擅的机能。到了19世纪，由于普选未实现，议会仍以“君临”的姿态出现。现代民主政治中，议会是国家最高民意机关，为多元意见交换场所或公共论坛。通过人民所选出的代表，议会将社会上各种不同的意见与利益，经由公开的辩论、审议或私底下的折衷、妥协方式，而制定出能为大多数民众所接受的法律或其他决策，并通过其所拥有的职权监督政府，使其不至于背离民意与监督；同时也使得政府的政策，经由国会的审议而取得合法性。当代议会的理想功能可简略概括如下：1.代表的功能（representative）2.讨论的功能（forensic）3.立法的功能（legislative）4.监督的功能（supervisory）。
然而，议会的上述功能并不因为其被写进宪法和法律就已然实现。事实上，议会功能的实现是需要一定前提条件的。其中最关键的有二：其一，“代”的任务。进入议会的途径必须开放且多元，代表与被代表者良性互动，理性地选出代议人；其二，“议”的任务。议会行使权力的组织架构与程序应健全，使议会成为政治辩论的最佳场所。针对前者，即在落实人民的政治自由与平等理念方面，建立起现代政治秩序的价值观、法律观，使人民认识到自己在参与政治决定过程中的主体地位，审慎地行使自己的权利；针对后者，如何使民意在议会中由代表忠诚地反映呈现，应为制度设计重点。为使论题精确，本文的考察范围限于“议”，也即考察如何通过完善“议”的建制来确保议会功能的实现。
由于议会的代议特征，人民的意志与代议机关的意志在法律上虽不会但在事实上可能会产生不一致的情形。在代议制度下，此项歧异并无法避免，但可以通过程序减少此项矛盾的产生——人民的意志仅在法律规定的程序下加以确认时，才能成为具有法律拘束力的决定。事实上，代议制度本身即是进行理智化的一种过程，通过此种方式整理并调和人民的自然意志并提高国家行为的正确性，此一过程即是程序。
二、程序与议会程序
汉语中“程序”一词是个多意词，可以指诉讼的法律过程，还可以指称机器的操作规程、事项的展开过程和先后顺序等等。从法学角度来分析，程序是从事法律行为、作出某种决定的过程、方式和关系。[6] （P6）现代法治社会，每项基本权利的实现都内涵着程序的内容；同时，每个国家机关的公权力的践行也应当遵从正当的法律程序（Due Process of Law）。从国家的角度言，公权力透过公正、公开、参与等程序民主的运作模式，以期在通案上确立其行为之形式合法性，在个案上使宪法保障人民的基本权利得以实现，并在兼顾政府效能下，获得人民信赖，取得实质正当性。[7] （P35）故任何政治体系内，不论作成何种决定，比如法律之制定，资源之分配，司法之审判，以及奖惩之论断，往往均设有一套既定之程序，以为裁决之依据，冀求最终决定得以让人信服，发挥应有的公信力，奠定执行力的基础。[8] （P394）由此可见程序的重要，任何政府决策机关为了要运作，都必须有一套对权利行使进行规范、对权力运作进行约束的程序规则。
议会活动是一种动态的、有序的事务，是一种政策合法化的活动过程。在法治国家中，议会活动都在以宪法、法律以及议会内部规则为主确立的一套完整的程序中进行。诚如曹沛霖先生所言，“在不同利益人群中，要选出一定数量的代表来，没有规则和程序，是不可能的。同时，又由于选出来的代表是以不同利益要求为背景的，因此在必然会发生意见分歧和利益冲突的条件下，没有共同认可的程序而要代表人民行使最后控制权，同样是不可能的。正是从这些意义上说，在现代议会政治中，要实行议会民主，就必须有民主程序。”[9] （P125）
议会机关是合议制，必须通过程序来整合各种纷繁的意见达到合议的目的并使议会决议基于程序而具备合理化的基础。正当的议会程序营造了一种特定的时空和气氛，用来保证程序参加者根据资料和预定的规则进行直接、充分平等的对话。使各种不同的利益、观点和方案均得到充分比较和推敲，都能够得到充分的考虑和斟酌，从而实现优化选择，使决定作得最公正合理。[10] （P160-161）洛克在其《政府论》中主张由人民选出民意代表，由民意代表自己制定法律，将民意变成法律。但为何不将民意的政纲、政策直接化为法律？因为民意的政纲尚须经法律的本质——公平、正义、理性和人道主义——的过滤后，才能将人民的公意变成法律，然后施行。
程序不仅是保障议会结果正确性、合理性的手段和形式，其本身也是目的。从这个意义上说，议会本身就是程序。议会程序本身目的性含义在于，程序参与本身即是一种价值。通过对议会程序的参与可以保障公民的主体地位，而不至于沦为国家政策或其他个人用以实现某种外在目的的工具或附庸。而且，公民通过参与到议会中，释放自己的观点，表达自己的论见，有助于其对议会决策的服从和确认。从心理学和公共政策的角度而言，曾经参与决策过程的人较能接受结果，也对结果的执行较有责任感。对社会民众参与性主体的尊重，对公民参与权的保障，归根结底会唤起社会民众对议会决策的一种认同感，以及基于尊重国家法律制度的威信和权威的责任感。这也许就是夏勇先生谈到民治制度时所强调的程序法则：从法律上解决民众确定政治主体资格，（如何）通过有序的参与来行使主权（问题）。[11] （P18）如果不能从程序上保障民众的参与权或弱化、虚化民众的参与权，则民众无以表达言论的通道，政令与民意之间的裂痕无以弥合的渠道，则相对应地会引发非程序性变革。
把议会作为程序来研究，还有一种方法论的意义。爱因斯坦曾说过：“你能不能观察眼前的现象，取决于你运用什么样的理论，理论决定你到底能观察到什么。”用程序的方法考察议会，意味着要以现代正当程序的观点来批判性地分析议会程序的构成、建构性地规范议会程序的运作。把议会作为一种程序并承认其程序的根本属性，可以引导议会在正当程序的框架内运作，确保凭借代表参与议会的民众的程序主体地位、确保正当程序的要素在议会中得到体现，也最终使议会真正发挥其民意机关的作用。在此种意义上，议会程序真正永恒存在的基础在于程序正义，程序正义应当是议会程序的一项最根本、最普遍的价值目标。如果议会的立法以及其它决定过程不符合程序正义对法治国家的基本要求，那它就失去了其存在的正当性基础。
在西方议会中有专门的议事规则（rules of order,parliamentary procedure）来规范议会的程序活动，在我国，六届全国人大常委会于1987年通过并实施了《全国人民代表大会常务委员会议事规则》，七届人大于1989年通过并实施了《全国人民代表大会议事规则》（以下简称《议事规则》）。这两者是我国议会程序的规范性文件的主要文本。
现代议会思想与制度，因为各国政治、社会与经济构造的不同，历史、文化与法制背景的差异，而呈现出不同的样态，议会的运作程序也不尽相同。而且，议会的程序安排又是极富于政治性，其规则的制定、修改和废除也常受政治影响。然而，基于议会代议以及最高民意机关的特征，众所不同的议会程序也有共同的要素组成。特别是以现代程序的观点来看，理想的议会程序应当涵有一些共同的构成要素和价值要素。
三、议会程序的构成要素
如果人们必须作出艰难或重大的选择，那么他们一般倾向于用或多或少的形式化的程序来作为达到决定的手段。程序的设计就在于如何使人们更好地作出选择。综观现代各种程序的运行，要达成其基本的目标、价值标准，就需要具备确保使参与者作出理性选择的机制。季卫东教授认为现代程序的构成要素为原则、两种“过去”的操作、对立面的设置、信息与证据、对话、结果的确定性。[12] （P24-27）孙笑侠教授认为正当程序具有如下要素：对立面、决定者、信息和证据、对话、结果。[6] （P16）议会程序与司法程序相比既有共性也有特殊性。作为程序的议会应当具有如下一些要素：
（一）主题（theme）与关涉（concerning）
主题的含义在于在议会的一次会议或一个分会中的讨论应该有且只有一个主题，提出的议题要包含有明确的主张，要有足够的信息使听者明白所主张议题的内容。一般议会所讨论的议题为有关一个国家内重大事项的议题，议题提出者应当明确该议题的含义并使主题集中，以利于讨论并争取获得通过。而对于其他参与讨论者来说，一个议题的提出更具有认知意义，主题明确有助于参与者对提议和主题、理由和资讯进行筛选，这种筛选使所达成的结果有利于参与者作出正确的选择。
不仅提出的议题应主题鲜明，参与者在讨论议题时，必须围绕该议题的主题展开，发言范围必须同主题有相当程度的关涉性——无论是表现为意见的发言，还是表现为事实、陈述的发言。程序规则坚持有序的、系统的程序，拒绝混淆和误解。它需要讨论的统一并且规戒、命令那些偏离主题的人。[13] （PⅤ）关涉性内含着如下要求：发言要与主题有关，不要改变谈话的主题。一个参与者就其一系列言谈、态度负前后一致性责任。如果有谁想在论辨中就其态度、言谈提出与其先前表达无关的陈述或主张，他必须就其主张或观点举出证明理由。当然，关涉性是“会内关涉”，议会外活动则不受关涉性的约束。在议会讨论中，不可避免的是一种所谓“议事妨害”，诸如哗众取宠，来回兜圈子等，以拖延议会程序的进行。实践中多以一些策略来限制“议事妨害”，比如发言时间限制等。[14] （P274-275）
我国人代会在审议政府工作报告时有一个惯例是由各地方代表团组成分会分别对报告进行审议。这些代表团在审议时，应围绕关涉报告主题的内容进行评议、展开讨论，话语应当有相当程度的相关性。诸如一些代表上来则夸某地方经济发展如何如何，地方工作经验交流等等，应当属于非关涉性内容。
（二）对立（opposition）与对话（deliberation）
对立的含义在于，在议会中存在复数的利益对立或竞争主体，他们在议会程序中体现为不同意见的对立。容许意见的多元性是理性讨论的要件之一。民主存在的基本前提，应该是意见、利益、意志竞争的差异与对立，以及冲突。[15] （P60）由于现代社会通讯技术发达，知识与情报易于沟通、交换，各个人和各团体间厉害权衡的标准迥异，议员对各议案的具体争点，每每见仁见智，各抱不同的见解。这种意见的对立，也即就同一具体的争执，能有复数的答案。而议会制存在的意义，就是将人民中多元且复杂的厉害关系与意见，导入议场内调整、统合，在意见冲突时，能通过对话与协调，寻求出妥协点的可能性，以利法律政策等的顺利推行。作为最高的民意机关，议会为达至一合理结论，必有、也应有容忍所有异议的胸襟。议员言论免责的规定，也表明议会应容纳各种不同的建议和意见。由于存在不同意见，议会之“议”始得发动，进入至议会程序。若程序参加者缺乏立场上的对立性和竞争性，这种“议”形式就变质了。
议会中仅存在复数意见对立是不够的，对立不是目的，对话、辩论才是目的。对立的复数意见必须在性质上、程度上能通过讨论、辩驳、说明的程序，彼此相互协调、折衷。代议制自产生来，就与辩论相伴。从议会的词源来看，Parliament系出自法文的“说话”，说话、辩论是各国议会最主要的活动。“议会的本质是公开审议论证和反驳，是公开争论和公开辩论”，[16] （P186）“各种观点在议会中相遇，观点的交流碰撞出火花并导致清晰”[16] （P163）。以议会程序的观点来看，一个意见，当且仅当其能够成为通过辩论规则界定的程序的结果时，才是正确的。人类的经验告诉我们，在一味附和声中，所作的决策不会收到最好的效果，只有在对立的观点冲击下，以不同观点对话和不同判断下的选择为基础才能作出最好的决策。全部的真实只有经过围绕其不同的角度的分析才能被发现，越多的观点参与辩论，越多的观点互相置疑，结果就越接近真理。例如，在立法过程中，当人们无法仰赖“先知”或“天使”来决定什么样的法律最好时，“否定的认识”则在规范证立中扮演着一个重要角色。人们无法个别精确地认识，什么是“正当的法”，但却可能在特定案件中精确地陈述，什么“不是法”。通过对话与辩论，各方既作为相互的反对者也作为相互的合作者，而不是敌人，因为通过他们的反对，错误被发现并得以纠正，而且催生了一种竞争精神，这种精神引导着人类的进步。
（三）论证（argumentation）与证据（evidence）
真正意义上的辩论不是空谈，也不是“语言霸权”，是论证。辩论的目的是通过论证某事为真理或正确而说服对手，或被别人说服而认为某事为正确或正当。离开了论证的辩论，就使辩论只为辩论，成了空洞的形式。一个真正理性主张与出于感情的判断感是不同的，前者的一个根本特点在于它必须是基于论证的可证立性的真正主张。如果有谁对一个判断、观点提出正确性要求，则他的要求必须满足可证立的要求。这要求任何人在任何时候都必须对其作出任何主张向其他人说明理由、举出证据。议会辩论中，议员提出某个观点或主张后，应通过论证支持该观点或主张。同样，反驳（支持）该观点或主张的议员也要论证其反驳（支持）的理由。人与动物的一个重要区别在于人是有理性的动物，能够用他自己认为正确的观点说服别人，也能够被别人正确的观点说服。尽管有时候，言谈者通过引用权威来支持其主张，但此主张仍具有可辩论性，以防止论证与辩论走向无论何时何地皆因权威而无需争辩的僵化。
论证某主张成立，必须有证据和信息作为依据，进而，某种主张以及支持该主张的信息和证据也成为决定者作出结论的根据。议会程序与司法程序的一个不同之处在于人员多杂，观点纷纭。以立法程序为代表的议会程序涉及一个数量大的人群，这与由两派组成的诉讼程序不同。立法程序不能为所有的涉及者提供一个同样的程序保险装置。在立法程序中，盖过一切的偶然要求使得意味着听取或表达的涉及者的声音窒扼（notleidend）。[17] （P43）因此，在议会程序中，证据和信息的交换、公开尤其显得重要。在缺乏条件设定的决策过程中，选择正确与否主要取决于理性和信息，换言之，议会立法程序中最重要的问题之一是如何确保提供充分的信息以资判断。[12] （P32）为保障决定者能够知道足够的信息，达到“多听则明”的效果，议会程序中的信息和证据必须多样化、合法化、公开化。程序中的信息应该是多样化的，否则信息来源于一个方面就容易造成偏听偏信；程序中的信息合法化是指信息和证据具有合法的来源，通过正当途径获得；信息的公开化信息和证据应该在公开的程序中提交和传达。[6] （P17）
（四）表决（vote）与结果（conclusion）
以合议制为议事形态的议会政治，与独任制的行政机关，两者在组织行为模式上有着天壤之别。因为有了议会的存在，社会上多元的观点、利益通过一个程序性协商才得以可能。不过，由于个别差异或厉害关系不同，因而对于同一政治问题，往往有不同的认知、理解、意见或主张。在议场里，议员分别代表各方势力与阶层，在此共商国是，审议辩难。由于各路人马各有不同的利益背景与考量，在目前来说，还没有别的办法能够和平而合法地取得全体一致同意的团体意志。为了避免议会结果偏颇，议会程序设置了“多数决”来决定讨论结果，由这一抽象的表决机制来充当假想的“中立主持人”，而把这个以大多数人投票决定的意见作为民意的依归。于是，“多数决”便成为民主政治的基本原则，也成为议会程序中的一个基本的要素。
结果的含义在于，议会程序须有决议的作出，而且决议一旦作出，就具有法定效力以及自我拘束力。议会程序的目的是达成合议并通过表决形成结论。若议会不能够通过协商达至合议，那么社会利益就无法固定下来，而仍然处于一种不确定的状态。为了通过调和、固定利益而促使社会稳定，议会尚须有决议作出。而且，程序结果还有“作茧自缚”的效果，经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的真正过去。一切程序参加者都受自己的陈述与判断的约束。[12] （P19）除非依法进入另一程序，否则议会的决议不能变更或撤消。事实上，虽然我们经常会看到西方国家议会辩论时言辞激烈、针锋相对，但相较于武力战争来说，议会政治的本质在于着重和谐，以理性温和的态度，沟通与协调的方法，获致集思广益的效果，以多数决形成共同一致的决议。我国《人大议事规则》第五十二条规定，“大会全体会议表决议案，由全体代表的过半数通过。宪法的修改，由全体代表的三分之二以上的多数通过。”
四、议会程序的价值要素
正如法律存在善恶之分，程序也存在优与劣、善与恶的问题。这就涉及到程序的价值内涵问题，即程序的“正当性问题”。[6] （P9）同样，议会程序也存在正当与否的问题。在正当性的要求下，现代议会程序须有如下价值要素：
第一，议会议事程序公开（openness）。议会既然是社会多元利益代表的辩论、折衷场所，如果在程序中设置障碍，使得本应为多元的民意管道却只对特定的人或特定的利益开放，当然与程序正义要求相悖。民主离开了公开便失去其依存的基础。哈贝马斯在谈到议会民主时说，“在公开性下，我们首先要了解我们的社会生活范围，在这一范围内，公共舆论得以形成”，“公开性的一个基本特征就是讨论。”[18] （P77-79）虽然在议会发展初期，为了防止来自君主的破坏和侦察，曾一度召开秘密会议，但近代以来议事公开已成为议会制民主的重要基础。议会程序公开，可以使人民可以随时了解议会议员的活动及主张，保障人民知的权利；有利于无论是代表人民的议员还是人民本身，都可以对国家权力行为进行监督。
议会议事程序“公开”有两个含义，其一，对外公开。是指允许议员以外的人可以对会议的内容进行观察或见闻；其二，对内公开。是指不同团体、党派之间材料、资讯公开。就前者而言，首先意味着旁听的自由，第三者有直接地见闻会议情况的自由。当然，对于旁听的自由，由于会议会场的结构等理由，受到限制是当然的。公开，还意味着新闻可以自由报道会议情况，由于受到会场条件的限制，能够亲临现场旁听的公民毕竟是少数，相比之下，新闻报道对人民的影响面更大。通过新闻报道，民众可以充分监督议员及议会的动向，使人民主权原理落实；关键时可以形成舆论，影响议会运作，使议会决议与民意互动，结合成一整体。就后者而言，为达至公平辩论的目的，议员们必须掌握对等的资讯，要求所有重要的事务都应预先公布。有关辩论的核心内容和证据都应该用固定化的手段予以提供。这样要求，目的是要确保所有有关利益得到同等考虑，各方面都被赋予同样权力，通过论据的交换，各方以尽可能合理的方式来寻求实现自己的偏好。
我国《人大议事规则》第十八条规定：“全国人民代表大会会议公开举行”，“大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定”。第二十五条规定：“全国人民代表大会会议举行前，全国人民代表大会常务委员会对准备提请会议审议的重要的基本法律案，可以将草案公布，广泛征求意见，并将意见整理印发会议。”实际中，我国人大程序公开程度还不够。特别是在我国人大立法中，政府部门往往提出法律草案并掌握与草案相关的大量资讯，与普通人大代表相比，这是政府部门巨大优势所在。如果在审议法律草案过程中，掌握资讯的政府不把相关的资讯公开，试想作为个体的普通代表怎有实力同政府辩论。在实力对价不平衡的状态下产生的法律，很可能有利于实力强大的一方。
第二，议员权利、义务平等（equality）。从被选举权的平等性，足以导出每一个议员在议会中处于平等的地位。议员地位平等有两层含义，其一，进入议会并在议会中享有平等的权利；其二，承担平等的义务[19] （P538-539）。由于对话与辩论是议会活动的主要方式，对议员发言权平等的保障就显得十分突出。在议会中，所有潜在的论辨参与者必须有同等的发言机会，同等的提出解释、说明、论证与反驳的机会。每一个参与者都应把其他参与者视同平等的对话伙伴，自己不要施加强迫，也不要依附别人的强迫。尽管付诸执行是采取表决结果的多数意见，但在表决过程中，需让分歧的意见有其存在的空间与抒发的管道；并且尚未付予表决之前，来自各方意见应一视同仁地对待，不容有差别的待遇。同样，为了使议会有效率地议事，应允许议会对议员科以必要的、同等的义务。例如议会对议员发言时间的限制。倘若任由议员行使各项权利而毫无限制，将造成各弹各调，几无整合共识的可能。我国《人大议事规则》第五十条规定：“代表在大会全体会议上发言的，每人可以发言两次，第一次不超过十分钟，第二次不超过五分钟。”
为确保各个参与者平等，会议应当提供必要的条件和帮助。我国《人大议事规则》第二十条规定：“全国人民代表大会举行会议的时候，秘书处和有关的代表团应当为少数民族代表准备必要的翻译。”当然，议员之间能否作到平等，不只是一个“议”问题，更多是“代”的问题。我国人大议事程序中一定程度上就存在由于人大代表的身份不同而产生的代表之间实际的不平等的状况。例如，人大代表中领导干部比例过高，就必然影响到人大履行对政府及所属部门的监督。各级政府的工作报告，往往不再是提交代表审议的汇报，而是成了代表们争相学习的精神和文件。各级政府领导在“两会”期间到各代表团参加讨论，不但不会受到代表质询，反而成了关怀代表、视察工作、宣讲政策的机会。
第三，议会、议员议事自由（freedom）。议会程序自由的首要含义，是议会本身的自由，即为了达至议员代表民意制定国家法律、政策的目的，议会必须能够独立、自主地运作，不受其它国家机关、团体或个人的干涉。议会的这一自由权利被称为“自律权”。在代议政治的前提下，为充分反映国会乃最高民主机关，并以实质保障议会程序得以自主运作，必须排除其他机关的干涉，方能实现民主原则的要求，才能够完成人民所托付的职责。[8] （P333）我国《宪法》及《人大议事规则》并无人大自律权的规定，但根据《宪法》的人民主权精神以及人代会为我国的最高国家权力机关、其它机关均由其产生的规定，当然可以推定我国的人代会议事程序享有一定的“自律权”，不受其他机关干涉。
议会程序自由还包括议员的自由，即议员尚有免责与不受逮捕的特权。议员在议院的演说、讨论、表决，对外不承担任何责任；免责权并非只是言论免责，尚包括所做决议等行为部分。免责的目的是保障议员能在不受威胁、影响之下，自由自在地行使职权。议员不受逮捕权是指，议会议员除宪法法律另有规定外，在会期中不受逮捕，在会期之前逮捕者，若经议会要求应予释放。保障此不受逮捕特权的目的，在于防止行政权力与司法权力，以逮捕犯罪嫌疑人为借口，对国会中的国政审议施加不当的压力。也即，通过最大限度地保障议会议员的议事活动，使议会的机能充分发挥。我国《人大议事规则》第四十九条规定，“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”
在近代议会体制下，公开的自由讨论原则被认为正是议会制的核心，以及议事程序法的基本原则，但这主要是以议会内党团间具基本的同质性，以及对立主张间存在说服可能性为前提。然而，进入现代后，在政党制度发达的背景下，党团对议员的拘束被强化，使议会内政党间基本同质性丧失。其结果，对立主张及利害间的说服可能性及妥协可能性也显著降低。在现代议会体制下，公开的自由讨论原则，遭遇了严重的危急。不过，现代议会的主要任务，若是在于谋求多样主张及利害之妥协与调整，以形成统一的国家意思，及监督、统制在积极国家下日渐强大的行政权力，则公开的自由讨论及审议原则，即使在现代，也应是构成议会制的根干。[14] （P268）因此，通过完善议会程序实质地保障、实现公开自由讨论原则，不得不谓是现代议会制的最重要课题之一。
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