社会保障制度改革的有益探索，本文主要内容关键词为：有益论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障制度的改革，是经济体制改革的一项基础工程。能否建立起与发展社会主义市场经济相适应的社会保障制度，关系到社会主义市场经济体制改革的成败，关系到国民经济的持续快速健康发展，关系到社会的稳定。大连市在社会保障制度改革中，坚持从实际出发，知难而进，创造性地开展工作，作了有益的探索，走出了一条符合大连市情的社会保障之路。
一、建立三个层面的新型社会保障体系
大连市根据经济发展水平、市场经济的客观要求和国际上的有效做法，采取对社会保险进行全面改革，对社会救助和社会优抚加以必要调整的办法，建立、完善社会保障制度，逐步建立了以社会保险为核心，以社会最低生活保障线为基础，以社会互助互济为补充的具有大连地方特色的新型社会保障体系。它包括以下三个层面。
以养老保险为突破口，按“广覆盖、四统一”的目标建立社会保险体系。为适应改革和开放的需要，大连市从1985年开始对传统养老保险制度进行改革，以建立包括不同所有制类型、不同用工形式、所有城镇企业职工都参加的，以高层次统筹为模式的养老保险。为此大连市在市一级和各县（市）、区一级分别成立了劳动保险的分支机构，实现了人、财、事统一管理，基金统一运营。1986年又在有关事业单位固定职工中建立了养老保险；1987年为进一步理顺养老保险体制，大连市出台了多种关于养老保险方面的政策；1989年在城镇临时工、私营企业及个体经济从业人员中建立了养老保险；1995年大连市政府根据《劳动法》，在外商投资企业建立用工养老保险的基础上，又在城镇其他所有制企业和经济组织中建立了用工养老保险。到1997年底，全市参加以养老保险为核心的社会保险的总人数超过90万人，保险覆盖率达到应保总人数的95%以上，保险金总付率接近100%。这些指标已提前达到了国务院提出的本世纪末社会保险应达到的规定标准。至此，养老保险覆盖全大连市城镇各类企业职工和个体经济组织从业人员的目标已基本实现。在建立养老保险的过程中，按照国际上最先进的部分积累式养老保险制度的一般原则，将不同账户并轨。在全国率先完成了养老保险向社会统筹和个人账户相结合的模式过渡，实现了高负担系数下的“取费低、覆盖广、保障强”的目标。在努力扩大养老保险覆盖面的同时，大连市积极深化养老保险管理体制的改革，主动探求养老保险管理的新模式，逐步在管理中实现了“四个统一”，即“统一制度、统一标准、统一管理和统一调剂使用基金”。
建立最低生活保障制度是建立社会保障体系的重要环节。按照传统的社会救济标准，能够享受城镇居民定期定量救济的人数在大连市已寥寥无几，实际上有相当一部分居民收入不高，但却享受不到政府照顾，生活比较困难。为使这部分人不但得到基本的生存权利，而且能够享受社会经济发展的成果，一项事关保障居民基本生活和社会稳定大局的重大政策——《大连市企业职工最低工资标准和市内四区城市居民最低生活保障线的规定》于1995年1月正式出台。大连市最低生活保障线，按科学的方法，规定了市内四区企业在职职工应取得的最低工资标准，离退休人员最低离退休费标准和居民最低生活保障线。这三条标准构筑了三道社会保障线，尤其是城市居民最低生活保障线，为保证居民的基本生活权利筑起了最后一道稳固的防线。为了保证这道防线的运行，由大连市、区两级财政拨出专项资金用于最低生活保障制度建设。城市居民最低生活保障线的确立，为大连市的城市社会救济模式、救济结构、救济体系勾勒出了非常明晰的运作框架。由于大连市的最低生活保障线制度的先进性及合理性，被国家民政部誉为“大连模式”在全国推广。
倡导传统美德，广泛开展社会互助互济活动。为配合社会救济、社会优抚和最低生活保障制度的改革，大连市既大力倡导有利于市场经济发展的道德观，又大力弘扬中华民族的传统美德，将敬老、爱老和互助互济活动，贯穿于社会保障制度建设过程中。从1994年底开始实施了“敬老认亲工程”、“扶贫帮困工程”。同时，还采取各种切实可行的措施，加快社区服务体系的建设，形成了以居民委员会为基础，以街区为中心，青年志愿者为主体组建的各种服务组织、慈善机构和街区服务组为中介的完善的社区服务体系。
二、抓住中心环节，全力突破难点
紧紧围绕经济体制改革深化社会保障制度改革，这是社会保障制度改革的中心环节。离开为经济体制改革创造必要的社会条件这个中心，社会保障制度改革就迷失了方向，就无法为经济改革和经济发展提供有力的支持。社会保障制度是社会主义市场经济的一个稳定机制，也是社会主义市场经济体制建立的重要条件。社会保障制度建设要符合经济体制改革的要求，要有利于经济效率的提高。大连是一个老工业基地，不根除旧的社会保障体制的弊端，建立起与社会主义市场经济相适应的社会保障体系，国有企业的改革就无法向前推进。正是基于这种认识，大连市把社会保障纳入整个经济体制改革和社会经济发展的大系统中，使两者互为依托、互相促进。
“钱从哪里来”，这是社会保障制度改革的难中之难。大连是一个老企业、老职工占相当比重的城市。由于种种原因，过去没有进行保险资金的积累，这就要求在建立社会保障体系过程中，一开始就要进行制度创新，按国际最先进的部分积累式进行制度设计，并采用这种方式筹集社会保险资金。我国社会保险事业整体起步晚，覆盖面窄，国有企业退休人员比例高，企业效益不好，人们对社会保险的重要性认识不足，拒缴、欠缴社会保险费现象大量存在，给资金的筹集带来了很大的困难。针对这种情况，大连市按照社会保险的“大数法则”，力争使社会保险的覆盖面最大化。目前不仅大连市的国有企业、集体企业和三资企业已全部参加了养老保险社会统筹，而且在私营企业、个体工商户和外来劳务工中也推行了养老保险，保证社会保险资金有充足的来源。为了保证资金足额上缴，大连市社会保险机构在提高工作人员的责任感、事业心的基础上，采取了法律、行政、经济等一系列有效措施，加大资金的收缴力度，从而使大连市养老基金征缴率一直保持在95%-98%的水平。
强化管理与周到服务相结合，全力搞好微观管理主体建设。解决“钱往哪里去”的问题，是社会保障制度改革的另一个难点。内部交易费用的降低是社会保险效率提高的关键所在，也是保证资金正当使用和对社会保险进行有效管理的基础。这就要求一方面要建立一系列的互查核实制度，另一方面应在保持信息收集和处理有效的同时，确保信息的及时性和准确性。按这一原则，大连市劳动保险公司确立了内部稽查与审计监督相结合的互查核实制度，从而强化了内部管理。现在大连市不仅已将在职职工和离退休人员的全部数据输入计算机存储，而且“五大保险”也已全部实现微机管理，并建立了数据异地存放制度。这为费率确定甚至费用预测、费率调整等宏观决策提供了可靠的依据，也为数据的保存提供了可靠的保障。他们还在社会保险机构安装了多媒体触摸式显示器，安装了养老金发放投放电话，接受市民监督。这样不仅为企业、也为市民查寻各种社会保险事宜提供了极大的方便。
三、几点启示
大连社会保障体制改革是比较成功的。横向比较，大连的养老取费标准是企业按工资总额的19%缴纳，个人按工资水平的4%缴纳，可以说取费标准是最低的，但按现有资金的支付能力却可以达到11个月，远远高于全国平均6个月的水平；从纵向看，多年来大连市不仅养老保险费比例一直保持在19%的水平，工伤保险平均费率也确定在0.64%这一较低水平上。因此，大连的社会保障制度改革，对我国正在进行的社会保障制度改革有启发意义。
第一，社会保障范围、水平要与经济发展阶段和经济改革相适应。社会主义初级阶段经济的多元发展和地区的不平衡发展，决定了社会保障制度也将进入多样化的发展阶段。换言之，中国的社会保障制度在现阶段还不能追求高度统一，在保障项目、保障水平等方面，实行地区有别与阶层有别将是建立和完善中国社会保障制度难以逾越的阶段。因此，在社会保障制度建立过程中，社会保障范围、水平要与经济发展阶段相适应。由于我国经济发展水平整体不高，决定了我国现阶段社会保障制度的功能之一是保障参加者的基本生存权，而不是保障参加者的发展权。因此，大连市在社会保险改革过程中，根据经济发展水平，参照国际上的一般水平，按国务院的有关规定将养老金替代率确定为60%-65%。这一水平虽然较低，但就其保障目的及保障水平而言却收到了较好的效果。
第二，社会保障制度改革必须发挥政府的管理、协调和监督作用。现在，许多国家都准备对新确定的和已生效的社会保障制度进行改革。由于各国的社会保障机制不同，所以有些国家采取主动的改革办法；有些国家采取非主动的改革办法。无论采取什么办法，重要的一条是要解决好政府与市场在社会保障制度建设过程中应起什么作用的问题。由于社会保障制度自身的特殊性，要求政府在社会保障制度改革过程中承担更多的责任。大连市在社会保险体制改革初期的教训也证明，政府有必要对社会保险基金等进行管制，以弥补市场缺陷。
1985年大连养老保险在建立之初，社会保障事业没有一个统一的管理协调部门，使政策的连续性差、稳定性低；特别是由于商业保险机构和一些金融机构的介入，导致养老保险出现了多头经营、秩序混乱的局面。为此大连市在总结经验教训的同时，注意学习和研究国外社会保险的惯例和做法。通过调查研究，市委、市政府认识到，社会保险体系是保证社会稳定的一项公益事业，政府必须充分运用经济、行政和法律手段，统一领导，排除干扰，强制推行社会保险体制改革。1987年大连市政府明确提出，社会保险的重点和主体是企业和近百万职工，这决定了社会保险是公益性的、非盈利性的事业，任何商业性保险公司不得介入，由政府交劳动部门统一管理，在市劳动局成立市劳动保险公司经办具体业务，做到社会保险劳动部门独家经营，“五种保险归一”。同时提出，在全市所辖的六区、三市、一县，统一社会保险的各项制度法规；取消行业和县区统筹，对县区保险公司实行垂直领导，使大连社会保险事业有了一个高效的新体制。
第三，社会保障制度改革必须妥善处理公平与效率的关系。虽然完全积累式社会保险制度不具备任何再分配功能，但是部分积累式社会保险制度以及社会救济、社会优抚都具有再分配功能。因此，社会保障制度改革必须处理好公平与效率的关系。在考虑我国传统价值观对公平与效率判断影响的基础上，在深入分析传统体制下社会保障制度弊端的前提下，大连市委、市政府强调，社会救济、社会优抚和部分社会福利事业主要是体现公平，由政府供给，凡符合条件者可以无偿使用社会保障基金。社会保险基金实施个人、企业、国家三方负担，职工享受社会保险。既要保障职工的基本生活，又要与个人缴费多少挂钩，以激励职工的劳动积极性。大连市不仅明确在职人员由所在单位为其缴纳养老保险费和退休后享受养老待遇的权利受法律保护，而且规定在职人员有缴纳养老保险费的义务，打破了传统体制下个人不缴纳养老保险费的旧模式。这种权利和义务的关系又以个人账户储存积累为前提，每个职工必须先尽义务才能享有权利，个人不缴费在个人养老保险账户上就不记录。由于个人缴费的多少和个人退休后的养老待遇紧密挂钩，鼓励在职时努力工作，多做贡献，多缴费，退休后养老待遇也就相应高一些，这样就促进了社会生产力的发展，提高了效率。多种经济成分带来的多种经济分配方式和人力资源的市场配置方式，使人们的收入差距逐步扩大，这就要坚持公平原则，剔除完全以个人收入确定退休养老待遇的不合理因素，规定个人缴费的上限，以此缩小由于工资收入不同带来的职工的养老待遇之间的差距。工资收入高的，在条件允许和自愿基础上，可参加单位补充养老保险或个人储蓄养老保险。为了保障低收入职工退休后的基本生活需要，又规定了个人缴纳养老保险费的下限。同时，每个职工退休时养老金的一部分按全市职工平均工资的一定比例计算，不论个人工资高低，数额完全一样，以体现社会保障的公平原则。
标签：养老保险论文; 低保论文; 社会保障资金论文; 社会保障论文; 企业经济论文; 生活管理论文; 经济学论文; 统一企业论文;