从应急管理走向公共安全管理——应急管理发展的必然趋势，本文主要内容关键词为：安全管理论文,走向论文,趋势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1674-3199(2008)06-0024-06
自2003年发生了影响深远的公共卫生事件——“SARS事件”之后，我国政府、社会和理论界广泛关注突发公共事件的应急管理。所谓应急管理，就是以政府为主导的管理者，为了降低或避免突发事件的危害，对于突发性公共事件在进行监测、预警、干预或控制以及消除的过程中所采取的一系列方法和措施的总和。到目前为止，我国的应急管理取得了相当的成果，但随着时代和社会形势的变化，无论是作为一种管理模式还是一种管理理念的应急管理，都面临着一个随形势发展而发展的问题。通过对目前应急管理的研究，我们认为应急管理今后的发展趋势是走向更成熟的公共安全管理。
一、应急管理的发展历程和框架内容
(一)应急管理的发展历程
1.应急管理在古代的雏形阶段。对于突发性事件的应急管理可以追溯到上古时代。在人类发展历程中，积累了大量的应急管理实践经验，并形成了一些最初的应急管理思想。如在中国，早在上古，就有因天裂而人类始祖女娲补天之说，反映了在突发情况下人类寄期望于超凡人物进行应急管理的美好愿望。但是古代世界并没有提出明确的应急管理概念。尽管如此，古人所面对的突发性事件是客观存在的，因此，采取的相应措施就可以被认为是应急管理的雏形。
2.近代的应急管理阶段。到了近代，无论是理论研究还是实践应用，应急管理都有了长足的发展。譬如，群体性事件中的人员疏散问题，就有很多相应的模型、方法对其进行描述，并提出解决方法。其他类型的事件如火灾、洪灾、流行性传染病等，也有相关领域的学者和政府管理者进行过不同深度和广度的应急管理应用与理论研究。[1]但在这个阶段，总的来说，应急管理理论和实践都还不完善。
3.现代的应急管理阶段。现代应急管理诞生于西方发达国家，以政府设立专门的管理机构为开端。早在20世纪60年代，美国就成立了联邦应急管理署(Federal Emergency Management Agency)这一机构，专门应对国内发生的紧急事件，标志着现代应急管理在美国的确立。随着时间推移，特别是最近几年，危害较大的突发公共事件在全球范围内不断上演，如2001年美国的“9·11事件”、2004年底的印度洋海啸、2008年中国的四川地震等。可以说，世界各国如何有效应对不断发生的突发公共事件这个现实的迫切需求促进了应急管理的长足发展。
4.应急管理在中国。在中国，长期以来只有应急管理的雏形，直到2003年发生在中国的“SARS事件”之后，应急管理才真正走进各级政府的视野。在高层的有力推动下，随后的短短几年间，无论是理论研究还是实践操作都发展迅速，应急管理在我国得到快速确立，表现在三个方面：其一是应急管理的重要性已经深入人心；其二是全国从上而下形成了一个层次分明，相对全面的应急管理预案体系；其三是对应急管理的理论研究显现一派繁荣的局面。
(二)应急管理的框架内容
1.应急管理的对象。对于政府应急管理的对象，有学者认为应包括自然灾害、非故意性人为事故、由社会中对抗的力量引发生活冲突行为而导致的社会失衡与混乱等三类。[2]另有学者则认为，我国目前的应急管理对象包括社会偶发事件、民族或其他群体冲突以及政治冲突等，而自然灾害引起的不可预防性事件不应成为危机管理的对象。[2]这些观点有合理的一面，但不见得非常全面。笔者认为，应急管理的对象是那些突然发生、难以应对、造成或者可能造成生命财产等重大损失的涉及公共安全的紧急事件。具体而言，它包括四类：(1)自然灾害。主要包括各种气象灾害、地质灾害、海洋灾害等；(2)事故灾难。主要包括各种重大交通运输事故、各类重大安全事故等；(3)突发公共卫生事件。主要包括各种重大传染病疫情、群体性不明原因疾病，以及其他严重影响公众健康的事件等。(4)突发社会安全事件。主要包括重大刑事案件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性事件等。
2.应急管理的指导原则。应急管理的指导原则是能指导政府提高应对突发公共事件的预警能力和救治能力的行为准则。关于应急管理的指导原则，主要有：(1)以人为本，减少危害。在应急管理过程中应时刻把人民的利益放在首位。只有这样，才可以赢得社会公众对政府行为的支持和同情，才能更好地解决公共危机。(2)居安思危，预防为主。应急管理要做到把紧急事件可能对社会造成的危害降到最低限度，就必须在危机还处于孕育和萌芽阶段就未雨绸缪，制订各种预防措施，争得解决危机的主动权。(3)依法规范，加强管理。尽管突发事件有非常规性特点，但对应急管理活动仍需要进行规范。只有按照有关法律法规对应急管理行为进行规范并加强管理，才能最大限度地减少因行使应急措施而对公民合法权益造成的损害。(4)快速反应，协同应对。由于突发事件的发生往往比较突然，政府必须在最短时间内做出正确的反应，才能保证应急管理的成功。(5)依靠科技，提高素质。在现代社会，突发事件的发生具有复杂性特点，政府在处理时需要依靠有关的科技知识和科技手段，并发挥专家的力量。(6)信息公开。危机发生后，谣言的流传会加剧公众的恐慌。政府应及时将有关准确信息公布于众，才有助于事态的控制和解决。
3.应急管理的过程。应急管理的过程主要指应急管理的程序和步骤。目前我国应急管理行动程序基本上遵循“属地应急”原则，即还是以事件属地政府为主的应急策略，突发事件的应对，从先期现场采集信息、现场处置，到应急响应，再到最后的善后处置整个过程基本上都是由发生地政府为应对主体，国家有关部门主要提供专业技术指导。这种运行方式有利于快速进行决策和应对，可以起到一定效果。但有两个弊端：其一由于是现场决策，信息收集很难全面，缺乏对突发事件的通盘考虑，容易造成整体应急行动的低效率；其二是由于在事件应对的整个过程中缺乏一个全程跟踪的部门，容易造成不同部门之间应对措施的混乱，增加了突发事件应对的成本。
4.应急管理机制的建设。应急管理机制的建设主要包括应急管理的主体及法律、法规、标准的制定两大类。(1)应急管理的主体是政府部门。在我们国家，政府在应急管理当中起着主导作用。究其原因，是因为在传统应急管理体制下，政府部门还未建立起激励和动员非政府组织和公众自觉参与应急管理的机制，再加上目前我国社会组织并没有成熟起来，公众也普遍缺乏自觉的应急管理意识。在这个背景下，依据我国应急预案，国家从上而下建立了一套比较完备的应急管理机构，具体为：领导机构为国务院及之下的国务院工作组、国务院相关突发公共事件应急指挥机构；办事机构有国务院应急管理办公室；工作机构有国务院有关部门；地方机构有地方各级人民政府；另外还有专家组包括国务院专家组、各应急管理机构专家组等。(2)有关应急管理法律、法规、标准的制定。目前，我国已经制定了若干突发事件应急处理的法律、法规和规定。在法律方面，2007年8月30日十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并于当年11月1日起实施。《应对法》的出台和实施是我国应急管理工作的一件大事，是进一步规范突发事件应对的法律保障。另外还有些单一法律，如《防震减灾法》《防洪法》《安全生产法》《传染病防治法》《海上交通安全法》等。在行政规章方面，2006年1月，国务院发布了《突发公共事件总体应急预案》，还陆续出台了大量针对单一事故、事件或疾病的应急预案，如《国家安全生产事故灾难应急预案》《国家处置电网大面积停电事件应急预案》《国家突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案》等。在地方性规定方面，2004年之后，省市级的各类应急预案也在制定和发布过程中。这些应急管理法律、法规、标准的制定，有利于突发公共事件应急处置的规范化、制度化和法制化建设。
二、现实语境下应急管理的局限性
尽管我国应急管理取得了很大的成绩，但是我们应该看到，就当前我国应急管理的现状而言，应急管理无论在理论建构方面还是实践经验方面，都存在着自身的局限性，主要表现在以下几个方面：
(一)单一的政府应急管理存在的局限性
在我们国家，政府在应急管理当中起着主导作用。但目前单一的政府应急管理面临着一些局限性：其一是政府的负担越来越重。由于政府在公共安全方面“无所不包”，投入了大量的资源，随着影响公共安全的因素越来越多，这种投入也越来越大，直接导致的结果就是政府机构数量的不断增加、政府人员的膨胀以及财政支出的增长。长此以往，政府的负担也就越来越重。其二是政府对公共安全事务的“大包大揽”本身是一把双刃剑。政府对公共安全相关事宜处理得好，当然会极大地增强政府的威信；反之，如果处理不能尽如人意的话，政府的声誉就必然会受损，后果将是不堪设想。其三是减少了社会参与公共安全管理的机会。政府对公共安全事务过于“热衷”，势必会压缩非政府组织参与公共安全管理的空间，减少民间参与公共安全管理的机会，进而导致上下信息交流机会和渠道的减少，影响政府的执政能力。其四是政府本身存在的“失灵”问题。政府处理公共安全事务有果断迅速等优点，但政府对其自身行动在成本等方面经常会估计不足，或者无法兼顾，闲置或浪费了许多可用的社会资源。所以，在当代风险社会里，政府已没有能力也没有必要包揽全部的安全事宜，需要吸引民间组织和社会公众的广泛参与，共同构建公共安全管理的多中心治理模式，这是现实的需要。
(二)单纯以“事件”为中心、相对被动的应对模式存在着局限性
应急管理的对象是“突发公共事件”，主要目标是“预防和减小事件发生所造成的损失”，管理过程包括监测、预警、干预或控制以及消除全过程。尽管应急管理也强调“预防为主”，要求做好“预测预警”工作，然而在实际工作中，其管理起点是预防和减小已经存在的风险转化成突发公共事件，即捕捉突发公共事件发生的征兆并采取应对措施。这样就造成重突发事件的应急处理，而忽视事前的预防，缺少相应的信息预警机制来防范危机的发生。譬如，现实生活中政府往往只重视专业队伍的培训，却忽视了对公众加强安全宣传教育，提高公众的安全意识，减少不安全行为的产生。因此，应急管理是以“事件”为中心，仍是相对被动的突发性公共事件应对模式。
(三)应急管理立法的不完善
当前，尽管已经有了一些应对突发灾难性事件的法律，我国应急法制建设还存在不少问题：一是有关法律还缺乏配套的实施细则，影响法律的实施效果。如目前《应对法》已经出台，由于刚刚出台不久，有些部门和地方还没有制定《应对法》的实施细则。二是现有法律对突发事件应对的法律责任规定得不够明确，内容过于笼统，重原则轻规定，这样在应对突发公共事件方面，政策和行政手段代替法律功能的现象就不可避免。三是某些法规的出台缺乏具体的法律依据。如《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案》中对于国家突发事件应急法律保障仅做出了比较笼统的说明：“依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案”。法律法规的欠缺使得很多应急管理行动缺乏必要的法律保障，突发事件来临时，导致一些临时命令实质上处于“违法运作”的状态，大大削弱了突发事件处置的效率。我国应急法制建设依然任重而道远。
(四)应急管理机构设置的不完善
我国现行的应急管理体制，主要依赖于各级政府现有的行政设置，缺乏独立和常设的政府危机管理机构或部门，还像美国应急事务管理总署成立以前那样，还不是处理突发应急事件的专门机构。一旦危机爆发，各个部门往往是各行其是、各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对和解决突发事件的专门机构。这种状况的存在势必影响到政府对突发性事件的干预力度。同时，处理突发事件的议事协调机构或临时工作小组存在明显的不足，表现在：第一，议事协调机构或临时工作小组一般是临时成立的，有的缺乏法定权限，不具有连续性；第二，突发事件处理需要与政府各个部门合作，如遇到机构之间的关系不顺时协调难度很大；第三，由于议事协调机构或临时小组是临时机构，有的甚至是仓促建立起来的，往往在事前缺乏一个有效的处理预案，处理突发事件时就容易陷入被动。
三、公共安全管理——应急管理发展的必然趋势
应急管理作为政府对安全领域进行治理的一个发展阶段有其必要性，但在市场经济条件下，这种管理模式的局限性逐渐显现出来。随着公共安全受重视程度的增加、相关研究领域的扩大和深入，公共安全管理逐渐发展成为一门学科，越来越多的专家和学者从政府、组织、个人的各个层面，到法律、制度等机制建设，开始了日益广泛的研究。所谓公共安全管理，是指公共组织为了维护公共安全秩序，对公共安全事件进行预测、监测、应对与避免而所采取的一系列管理方法和措施的总和。[3]公共安全管理之所以能取代应急管理，在于公共安全管理比应急管理更先进和成熟，体现在以下几个方面：
(一)公共安全管理涵盖的领域更广泛
1.从安全类型来看，公共安全管理更广泛。应急管理的对象主要强调的是对以上四种突发事件类型的预防和处置，而公共安全管理的对象不仅包括应急管理的对象，还包括应急管理所没有涵盖的对象，如信息安全、生物安全等。
2.从安全地域来看，公共安全管理也更广泛。公共安全管理的地域不仅包括城市，还包括农村；不仅包括国内，也包括国外中国公民的全社会公共安全管理。而应急管理目前关注的范围还主要在国内而忽视国外，在城市而忽视了农村。
(二)在公共安全管理中参与管理的主体范围扩大
公共安全管理理论认为现代政府是一个有限责任政府，在公共安全领域对于公共安全的保障需要政府的能力，包括政府的决心、意志以及组织、动员多方参与的能力等，但政府只要管该管的部分，而可以把一些权力让渡于广泛存在的各类社会组织以及社区和公众，让他们发挥积极的作用。所以，公共安全管理强调构建政府、社会组织和公众多中心的多方参与、多元共治与多元互动的治理模式。
1.全政府参与。公共安全管理理念强调，突发公共事件的处理，不仅需要应急管理部门的专业工作，还需要整个政府部门的参与，并承担相应责任。
全政府参与包括制度的共同制定、信息资源的共享、人员的整合、机构的重组等。重点是整合出一套协同、高效的组织系统，为此必须将现有各临时机构统一整合成一个稳定的综合协调机构，使之成为政府日常管理的重要组成部分。
2.全社会参与。首先，应急管理以政府为主，各级政府在制定各种应急规划和制度中，公众代表的参与还不够。公共安全管理认为，为了减少过分依赖政府的现象，要鼓励全民参与公共安全的管理，提高居民、社区、城市的自我保护能力。其次，在应急融资和筹资机制方面，应急管理以政府投入为主，虽然以政府为主的应急管理体系发挥了很大的作用，但是，光靠政府的行政管理和财政负担是有限的。公共安全管理强调建立多元化的社会性的应急融资和筹资机制，具体来说，就是积极吸收来自国内外企业、非政府组织、个人和国际组织的赞助、捐助，培育和发展社会共同参与的危机管理财力保障机制。
(三)公共安全管理是对公共安全事件的全过程管理
应急管理阶段所提出的灾难前的准备、灾难中的应对以及灾难后的恢复，总的来说，仍处于对突发公共事件的应对阶段。因为应急管理阶段提出的准备和预防是为应对服务的，恢复是对灾难后造成后果的即时性、被迫性的活动，也可以说是应对行动的自然延伸。[4]而公共安全管理对于突发公共事件的管理过程是从预防/减除、准备、应对到恢复的全过程管理，这四个环节构成一个完整的周期，一环扣一环，缺一不可，也称之为“全面方法”(comprehensive approach)。这个过程不仅包括应急管理的应对阶段，更是将减除和预防灾害置于极其重要的地位，能够消除的灾难先消除、不能消除的灾难就减少其严重性。公共安全管理正是通过预防、准备、应对和恢复的“全面方法”来实现公共安全管理的目的。
(四)公共安全管理是一种更有效的管理方式
美国行政学家奥斯本和盖布勒提出了“有预见性的政府——预防而不是治疗”的治理范式，认为政府事前的预防重于事后的补救，政府应该重视战略思考和长期规划，能够针对未来可能发生的危机，事前做出妥善的安排。公共安全管理就是一种“有预见性的政府——预防而不是治疗”的治理范式。
1.公共安全管理把事前的风险预防放在更加突出的位置。公共安全管理不仅注意消除或控制已存在的风险，还注意预防或减少新增的风险的出现。它把事前的风险预防放在突出的位置，不仅可以降低公共安全事件发生的可能性，而且可以提高政府和个人应对公共安全事件的能力，减少公共安全事件发生的损失以尽快恢复生活和生产，保持社会的稳定发展。从这个意义上讲，公共安全管理起点前移到“新增的风险”，比起应急管理，是一种更积极、更主动的管理方式。
2.公共安全管理是一种更优化的管理战略。公共安全管理是一种管理战略，而应急管理是一种行动策略。应急管理侧重于“事件”发生后做出决策，重新组合资源并采取行动，这些决策和行动往往是在有限时间、有限信息和高度不确定性的压力之下做出的，很难保证资源配置的最优。而公共安全管理通过对风险的系统分析与评估，主动采取有针对性的措施避免风险以及损失的产生，从而降低应急管理的成本，使得有限资源发挥最大作用。
(五)公共安全管理更加强调程序化、制度化和规范化管理
法制建设是公共安全管理体系建设中关键的一环。只有建立科学完善的有关公共安全法律体系，对公共安全事件的预防与准备、处置与救援、事后恢复与重建、政府各部门及社会公众的责任义务等作出明确的规范，才能在公共安全处理过程中做到有法可依，才能保障公共安全管理活动有效开展。为此，首先做好现有有关法律、法规在各部门、各灾种、各处置阶段之间的整合、配套和衔接，应急管理总体预案与部门预案和专项预案相衔接。其次，条件合适时制订综合性公共安全法规。尽管我国刚出台了《中华人民共和国突发事件应对法》，但还不完全具备综合性的公共安全法规要求，条件合适时应尽快制订出综合性公共安全法规，强化公共安全管理的程序化、制度化和规范化程度，规范公共安全管理的行为。
总之，公共安全管理作为公共安全事务治理的一种新模式，取代应急管理是一种必然趋势。