立法后评估的一般指标体系分析，本文主要内容关键词为：指标体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D920.0 文献标识码：A 文章编号：1008-7095(2012)05-0031-11
在立法活动领域，提高立法的科学性和民主性、提高立法的质量，已经成为立法活动的重要目标。立法后的评估活动①越来越受到关注和重视。立法后的评估活动是一件知易行难的事情，系统而成熟的理论、深入细致的调研实践，都是富有成效的立法后评估活动的必要条件。立法后评估的一般指标体系的构建，是立法后评估理论的重要组成部分；科学的、具有可操作性的立法后评估一般指标体系，是开展立法后评估活动的重要基础之一。
一、立法后评估一般指标体系的内涵界定和确立原则
立法后评估一般指标体系是对法律法规质量进行评估的过程中所依据的通用标准，是立法后评估工作成功开展的基础。反映法律法规质量的标准要素是众多的，要根据科学的原则进行确立和选择。
(一)立法后评估一般指标体系内涵的界定
立法后评估的一般指标体系是由一系列指标要素按照一定的逻辑结构组成的，反映法律法规质量的通用标准体系。对立法后评估一般指标体系内涵，可以通过如下几方面进行理解：
第一，它是立法后评估制度的重要构成部分。立法后评估制度是由评估主体、评估方法、评估步骤、评估指标等部分构成的制度系统，评估指标起着方向和指引的作用。作为评价法律法规质量的标准，立法后评估一般指标体系无疑是立法后评估制度系统中的重要构成部分。
第二，它是反映法律法规质量的通用标准。一般指标体系是面向一般法律法规评估而设计的通用指标体系，具有很强的原则性和概括性，对于具体的立法后评估活动起着方向性的指引作用。特定的、具体的立法后评估活动中，可以根据一般指标体系的指引，设计特定的指标体系。特定的指标体系是根据具体法律法规的特点、评估目的、具体条件等因素对一般指标体系的具体化，其特点是更具体、更明确并且更有针对性。
第三，它是由指标要素按照一定的逻辑结构形成的标准体系。法律法规的质量反映在众多和复杂的指标要素之中，这些指标要素并非是偶然和杂乱无章的排列，而是按照层级关系和系统结构关系组合形成为一个逻辑体系。
(二)立法后评估一般指标体系的确立原则②
1.适当性原则。影响立法质量的因素是众多和复杂的，法律自身的因素、多种社会因素都在影响着法律的实际效果，将所有的因素都作为评估指标，是十分困难的、也是没有必要的。另外，反映立法质量的很多因素，本身就是矛盾冲突的对立面，要进行价值取舍。因此，确立立法后评估指标时，要遵循适当性的原则，根据现有的经济条件、社会条件和技术条件，进行适当性选择。
2.灵活性原则。立法后评估一般指标体系应当在最大限度上确定反映法律法规质量的通用标准，然而这个标准体系不应该是一个封闭和僵死的体系，而应该是一个灵活和开放的体系。在具体的立法后评估活动中，要根据特定的评估对象、评估方案和评估目的等因素，对一般指标体系的指标进行取舍、补充和修正。
3.可行性原则。定量化的指标可以清晰和准确地描述事物，因而定量化指标因其科学性和准确性成为了评估活动采取的重要指标。但是，在立法后评估活动中，并不是所有的指标都可以用数量化的方法进行描述，有些指标还要通过定性的方法进行描述。我们确定立法后评估指标的时候，要考虑到具体评估活动的可行性，既要确立定量化指标，也要确立定性化的指标。
二、立法后评估一般指标体系的结构
一般地讲，立法后评估一般指标体系的结构③由维度、一级指标、二级指标、评估值等要素构成。
维度是评估范围的基本界定，是评估的基本视角。立法质量的影响因素众多，观察视角也是多元的，如果不选择基本的评估范围和基本的视角，评估活动将会失去基本的方向。应当根据经济和社会发展的基本背景和评估对象的特点等因素，确定评估的维度，从而使得评估活动在明确的范围和视角中开展。维度位居指标体系的最高层，是对评估范围的类型划分，通过维度的区分，可以使评估层面更加条理化，评估视角更加集中，可以使评估指标更具有可比性。[1]95
指标是通过定量或定性的数值反应评估对象特性的要素，是评估活动进行的基本手段。指标是多层次的系统，立法后评估一般指标体系可以考虑设定一级指标和二级指标，在较为复杂的情况下可以考虑设定三级指标。一级指标是在某个评估维度中反应评估对象性质的基本要素，是评估对象性质的基本概括。一级指标一般性和抽象性较强，因此一级指标数量少，概括性强。二级指标是反应评估对象性质的具体要素，是对一级指标的具体描述和修正。基于同样的道理，在较为复杂的情形下，可以设定三级指标对二级指标进行具体化和修正。
评估值是定性或定量反映指标内容的要素，是评估对象性质的直观反映。评估值可以是定量化的数值，也可以是定性的描述要素。定量化的评估值具有直观性、准确性和客观性的特点，是反映评估对象性质的重要要素。然而，在社会领域的评估活动中，尤其是立法后的评估活动中，完全用定量化的数值来描述评估对象是十分困难的。在无法用量化的数值进行评估时，就有可能需要对评估对象进行定性的描述，用定性化的评估值对评估对象的性质程度进行反映。所以，定性化的评估值也是不可或缺的。
三、立法后评估一般指标体系的确立
立法后评估的一般指标体系，是立法后评估活动的通用指标体系，对具体的立法后评估活动起着示范性的作用。这套指标体系具有一般性，面向的是一般性的立法，考虑的也是立法的性质和效果中的一般性问题，宏观性较强。这套指标体系主要起着示范性的作用，具体立法的评估活动可以根据特定的目的、特定的条件、特定的环境，对一般指标体系中的要素进行取舍、细化从而确立特定立法评估的具体指标体系。立法后评估一般指标体系的确立，可以从维度、一级指标、二级指标、三级指标和评估值等要素的分析入手。
(一)立法后评估的一般指标体系的维度分析
影响立法质量的因素十分繁杂，既有立法本身的因素、也有法律在其中发挥作用的社会因素，如果不能恰当地确立评估的基本范围，立法后的评估工作将会变得十分困难。基于现有的经济和社会发展水平，确立立法评估活动的基本范围，确立立法后评估的一般指标体系的维度，将为立法后评估活动的顺利进行确立基础。我们认为，立法后评估的一般指标体系的维度主要包括：法律法规自身的维度、法律法规的经济影响维度、法律法规的社会影响维度和法律法规的环境影响维度。
法律法规的自身维度，是以法律法规本身为视角，以法律法规的内容要求、法律体系的逻辑要求、立法的技术要求为标准，从而确立的评估范围。在立法后的评估活动中，确立法律法规的自身评估维度，其理由在于：第一，法律法规的内容、立法的过程、立法技术等法律的自身要素是决定立法质量的重要要素，也是反映立法质量的直接标准，法律法规自身的特性从而成为立法后评估活动的基本范畴。第二，将法律法规的自身系统作为一个相对封闭的范畴，可以较好地排除系统外因素的干扰，从而使立法后评估活动更具有可行性。
法律法规的经济影响维度，是从法律法规制定和运作的成本和法律法规的经济影响的角度确定的评估范围。法律的经济性分析正在成为一种重要的思维方法，在一定意义上，财富最大化是制定公共政策的引导[2]17。在现有的经济和社会条件下，在资源稀缺的背景下，促进经济效益的最大化，无疑是法律和政策的重要目标之一。能否节约成本、能否促进经济发展，也就成为评估立法质量的重要标准。将经济性影响作为立法后评估活动的一个独立范围，凸显了经济性目标在众多法律目标中的重要性，是在当前社会发展背景下作出的一种理性选择。
法律法规的社会影响维度，是从法律法规在社会中产生的影响和效果的角度确定的评估范围。法律法规是在社会系统中产生效果的，法律法规是在社会系统中得以实现的，法律的社会影响和效果必然是评估法律法规合理性的重要指标；法律制度在社会中的实际影响和效果等因素也必然应该成为评估法律法规质量的重要标准。
法律法规的环境影响维度，是从法律法规对环境产生的影响的角度来确定的评估范围。环境利益已经成为人类共同的利益，加强环境保护也已经成为促进可持续发展的重要基础。《阿姆斯特丹条约》的第12条宣言指出：欧盟委员会必须保证在酝酿有重大环境影响的提案之时进行环境影响评估。[3]因而，环境利益应该成为法律和政策考虑的重要目标，环境影响也应该成为评估法律法规质量的标准。
(二)立法后评估一般指标体系的指标与评估值分析
在评估维度中，主要通过一级指标、二级指标、三级指标和评估值等要素对事实和现象进行描述和分析。具体的评估维度具有不同的特点，有可能会导致各个评估维度中的一级指标、二级指标、三级指标和评估值表现形式的差异性。
1.法律法规自身评估维度中的指标和评估值分析
在法律法规自身的评估维度中，共确立三个一级指标和若干个二级指标，如表1所示。一级指标是从法律法规自身角度对其质量进行的概括性、抽象性描述，二级指标以具体的问题的形式对一级指标进行细化。无论是一级指标还是二级指标体系，都设定了“其它”这个修正指标④，因为立法后评估指标体系，是一个开放的指标体系，根据特定的评估对象、目的和条件，可以进行灵活的具体设计，修正指标反应了这种灵活性和开放性。评估值主要是对二级指标的描述，二级指标的整体特性会反映一级指标的特性。对法律法规自身特性的描述，主要应该采取定性的方法，评估值主要表现为定性描述。对于较为简单和机械的二级指标，其定性可以采取“是/否”的简易形式。但是，对于大多数较为复杂和灵活的二级指标，“是/否”的回答和描述则显得武断和轻率，这些指标的评估值是经过深入讨论和论证而得出的，往往应该采取复杂而富有逻辑性的论辩形式进行定性。
第一个一级指标是合法性⑤，主要是评估法律法规的内容和立法程序是否合法。合法性指标主要是以法律法规的内容是否符合宪法、上位法，法律法规的内容是否与其它法律法规冲突，立法权限和程序是否符合相关法律规定等标准来评价法律法规质量的。合法性的一级指标主要通过若干反映法律法规的效力要求、体系要求、立法程序要求等标准的二级指标来评估。
第二个一级指标是合理性⑥，主要是评估法律法规的内容是否符合公平和正义等价值标准。这个指标不可避免地要使用价值评价标准，有可能会引发争议；然而对公平和正义标准的理解上的分歧并不能阻碍人们对公平和正义价值的普遍和确定内容的探讨，采用恰当的评估方法，我们还是可以在一定程度上对法律法规内容的合理性进行评估。合理性的一级指标主要可以通过若干反映法律法规目的合理性和内容合理性要求的二级指标来进行评估。
第三个一级指标是技术性，主要是评估法律法规是否采用了适当的立法技术、是否遵循了立法技术标准。立法技术是指一切与立法活动有关的方法和规则，如立法程序规则、法律的结构形式、法律修改和废止的方法、法律文体；法规的结构营造技术和法的语言表述技术都是立法技术中的关键技术，是衡量法规质量高低的重要标准。[4]技术性的一级指标主要可以通过若干反映法律法规技术标准要求的二级指标来进行评估。
2.法律法规经济影响评估维度中的指标和评估值分析
在法律法规的经济影响评估维度中，可以设定两个一级指标即法律法规的运行成本和法律法规的经济影响。法律法规的运行成本考虑的是法律制度从形成到运作需要花费的成本，从节约成本的角度来看，对于同样的目的和效果，成本最低的选择才是理性的选择。法律法规的经济影响考虑的是法律法规实施后对经济领域产生的主要效果，促进经济和技术进步应该是评价立法质量的标准之一。
第一个一级指标法律法规的运行成本主要通过立法成本、执法和司法成本两个二级指标进行评估。立法成本这一二级指标，主要是评估立法阶段所需的主要费用。一般地讲，立法的过程可以分解成若干个主要工作环节，各个主要环节都需要一定数量的人员或者一定数量的工作量，单个人员的费用或者单位工作量的费用是可以计算的，通过计算各个主要工作环节需要的人员数量或工作数量以及单个人员的费用或者单位工作量的费用，可以在一定程度上计算出各个主要工作环节乃至全部立法过程花费的成本。立法成本这一二级指标主要可以通过若干反映立法环节成本的三级指标来进行评估，其评估值是“元”。执法和司法成本这一二级指标，主要是评估执法和司法阶段花费的费用。这是一个难度较大的评估指标，我们可以计量新的立法在现有的执法和司法条件的基础上增加的成本数量，从而简化对执法和司法成本一级指标的评估。新的立法在现有的执法和司法机构设置和人员设置上，增加了机构的设置、人员的设置或增加了人员的工作量，就可能会增加执法和司法阶段的费用。这部分的费用是比较容易计算的，而且这部分费用也可以在很大程度上反映出立法在执法和司法阶段发生的成本。执法和司法成本这一二级指标主要可以通过若干反映执法和司法环节成本的三级指标来进行评估，其评估值是“元”(参见表2)。
第二个一级指标是法律法规的经济影响，主要评估法律法规在经济领域中产生的影响和效果。法律法规的经济影响是广泛和复杂的，选择恰当的指标才会使评估活动具有可行性，使评估结论具有合理性。欧盟的2009年影响评估指南(IMPACT ASSESSMENT GUIDELINES)中，为经济影响评估设定了如下指标：内部市场与竞争机制、贸易与投资、对企业(中小企业)的影响、企业的行政负担、公共权力、财产权、研发与创新、消费者和家庭、特殊领域、国际关系、宏观经济环境。⑦结合我国的实际情况和立法后评估的特点，我们认为法律法规经济影响的一级指标下可以设定四个二级指标：对市场机制的影响、对企业的影响、对技术进步的影响、对宏观经济环境的影响。二级指标下的三级指标表现为一系列的问题，对这些问题的回答形成定性的评估值(见表2)。这些问题的恰当回答是建立在大量的实际调研基础上的，调研工作获得的数据和事实为评估值的合理性提供了支撑。这些问题的回答也不是简单的非此即彼的，需要辩证的逻辑思维，法律法规的影响可能是消极的、也可能是积极的，法律法规对不同利益群体的影响可能是相反的。
3.法律法规的社会影响维度中的指标和评估值分析
在法律法规的社会影响维度中，可以设定两个一级指标即法律法规的实现程度和法律法规的社会影响。法律法规的实现程度考虑的是法律法规的实际实施和落实的程度，纸面上的规则能够在多大程度上实现为现实的社会关系。法律法规的社会影响考虑的是法律法规对社会产生的实际影响，法律法规实施后对社会产生的实际效果。
第一个一级指标是法律法规的实现程度，可以通过法律法规中的主要法律制度的实现程度、法律法规所保护的主要权利和利益的实现程度、法律法规禁止行为的减少程度、法律法规鼓励行为的增加程度等二级指标进行定性或定量评估，如表3所示。
第二个一级指标是法律法规的社会影响，法律法规的社会影响的评估指标⑦可以通过七个二级指标和若干三级指标进行具体评估。法律法规的社会影响是广泛和复杂的，结合我国社会发展的现状，我们认为反映法律法规社会影响的具有代表性的二级指标共有如下七个：对社会基本价值的影响、对政府与公民关系的影响、对就业和工作质量的影响、对公众健康的影响、对社会安全的影响、对社会保障的影响、对文化和教育的影响。法律法规的社会影响评估中的三级指标仍然主要以问题为形式，以定性的分析作为评估值，具体见表4。为了得出恰当的结论，需要注意如下问题：第一，自由、公平和平等等价值内涵确实存在着模糊和争议，但是从总体上讲，还是能够确定出为大多数人接受的评价标准；第二，法律法规对利益对立群体产生的影响可能是不同的，需要区别分析；第三，法律法规的社会影响的评估涉及的范围较广泛，需要较多的数据样本作为支持。
4.法律法规环境影响维度中的指标和评估值分析
法律法规的环境影响的评估指标⑦和评估值如表4所示，可以设定七个一级指标和若干二级指标。一级指标主要有：对温度的影响、对空气质量的影响、对水资源的影响、对土壤资源的影响、对动植物保护的影响、对可再生或不可再生资源的影响、对废物的产生和处置的影响，这些指标体现了法律法规对环境的主要影响。对二级指标的分析可以采用定性或定量的评估值，用定性或定量的方法回答问题形式的指标。法律法规的环境影响评估应该优先考虑定量的评估值，因为这个领域有较为成熟的数量采集技术和数量分析技术。国外有学者在评估工厂排烟法案的环境影响时，使用了pm2.5这一数量指标，评估了法案实施前后空气质量的变化。[5]只有在数量采集和数量分析确有困难时，才可以考虑采用使用定性的评估值。
注释：
①2008年全国人大常委会将“立法后评估”写进了工作报告；我国许多地方立法机关十分重视通过立法后评估制度来提高立法质量：浙江省称之为立法质量评估，云南省称之为立法回头看，海南省称之为立法跟踪评估。参见：http://legal.people.com.cn/h/2011/1021/c226563-3239623975.html。
②在绩效指标的设计上，英美等国家普遍遵循SMART原则：“S”代表“Specific”，要求指标应该“具体”、“明确”；“M”代表“Measurable”，要求指标应该“可衡量”、“可评价”；“A”代表“Achievable”，要求指标应该是“能够实现的”；“R”代表“Realistic”，要求指标是“现实的”；“T”代表“Time Bound”，要求指标应该具有“时限性”。参见：刘旭涛.《政府绩效管理》.北京：机械工业出版社，2003年：第181页-182页。
③在设计立法后评估一般指标体系结构的过程中参考了公共管理学绩效评估方面的研究成果，许多公共管理学的学者在设计绩效评估指标体系的时候倾向于用维度、一级指标、二级指标、评估值、权重等要素描述指标体系的结构。参见：卓越：《公共部门绩效评估初探》载于《中国行政管理》，2004，(2)：71-76；黄萍：《论政府绩效评估指标体系的构成与选取》载于《河南省政法管理干部学院学报》，2004，19(5)：71-75；束顺民：《公共行政部门绩效评估的维度分析》载于《中共浙江省委党校学报》，2004，20(5)：89-93。
④在下文分析的评估维度中，也设定了“其它”这个修正指标，评估主体可以在具体的评估活动中根据评估对象的具体特点来具体设计指标，其功能主要是使得指标体系更具有灵活性和开放性。
⑤许多学者都认为，合法性是评估立法质量的一个重要标准或指标。参见：卿泳：《立法评价对于提高地方立法质量的意义》，载于《民主与法制》，2005年第5期；王亚平：《论地方性法规的质量评价标准及其指标体系》，载于《人大研究》，2007年第2期。
⑥许多学者都赞同将合理性作为立法后评估的一个主要标准，从而评估立法的内容是否符合公平正义等价值标准。参见：陈建平.《行政立法后的评估标准》载于《行政与法》，2008，(9)：81-84；汪全胜.《立法后评估的标准探讨》载于《杭州师范大学学报(社会科学版)》，2008，30(3)：92-96。
⑦在法律法规的社会影响评估指标设计的过程中参考了欧盟的2009年影响评估指南(IMPACT ASSESSMENT GUIDELINES)的相关成果，参见：European Commission.Impact Assessment Guideline[pdf].(15 January 2009)[13 April 2012].http://ec.europa.eu/governance/impact/commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf.
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