国有银行产权改革与效率：国外经验研究及启示，本文主要内容关键词为：国有银行论文,启示论文,效率论文,国外论文,经验论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于发展中国家国有银行产权改革的三个命题[1]
命题一：向战略投资者出售股权(股权仍然相对集中)要比向私人公开发售股份(股权分散)效率改进更为显著。
对转轨国家非金融部门的研究表明，国有股权退出的同时，股权集中于战略投资者手中要比分散化的股权更有利于效率的改进。这可以从大量关于公司治理的文献中得到解释：信息不对称往往给经理人制造为自己谋利的机会，经理人可能为了自身利益不惜损害公司利润和所有者权益。这种情况在股权分散时尤为突出。面对相对较高的监督成本，小股东具有较强的“搭便车”的激励。特别是在发展中国家，信息机制不健全、中小投资者保护机制不健全甚至是基本缺失，小股东“搭便车”的激励更强，最终导致有效监管的供给不足。而战略投资者拥有较大比例股权，具有较强的对经理人实施监督的激励，从而成为监督经理人的重要力量。下表中我们看到，国有商业银行改革后效率获得明显改善的国家，都采取了向战略投资者转让股权的方式。
若干国家国有产权改革路径及其效果对比
效率明显改善
效率有所改善
效率无改善
阿根廷(直接向战略投资 捷克(第二阶段非国有化， 墨西哥(第一阶段非国有化，
者出售股权)确 直接向战略投资者出售股权)直接出售，禁止外资)
巴西(非国有化阶段，直 匈牙利(直接向战略投资者 捷克(第一阶段非国有化，
接向战略投资者出售股权)出售股权)直接出售，禁止外资)
巴基斯坦(直接向战略投 波兰(第一阶段非国有化， 巴西(国有银行的结构改革)
资者出售股权) 分散股权，允许外资)
波兰(第二阶段非国有化，
直接向战略投资者出售股权)
墨西哥(第二阶段非国有化，
直接向战略投资者出售股权)
来源：转引自Clarke、Cull和Shirley(2005)。
显然，在Clarke、Cull和Shirley(2005)看来，这一命题即使是对于发达国家国有商业银行的改革仍然成立。他们提到，澳大利亚是一个例外。澳大利亚国民银行通过分散股权非国有化后，其许多反映业绩的财务指标超过了其他私有银行，股价表现也一路走强。Clarke、Cull和Shirley(2005)认为，这表明分散化的股权结构并非不能带来效率的明显改进，只不过是必须以发达的股票市场和信息机制为必要条件。而这恰恰是广大发展中国家所欠缺的。
命题二：允许外资银行参与会促进效率的改进。。
国有商业银行产权改革的核心是对银行产权结构和公司治理结构的重新安排。这其中，对所有权结构的选择，特别是选择外资还是内资至关重要。由于国外投资者和国内投资者受到的激励不同，选择外资和选择内资可能会产生不同的结果。由于发展中国家的融资结构大多是“银行为基础”的，银行业在经济体系中居于战略地位。这既是导致这些国家银行业国有比例较高的原因，也决定了在国有商业银行产权改革中，政府并不情愿让银行体系落入外国人手中。然而，大量研究表明，外国银行的进入能够促进竞争、改进效率，并推动东道国当局对银行业制度框架的改革。所以，允许外资参与国有商业银行改革最终可能成为发展中国家的普遍选择。
在上表中可以看到，在捷克和墨西哥第一轮国有银行非国有化中，政府禁止或是策略性阻止外国投资者的参与，结果银行效率未见改进。③在随后的第二轮国有银行非国有化进程中，对外资的限制被取消，随着外资的进入，银行效率得到改进。外国战略投资者的介入促进了一个更加稳定和高效的银行部门的形成。
命题三：在竞争环境下银行的非国有化更容易成功，而且会进一步促进更具竞争性的银行体系的形成。
对于银行业来说，过度竞争会导致较大的风险。理论上银行部门的竞争会刺激银行家过度冒险，这种情况在银行业监督管理体系不健全或者由于存在存款保险弱化了存款者对银行进行监督的激励时尤为突出(Akerlof and Romer，1993)。但是，新兴市场国家的实践表明，阻止新的竞争者进入并非解决问题的正确方法。对竞争的限制同样会对银行部门的稳定和发展产生负面影响。
尽管很难准确评估竞争对非国有化后银行绩效的影响，墨西哥第一轮国有银行非国有化的进程表明，使新进入者拥有垄断地位是有害的，尽管银行被出售给战略投资者，但由于新的战略投资者仍保持垄断地位，银行的效率并未改善。此外，Blacketd．(2000)对前苏联国家国有银行非国有化的研究发现：如果国有产权被相对集中的内部管理权和产权结构所代替，非国有化带来的效率改进是十分有限的。
二、国外经验研究对我国国有商业银行产权改革的启示
(一)战略投资者不等于外国投资者
Clarke、Cull和Shirley将战略投资者的参与和外资银行的参与对于发展中国家银行效率的影响作为两个命题(以上命题一和命题二)分别提出，这本身就表明一个基本观点，那就是战略投资者不等于外国投资者，更不等于外资银行。反之，外资银行、外国资本并不是战略投资者存在的唯一形式，战略投资者还可能以国内资本形式存在。明确这一点十分重要。
我们暂且承认命题一、命题二关于引进战略投资者和引进外资银行参与国有银行产权改革会促进银行效率改进的判断是正确的。那么，外资银行是战略投资者，而战略投资者并不一定是外资银行的逻辑关系必然会导致对外资银行入股或控股后商业银行效率改进的现象产生两种判断：(1)效率的改进是因为引入了外资银行；(2)效率的改进仅仅是因为或者至少部分是因为引入的外资银行是一个战略投资者。两种不同判断具有不同的政策导向。如果后者成立的话，引进外资银行对商业银行产权改革和效率改进的正面意义就会大打折扣，而其负面影响会相对变得更为突出。由此，商业银行产权改革将更倾向于选择战略投资者，包括国内战略投资者。
(二)“外资换效率”的产权改革模式需要慎重对待
理论上，关于吸收外资银行进入是否能促进东道国商业银行效率改进问题，一直存在争议，实证中的正反两方面例证都能够见到。这里我们围绕以上命题一、命题二再次进行逻辑分析。假设外资银行的进入是引起商业银行效率改进的直接原因，④那么，Clarke、Cull和Shirley提到的国别案例仍然不足为鉴。
原因很简单。本文注意到，Clarke、Cull和Shirley所提供的国有银行产权改革后效率提高的发展中国家的国有银行改革过程具有一个隐含的共性条件，那就是这些国家所谓的吸引外资进入，就是将国有银行绝大部分股份或者全部股份卖给外资银行。比如，目前除个别国家外，几乎每个欧洲转型国家最大三家银行都掌握在外资手中。[2]而Clarke、Cull和Shirley文章中特别提到的三个转轨国家，捷克、匈牙利和波兰，截至2004年底，银行业总资产中外资所占比例已分别达84％、76％和65％。⑤很明显，无论效率是否改进，此时的商业银行已不再是国有银行，也不是本国商业银行，而是彻头彻尾的外资商业银行了。因此，以上述国家为例推出“允许外资银行参与会促进本国银行效率改进”这一命题，实际上是一个伪命题，因为此时的外资银行早已不是“参与”这么简单。更严密的命题应该是“外资绝对控制发展中国家原国有银行，或将其完全收购后，该银行的效率会获得改进”。对这一命题的进一步延伸得出的命题是，“在发展中国家，外资商业银行要比国有银行更有效率”。
(三)放松管制、引进国内资本是商业银行产权改革的必然方向
以上分析实际上使我们置身于一种两难境地：一方面，我国商业银行产权改革需要外资的参与，且仅仅是需要外资的“参与”；另一方面，如果仅仅是吸引外资部分参股原国有性质的商业银行，由于国有股权仍然占多数，国有银行在治理机制上的根本缺陷并未真正解决，外资股权在商业银行公司治理中的积极性和能力都极其有限，商业银行的效率很难得到根本改进提高。这样，我国商业银行产权改革面临着多方面约束：(1)我们需要外资银行在公司治理和商业银行管理技术上的优势；(2)我们不能把民族银行业拱手送给外资；(3)如果国有股权在商业银行股权中的垄断地位不变，公司治理机制很难真正改变；(4)与零散股权相比，我们更需要战略投资者的投资。现阶段我国银行业产权改革的解只有一个：在已经引入外资银行的情况下继续引进新的、非外资的战略投资者，也就是引入国内资本参与国内商业银行，特别是四大国有银行的产权改革。基于产权改革的目的，国内的战略投资者应该是非国有性质的。
通过国内资本的引入，既对国有股权进行有力的制衡，又可以避免国内银行业落入外资之手。一旦形成国有股权、外资股权和国内非国有股权相制衡的公司治理结构，外资银行也会更有积极性和能力改变参股国内商业银行的经营状况。而且，为充分发挥外资银行的积极作用以及考虑到国内资本缺乏管理银行的经验，在我国非国有资本进入国内银行的初期，可以采取“抓紧股权、放手管理权给外资”的方式。比如，在济南商业银行的产权改革中，民营企业力诺集团在持股15％成为第一大股东两年后才在董事会中获得一个席位，而外国投资者澳大利亚联邦银行入股11％后马上在董事会中获得席位。有人认为这反映了内外资受到不公平待遇。⑥其实问题没有这么严重，发挥外资所长正是现阶段国内商业银行引进外资之后的首要目标，只要内资控制住股权，就永远不会被歧视。
(四)完善的资本市场是商业银行产权改革的重要外部条件
多元化的产权结构导致多元化的股权结构，而多元化的股权结构必然要求一个市场化的流通机制。Clarke、Cull和Shirley对澳大利亚国有银行产权改革案例的分析得出分散化股权结构发挥治理作用必须以发达的股票市场和信息机制为必要条件的结论。其实，即使对于以机构投资者为主体的集中的股权结构，一个高效的股权流动机制也是必须的制度环境之一。因此，发展资本市场建立健全资本的流通及其保护机制是商业银行产权改革的不可或缺的配套措施。
三、当前国有商业银行产权改革应注意的几个问题
(一)产权多元化改革并非完全消除商业银行的国有股权
尽管理论分析和实践发展都证明，实现国有独资商业银行的产权多元化、降低股份制商业银行国有股权比例已成为我国商业银行健全公司治理机制、改善经营状况、提高经济效率的必然选择。但如前文所述，国家对商业银行的股权持有在全世界范围内，特别是在发展中国家是一个普遍现象。产权作为一种制度安排是博弈的结果而非起点。[3]因此，国有股权的普遍存在必然有其根据所在。支持国有商业银行或国家参股商业银行的理由中至少有一个对我国而言是毫无疑问的，那就是在我国目前经济体制改革不断推向深入、迅速开放、迅速融入全球经济的大背景下，保持国家对金融部门一定程度的控制对于保持金融稳定乃至整个国民经济的稳定，进一步推动改革的深入发展都是至关重要的。
(二)商业银行产权多元化改革是一个渐进过程
正是基于对稳定性的考虑，即使国有股权下降甚至完全退出是必要的，这种下降或退出也必然是一个渐进的过程。比如，直到目前为止，支持我国银行体系稳定运行的根本因素依然是国家信用。[4]应该说，我国四大国有商业银行早已“在技术上破产”，股份制商业银行的资本金低下，许多城市商业银行和农村信用社甚至于连自身资产规模都理不清楚，个别城市商业银行和农村信用社还发生了挤兑甚至最终破产。但是，从现实角度观察，到目前为止城市商业银行和农村信用社发生的危机都由国家埋单并最终得到妥善解决。但值得注意的是，历史上发生的银行危机都是局部的、偶发性的和小规模的。
如果我们承认国有产权内含的政府因素带来的负面效应是商业银行产权改革的逻辑起点，那么我们也应同时承认，产权改革本身同样意味着政府对银行保护程度(包括信用保护)的下降。而在问题的另一方面，随着改革的进一步推进，我国银行业的开放度在不断加强，外来冲击会越来越频繁和巨大。在当前我国预防和化解金融危机的法律法规体系、监管框架、风险防范机制以及危机救助机制都尚未建立起来的情况下，如果国有产权在短时间内急速退出，一旦由于储户信心不足、经济波动或是其他原因引发银行业的连锁反应，银行危机很可能是全局性的、大规模的。到那时，政府即使想施以援手，恐怕也会力不从心。
(三)对内资开放是商业银行产权多元化改革的一个重要组成部分
商业银行的产权多元化改革需要吸收不同性质的资本参与，既包括来自国外的资本也包括来自国内民营企业甚至个人的投资。而当前商业银行产权改革侧重于对国外资本的吸收，对国内资本的入股则相当谨慎甚至排斥。银行业产权改革中对内开放和对外开放存在不平等现象。
1．市场开放程度的不平等。签署加入WTO的协议后，中国政府以强有力的实际行动积极主动地推进银行业的对外开放，我国银行业市场开放的程度已超过了当初的承诺。而在对内开放方面，监管当局却表现得异常谨慎。例如，监管当局将单一外资股权比例提高到20％和合计外资股权比例提高到25％，而与之形成鲜明对比的是，单一内资股权比例至今还受到严格限制。
2．对外资和内资期望值上的不平等。尽管国内民营资本进入银行业并不存在法律上的障碍，但在参股的过程中，中外资本差别对待，内资承受了歧视性政策。当外资参股中资大银行时，监管部门的第一步是财务重组，剥离不良资产，将资产负债表健康化，不让外资背包袱；当民营资本参股城市商业银行时，监管部门却又总想让新股东帮助消化已有的不良资产包袱。[5]
这种做法实际上使外资享受超国民待遇，得以以较低的风险和成本代价控制国内银行业的优良资产。从战略角度讲，这不仅造成利益外流，而且会影响我国民族银行业在未来全球银行业竞争中的地位。因此，在商业银行产权多元化改革进程中，进一步对内资开放，吸收民营甚至是国内个人资本进入具有重要意义。
(四)商业银行产权多元化改革是一个系统工程
国有银行产权改革成败与否的重要性还在于它们在整个经济发展中的作用。尽管国有银行产权改革的直接动因来自于对效率的追求，但银行产权改革最坏的结果却远非不能实现预期的效率改进这么简单，它还会给全社会带来负担。国有银行产权改革本身蕴含着巨大的风险。因此，银行产权多元化战略不能孤立地进行，必须与加强金融基础设施建设和完善监管环境相结合。为进行产权改革进行的先期准备(破产法、有效监管体系的建立、存款保险框架的确立，等等)、产权改革程序的具体操作(改革的次序安排、国有产权转让合格的竞标者的确立，等等)，以及政府对公司治理机制模式的选择(所有权结构、外资参与水平等)，都可能成为影响国有银行产权改革成败与否的关键因素。历史经验表明，银行体系的产权改革如果没有强有力的政治力量和一个高效的监管体系做保证，很容易导致金融危机。
注释：
①Special Issue on Bank Privation，edited by George R．G．Clarke，Robert Cull，and William Megginson，Journal of Banking & Finance，Vol 29，August/September(2005)．
②在Clarke、Cull和Shirley(2005)原文中，共提出了关于发展中国家国有银行产权改革与效率关系的五个命题，这里只是基于本文的研究需要转述了其中与我国当前银行业产权结构改革高度契合的三个命题，其他命题参见原文。
③墨西哥随后还发生了系统性金融危机，银行被重新国有化。
④这里强调外资银行作为战略投资者之一的特性而非战略投资者的共性，即对外资银行入股或控股后商业银行效率改进原因两种判断中的第一种判断成立。
⑤中华人民共和国商务部网站(www．mofcom．gov．cn)，2005年5月10日。
⑥人民网·山西视窗(http：//sx．people．com．cn)，“银行扩资为何嫌民自爱外资”，2005年11月30日。
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