政府竞争中的“诸侯”和“王爷”——从2005年度预算执行审计报告谈起，本文主要内容关键词为：王爷论文,诸侯论文,审计报告论文,预算执行论文,年度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
9月11日，国家审计署公布了2005年度预算执行审计报告，42个中央部门挪用和挤占财政资金、私设小金库、违规投资、虚报冒领等问题依然相当严重，与以前年份的审计结果无根本变化。很多是屡审屡犯，不少是花样翻新，尽管一些部门及时制定了整改措施，但在基本的体制政策未变以前，我们不可能期望会有更好的结果。
对于这一问题可以从两个方面来解读：一是就事论事，从现行财政预算体制来考察，二是深入一步，从根本性的体制结构来分析。
从财政预算制度方面来看，一是财政改革不到位，预算编审机制不健全，预算支出科目粗而不细，又没有科学的支出标准和预算定额，再加上一些部门实际上没有编制部门预算，一些部门没有按要求实行项目库滚动管理，使得年初的预算很难细化到具体项目和单位，造成编制和执行过程中的随意性很大。二是预算监督机制基本无效，不要说纳税人的监督无法实施，全国和各级人大的预算监督也基本缺位。虽然财政部门要向人大作预算报告，但是，这种报告中的预算表只有大项，没有细目，编制办法不透明，细节不公开，不要说人大代表看不懂，就连财政专家也弄不明白。基本上是走走过场而已。三是缺乏有效的问责机制，对财政违规、违纪事件处理不力。审计报告一公布，有关部门表个态，象征性地做一点处理，即算交差了事。这样一来，违规的成本很小，收益很大，下一年如法炮制，依然故我。于是，审计风暴也是雷声大雨点小，变成了和风细雨。部门机构无所谓，当事人也不把它当回事，本部门一般人也持有一种理解和支持的心态。
从理论上来看，这些问题的发生是由于我们的官员缺乏公共财政意识，不懂得国家预算的钱应当如何花，现行体制结构也难以使他们真正懂得这一点。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾经讲过花钱的四种模式：花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。现在，这些部门花国家的钱为自己谋福利，实际上是在挥霍和侵占国家财富，损害公共利益。部门领导和当事人之所以不以为然，就在于钱没有直接装进自己的腰包，不仅无腐败之嫌，且可以博得个“为下属谋福利”的美名。实际上，这种用公权谋私利的做法只是变相贪污腐败的一种方式。因为，在这种福利中，本部门不仅是人人有份，而且往往是领导人享用的部分最多，获益也最大。
审计报告直接暴露的是财政预算体制中的缺陷，但它的背后却是我们整个体制结构中存在的问题。对于这些问题人们虽然有所提及，但讨论得不够充分，也没有达成共识，甚至还存在着某种片面认识。
中国市场化改革的实质显然不是一般的放权让利，而是政府放松对非国有部门、特别是私人部门的管制，但是，毋庸讳言，这一改革却是从对地方和国有企业的放权让利开始的。不过，与以前的放权让利和“大爆炸”式的改革不同，做到了分权化和市场化的结合和互动。由于向地方分权，特别是财政分权，使地方有了独立的经济利益，再加上为了贯彻把政府工作转到以经济建设为中心的轨道上来的方针，赋予了地方政府统揽地方经济工作的全权，于是，地方政府不仅是一级行政机构，而且变成一个积极的市场主体，政府在很大程度上企业化了。其结果是，一方面促进了中国经济的迅速增长，另一方面，造成政府间竞争的恶性发展，大有主导和取代市场竞争之势。以至地区和地区之间、中央和地方之间的利益争夺和对策博弈，成了主导中国经济走向的一支主要力量。这种争夺和博弈体现在社会经济生活的各个方面，宏观经济调控中中央和地方调控和反调控的博弈，就是突出的表现之一，有关节能降耗、防治污染的对策博弈，也是重要表现。对此，人们有了较多的讨论，也基本上达成了共识。只是在现行体制下无法解决而已。每一次博弈出现的均衡只是政府间竞争的暂时缓解和新的博弈的开始。
然而，在人们评论政府间无序竞争恶性发展的时候，往往把目标仅仅指向地方政府和地方保护，却忽视了部门政府的竞争行为。事实上，政府竞争既包括地区政府间的横向竞争和纵向竞争，也包括部门政府间的横向竞争和纵向竞争。如果说，地方政府间的竞争形成了人们所说的“诸侯经济”，那么，部门政府间的竞争则形成了“王爷经济”，如果说地区间竞争还具有某些生产和创利作用，那么，部门间竞争则带有更多的垄断特征和分利性质。随着时间的推移，这一点会暴露得越来越明显，从现有审计报告揭露的问题中也可以看出一些端倪。
现有的各个政府部门不仅掌控着巨大的行政权力和经济资源，而且有着各自的部门资产，变相从事着投资行为。君不见，哪一个部门没有自己的宾馆酒店，哪个部门没有自己的所谓干部培训中心，哪个部门或者其下属机构没有自己的其他实业单位和事业单位。这些机构和单位名义上都是国有资产，实际上则是部门资产，不仅为本部门及其领导提供特殊服务，而且为本部门创收增益，同时也成为各部门转移收益、化公为私的装置和安排。特别是审计报告中揭露的违规投资行为，诸如民政部福彩中心的公款私存、国家体育总局体育基金管理中心用彩票公益金投资股票、国家林业局世界银行贷款项目管理中心挪用国家造林项目还贷准备金进行证券投资和对外贷款等，这些投资的一个基本规则是，亏了是国家的，盈利是自己的。正因为这种置身于预算管理之外的特殊的国有资产制度，国有企业、特别是国有垄断部门不纳入国家预算，不向国家上缴利润也就成为“合理”的安排。因此，在当前的中国，不仅存在着大大小小的“诸侯经济”，而且存在着实力雄厚的“王爷经济”。可见，国有制在某种程度上已经变成了部门所有制。
由于各个部委掌控着巨大的行政权力和经济资源，其行为又缺乏有效的制衡和约束，因而成为地区经济竞争中争夺的对象和杠杆。可见，地区竞争和部门竞争是紧密相关的。据估计，全国各地在京设有5000多个驻京办事处，其主要任务就是做各部门的公关工作，以便跑（步）“部”（前）“钱”进，在全国资源总量的分配中占据一个更大的份额。最近，笔者在南方某省调研，有一与外国合作的石化项目，省会城市和一发展较慢的中等城市相争，各方面的条件都支持放在中等城市立项建设是一个更好的选择，省政府也持这种意见，但由于省会城市在北京的公关能力很强，门路很广，结果是省会城市占了上风，拿到了这个大项目。
由于各部门除了所谓公共利益以外，还有自己部门的特殊利益，于是，部门政府间的相互竞争也十分激烈。竞争的手段主要有以下两个方面。
一是各部门增加和扩大自己的下属机构和掌握的资产规模。君不见，各部门都有自己的挂靠单位和下属机构，下属机构还有挂靠单位和下属机构，以至于形成一个长长的挂靠系列，至于临时机构如各种办公室和中心之类，更是多如牛毛。下属机构利用政府部门的权势和声誉做事、敛财、拉关系，同时也向政府部门及主管官员进贡、行贿、找靠山，做一些不便由政府部门出面做的事情。上级部门也借此扩大自己的势力范围，将手伸向其他部门和各个地方。于是出现了一个有趣的现象：我们的社会变迁基本上消灭了“四世同堂”的传统家庭模式，但在政府机构中却再生和重现了“家族制”的身影，形成了远近亲疏的差别和庶出嫡系的分野，原本平等的关系异化成歧视性安排。其结果不仅没有为非公有部门和非政府机构的正常发展开放出充分必要的空间，反而造成了政府机构和国有部门的扩张和膨胀。
二是千方百计地扩张自己部门的行政权力。几乎是在任何一个事件、任何一项决策中，人们都可以看到各个部门间的争夺。前年关闭铁本的事件是这样，近几年关于两税合一的过程更明显，甚至反垄断立法中有关反垄断执法机构如何设置的争夺表现得更加充分。特别是目前的立法往往是“部门立法”，各部门都想通过立法为自己授权，扩大本部门的管制权力。虽然在市场经济中，政府管制是必要的，市场化改革既包括放松政府对非国有部门的管制，又包括建立新的政府市场管制，但是，在目前这种政府竞争中建立的政府管制，实际上是政府管制的一种扭曲。如果说放松对非国有部门的管制推动了中国市场化的转型，那么，为扩张部门权力而加强政府管制，则是市场化的一种倒退。