摘要：政府和社会资本合作模式能充分发挥各自的优势，注重公平与效率的有机结合，形成共担风险、合作共赢的融合治理结构，以达到公共服务供给的目标。由于政府和社会资本合作模式隐含着“双重代理”问题，社会资本与政府部门存在目标冲突，实际运行中产生的风险和问题需要通过制度规范不断完善。政府部门应构建多元主体的监督体系，建立独立专业的PPP监管机构，完善事前评估与合同管理，注重信息沟通与平等协商，在信用管理的基础上发挥声誉机制的作用，培育充分竞争的市场环境，完善PPP项目绩效评价。
关键词：政府和社会资本合作；风险；监管
一、政府和社会资本合作模式面临的主要风险
（一）社会民生风险
目前，PPP项目涉足的领域越来越广泛，目标客户的需求随着经济社会的演变不断变化，政府部门在决策、规划、协调、监督方面的难度日益增大。唐纳德（2009）认为，PPP项目的成功在很大程度上要依赖这些伙伴的绩效质量，而这种依赖也引发了治理和问责性方面的严重问题。例如，直接针对民生的公共基础设施项目由于广泛受到媒体关注，与民众生活息息相关，公共项目进程中任何细微的程序漏洞、质量瑕疵、不规范行为，都有可能带来广泛的质疑，从而影响到项目进程，增加了政府部门协调控制的难度。还有些公共项目服务于特定的目标群体，例如针对少数民族或外籍居民，这些群体有其自身的组织文化和价值判断，政府部门必须建立灵活的项目运作模式和处理机制。一些战略性的PPP项目，如医药研发、生物科技、国防、空间研究等，需要投入较高的资金成本，还涉及到国家安全，社会资本追求盈利最大化的目标使得PPP项目在管理上需要更好地平衡各方利益，立足于长远发展，同时又要解决可能产生的社会争议。
（二）融资风险
PPP项目一般运营周期长，投资回收慢，前期建设需要大量融资。金融机构出于风险规避的考虑，对社会资本提供中长期贷款非常谨慎。随着利率市场化的发展，社会资本不得不承受较高的融资成本。与政府部门相比，社会资本在融资机会、融资规模、期限和品种等方面都处于劣势。政府部门在融资方面可以以较为优惠的利率获得优惠贷款，因此最理想的方式是通过政府部门融资，提供给社会资本进行建设和运营，但这样会使政府部门承担信贷亏损的风险。如果政府部门为社会资本融资提供担保或供应链，帮助其获得优惠贷款，则增加了交易复杂性和政府的风险成本。因此，社会资本需要充分发挥其在市场资源配置中的施工成本和技术、资产的优势，竭力控制融资风险，抵消其在融资方面的劣势。在实际中，一些地方政府对于PPP项目采取约定社会投资者的固定收益或约定利率与期限回购股权等方式，将PPP项目股权合作转化为债务融资，增加了政府的后续偿债风险。
（三）信息不对称风险
PPP项目合同具有天然的不完全性，合作合同往往难以事前对公共服务的提供情况进行精细量化，特别是有些专属受益群体的服务质量难以在合同中清晰界定。在PPP项目发起阶段，政府相对于社会资本更具有信息优势，在选择合作项目、合作对象、合作时间等方面掌握着主导权。不少PPP项目招标立项在网站公示时，仅显示项目名称、法人和投资额等信息，不显示关键信息。政府部门行政审批、非行政审批、备案等流程的繁琐，也让不少投资人望而却步。这一阶段的信息不对称，给政府部门的寻租行为留下了空间。在签约后，PPP项目通常由社会资本负责融资、建设与运营，政府主要职责是监管，以协调政府、社会资本与公众之间的利益。此阶段社会资本比政府更了解项目的具体运营情况。双方之间的信息不对称导致实际中经常对合同进行修改补充。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆社会资本有可能利用合同的不完全性安排策略性的行为“绑架”地方政府，比如一开始以较低价格中标，在后期阶段通过谈判陆续提高盈利，并且可能在建设项目的多个环节进行调整。如果不提价，相关服务质量就会打折扣，从而影响社会效益。
在我国经济发展进入“三期叠加”新常态、面临产业转型升级和经济下行压力加大的背景下，一些地方政府部门出于短期追求政绩的考虑，会不顾当地经济基础、资源禀赋、环境负荷等因素，饥不择食地大幅度上马PPP项目，简化或忽略可行性研究、风险评估等必要程序，未将公共服务质量提升、新技术应用与发展、环境质量优化、资本撬动效应等纳入考量范围。盲目与社会资本大范围签订合同，没有真正引入社会资本先进的生产、管理技术以提升效率，而是寄希望于采用PPP模式解决地方政府资金缺乏的问题，通过突飞猛进式的项目运作提高在政领导人的业绩。Winch等（2012）认为，除非项目投资拉动了经济增长、提高了居民收入，从而带来了足够的“使用者付费”，否则从长期来看PPP并不能缓解政府性债务的压力。2008年国际金融危机之后，葡萄牙政府为了化解财政危机滥用PPP模式，产生了巨大的财政风险。随着我国经济发展和城镇化的推进，一些地方也存在滥用PPP模式现象。在超越当地经济水平和纳税人承受能力的情况下，大量项目上马后容易出现政府违规担保、越权审批、盲目许诺等现象，一旦不能带来预期收益，必然給债台高筑的地方政府造成更为严重的潜在风险和财政成本。然而社会资本却可能为降低成本、追求盈利摒弃公共责任，形成社会资本垄断，导致提供的公共服务质量低劣，埋下了引发商业纠纷和公共危机的隐患。
（五）公私合谋风险
我国尚处在市场经济体制的完善时期，社会资本提供的服务参差不齐。在PPP项目审批监管方面，政府部门行政权力较大，极易产生权力寻租行为。在监督不力、法规制度不够健全的情况下，容易出现PPP制衡机制失效的状况，导致乱收费、高收费等现象出现。当涉及巨大的项目利益又出现监管漏洞时，PPP就容易演变为政府部门与社会资本合谋获利、公众失利，严重损害治理绩效和公共利益。特别是一些利益输送和利益侵害行为具有较强的隐蔽性，以咨询、合作的面目掩盖其合谋的本质。在新技术、新产业飞速发展的今天，社会资本具有技术创新和管理效率的优势，其在某些领域进行的PPP项目具有一定的创新性，超越了传统项目监管的范畴，蕴藏着极大的合谋风险，政府部门往往由于缺乏足够的独立性和专业人才而难以对合谋行为进行监控。
（六）完善PPP项目绩效评价
PPP项目种类繁多，评价标准不一，追求结果的多方共赢性，不能以单一的成本降低或按时完成进行绩效评价，绩效评价指标设置应多重化、科学化。在实际操作过程中，应委托独立的第三方单位，结合PPP项目的特点、受众人群等因素选择合适的评价模式、指标权重和方法进行绩效评价。Bovaird（2004）认为，从公共治理角度看，PPP的绩效应该在伙伴关系的层面评估，而不是在简单的代理层面，评估单一伙伴主体的贡献是否符合成本节省原则的做法是很危险的。因为有些项目经济收益有限，甚至本身没有经济收益。因此，在类似教育、环保、养老、医疗等公共服务领域，绩效评价应坚持社会本位，以公众需求的服务满意度、硬件水平、提供者素质和效率等作为核心标准。重点从绩效目标实现程度、运营管理、资金使用效率、公共产品和服务的质量和数量、公众满意度、可持续性等方面开展。绩效评价应贯穿PPP项目各阶段：一是项目日常运行过程中的绩效监控；二是项目阶段性的绩效评价；三是项目实施完毕后开展项目整个实施周期绩效评价。绩效评价最重要的功能之一是“反馈调节”。一方面，绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督，鼓励公众参与对项目的监管，切实提高项目实施水平和效益。另一方面，将绩效评价结果作为PPP项目的财政补贴、收费标准、合作期限等重要内容调整的依据，可通过合同约定具体调整条件和方式，保证公共利益最大化。
参考文献：
[1]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（1）.
[2]孙学工，刘国艳，杜飞轮等.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J].宏观经济管理，2015（2）.
论文作者:许殿明
论文发表刊物:《基层建设》2018年第21期
论文发表时间:2018/9/10
标签：项目论文; 社会论文; 资本论文; 政府部门论文; 风险论文; 融资论文; 政府论文; 《基层建设》2018年第21期论文;