行政强制制度法治化探讨——2.地方性法规设定行政强制问题研究，本文主要内容关键词为：行政论文,地方性论文,法治论文,法规论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1008-4525(2006)06-076-32
2005年年底，十届全国人大常委会第十九次会议对《行政强制法（草案）》进行了初次审议。草案中关于地方性法规设定行政强制的规定，不论是在常委会审议中，还是在理论界和有关实际部门，都引发了一些讨论和争议。讨论、争议的问题可以归纳为三个方面：一是对现行地方性法规中设定的行政强制如何评价；二是是否要赋予地方性法规的行政强制设定权；三是若赋予地方性法规行政强制设定权，地方性法规可以设定哪些行政强制。本文从实际工作出发，对上述三个方面的问题作一初步探讨。
一
据统计，截至2005年6月底，我国现行法律中有48部（不包括规定加处罚款或者滞纳金的执行罚的法律）对行政强制做出了规定，其中有39部法律对行政强制措施作了规定，有18部法律规定了行政机关的行政强制执行；我国现行行政法规中有72部对行政强制作出了规定，其中有11部行政法规同时规定了行政强制措施和行政机关的行政强制执行权。
除了法律、行政法规外，地方性法规也在设定行政强制。关于地方性法规中设定行政强制的现状，目前国内尚无全部的统计分析资料。部分省市区地方性法规设定行政强制措施的情况，列表如下：①
下面以江苏省现行有效的地方性法规为实证对象，对地方性法规中设定行政强制的现状作进一步分析。
截止2005年底，江苏省现行有效的地方性法规总数共335件，在这些地方性法规中，设定或规定行政强制的法规总数有198件，占59%；设定或规定的行政强制的条款总数达276个。法规设定或规定的行政强制分为行政强制执行和行政强制措施两个方面。关于行政强制执行的设定和规定，共有178个条款，占涉及行政强制条款总数的64%。其中，申请人民法院强制执行的有102条，占57%；行政机关自行强制执行的有76条，占43%；行政机关既可以自行强制执行，又可申请人民法院强制执行的仅有1条。在涉及行政机关自行强制执行的76个条款中，采用代执行方式的有47条，如，对违法建筑物、构筑物的强制拆除（《江苏省公路条例》第48条）、对超标污染物的强制治理（《江苏省人大常委会关于加强通榆河水污染防治的决定》第8条第2款）、对违法开采水井的强制封填（《江苏省水资源管理条例》第46条）、对动物的强制免疫（《江苏省动物防疫条例》第19条第2款）等；采用滞纳金等执行罚方式的有14条，主要针对行政事业性收费的拖欠和对行政决定的拖延履行两种情况；采用行政机关直接强制执行方式的有15条，主要有对金钱给付义务的直接强制（如《江苏省价格管理监督条例》第39条）、对违章设施、设备及障碍物的强制拆除（如《江苏省渔业管理条例》第25条、《徐州市堤坝管理条例》第20条）、取缔非法经营场点（《南京市大气污染防治条例》第51条）等。
江苏省地方性法规中涉及行政强制措施方面的条款有98个，占涉及行政强制总条款数的36%。其中，一般性的行政强制措施有82条，占84%；紧急性的即时强制措施有16条，占16%。一般性的行政强制措施，主要有：预防性行政强制措施，如，《无锡市残疾人保护条例》规定的对发病的精神病人的强制监护治疗、《江苏省实施〈传染病防治法〉办法》规定的对霍乱病原携带者的隔离治疗、《南京市蔬菜使用农药管理规定》规定的对农药超标蔬菜的强制销毁等；保全性强制措施，如，《江苏省音像市场管理条例》规定的对发现的违法音像制品的暂扣、《江苏省种子条例》规定的对涉嫌违法生产经营的种子的封存、《江苏省燃气管理条例》规定的对不符合标准的设备、设施和器具的暂时封存等；社会安全保障性强制措施，如，《苏州市献血条例》规定的对非法采供血液的强制取缔、《江苏省防震减灾条例》规定的对地震灾区的特别管制、《江苏省禁毒条例》规定的对非法种植的毒品源植物的强制铲除等。即时强制的设定方面，主要针对高速公路通行安全或突发交通事故的紧急处理（《江苏省高速公路条例》第36、45、46条）、针对公共场所或大型活动中发生紧急情况的临时处置（《江苏省公共场所治安管理条例》第26条第2款）、对不合格农产品的临时控制（《苏州市食用农产品安全管理条例》第25条）等。
江苏省地方性法规中设定行政强制存在的问题和不足主要有以下几个方面：一是，有的行政强制设定缺乏充分的必要性的论证分析，从行政管理角度考虑较多，对相对人的权利重视和保障不够。如，《南京市蔬菜基地管理条例》对蔬菜基地抛荒未在限期内耕种的所规定的执行罚，似有不适当之处。二是，有的行政强制规定比较笼统，目的不清，内容不明。如，《江苏省书报刊市场管理条例》规定：“对违反本条例的书报刊，可以依法采取责令停售、扣留、封存或者收缴等行政强制措施。”至于在哪些情况下停售、扣留、封存或收缴，没有明确具体规定，难以操作。三是，有的行政强制只有实体规定，没有程序性规定。除了《江苏省道路运输市场管理条例》等少数几个法规外，其他法规大都没有对如何实施其所设定的行政强制手段，如处理期限、批准方式、方法步骤等，作出相应的规范。四是，照抄重复上位法的规定，没有体现地方立法具体化的立法价值。江苏省地方性法规中涉及行政强制条款，约有65%是依据上位法规定的，对上位法设定的行政强制，有些法规为了体例上的完整，原封不动地将上位法的规定移植下来，没有根据本地实际情况作出有针对性地加以具体化的规定。②
二
行政强制的设定，是指哪些机关有权以什么样形式创制行政强制。“行政强制的设定是‘原发性’或‘原创性’活动，是行政强制在法律上从无到有的过程。”③为了统一规范行政强制的设定，解决行政强制设定和实施中既存在“滥”、又存在“软”的问题，迫切需要全国人大常委会制定统一的《行政强制法》。但对地方性法规是否享有行政强制设定权问题上，不论是在理论界，还是在实际工作部门，都存在不同的观点。早在1999年就有学者提出，“行政强制设定权在原则上应定位于全国人大的法律，而不是法规、规章”。④此后，许多学者对此观点均持认同态度。⑤在去年底全国人大常委会讨论《行政强制法（草案）》过程中，有的委员提出，现在的行政强制权被滥施了，应当把行政强制设定权收到全国人大及其常委会，暂时做不到的，可由国务院制定行政法规来设定：地方不能设定行政强制权。有的委员认为，把行政强制权授权给地方性法规设定有点危险，如果一定要给地方开一个口子的话，确实有很特殊的情况，非要设定行政强制不可，地方性法规在设定行政强制以前，要先经全国人大常委会批准，因为这对公民基本权利有非常大的影响。⑥
地方性法规能否设定行政强制？笔者的回答是肯定的。理由如下：
第一，地方性法规设定行政强制符合地方立法权限。行政强制设定的核心问题，是行政强制设定权问题。“行政强制设定权属于立法权的范畴”。⑦行政强制设定权的划分，须以立法权限划分为基本依据。宪法和地方组织法明确规定，省级人大及其常委会、较大市人大及其常委会在不与法律、行政法规相抵触的前提下，可以根据本地实际制定地方性法规（较大市的地方性法规须报经省人大常委会批准）。立法法进一步明确了地方性法规可以就执行法律和行政法规、规范地方性事务和在全国人大及其常委会专属立法事项之外的领域作出规定，这些立法权限的授予，当然涵盖了包括行政强制权设定在内的有关权力的赋予。地方性法规在规范地方性事务和法律专属立法事项之外的管理领域，不可能不涉及行政强制。当然，地方性法规行政强制设定权应受到一定限制。这种限制表现为两个方面：一是不得与上位法相抵触。上位法就某一事项未设定行政强制的，地方性法规不得增设行政强制；上位法就某一事项已设定行政强制的，地方性法规只能在上位法设定的行政强制方式、种类和范围内加以具体化。二是不得侵犯全国人大及其常委会的专属立法权。立法法规定了十类事项，包括对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施等，只能制定法律，地方性法规不能在这些事项内设定行政强制。地方性法规只要遵循上述要求，就可以创设行政强制，尤其是在规范地方事务管理方面。
第二，地方性法规设定行政强制有利于维护公共利益。行政强制属于行政权力，具有明显的涉权性。反对赋予地方性法规设定行政强制的一个基本理由是，根据法治原则的基本要求，凡为公民设定义务或剥夺、限制公民权利只能由法律规定。这是一种比较绝对的理解。实际上公民的权利可分为基本权利和其他方面的权利，对公民基本权利的限制和剥夺，属于法律保留的事项是正确的，对公民其他方面权利的限制和剥夺，就不是非法律保留不可了。实施行政强制所造成的对公民权利的限制和剥夺，其背后的目的是什么？行政强制这个权力的背后，实际代表的是公共利益。有维护公共利益的客观必要性，才需要设定行政强制。地方性法规有70%是规范行政管理方面的事项的，地方承担大量而繁重的维护公共利益和社会秩序的行政管理职责，客观上需要有强有力的行政强制手段。权力是私欲和犯罪的酵母，但不能因噎废食。目前，在地方性法规设定行政强制过程中，主要是如何正确界定和准护公共利益，防止以公共利益之名侵害老百姓的利益，在公共利益和个体利益之间寻求平衡，加强时其设定行为的监督，而不是否定地方性法规在规范地方事务中维护公共利益和社会秩序的价值作用，从而否定地方性法规的行政强制设定权。
第三，地方性法规设定的行政强制发挥了良好的社会作用。从本文第一部分立法现状的分析已经得知，地方性法规自行创设的行政强制并不很多，北京28项，湖南26项，广西8项，最多的重庆市也只有38项。相比于规章及其他文件还是比较少的。⑧江苏省创设的数量也只是涉及行政强制条款数量的35%，地方性法规中涉及行政强制的条款绝大多数是对上位法的重复规定。并且，由于根据立法法地方性法规实行统一审议以后，地方性法规的制定质量有了明显提高。江苏省最近几年来对法规创设行政强制从严把关，在确有必要的前提下才个别地设定行政强制。当然，地方性法规中设定的行政强制也存在“滥”和“乱”的问题，迫切需要依法规范解决，但总体上积极意义大于消极意义。特别是由于上位法的缺失，目前一些地方性法规创设的行政强制手段，在地方行政管理中发挥重要且良好的社会功能，对维护公共利益和保障公民人身、财产安全具有重要的意义。比如，针对苏锡常地区地下水位严重下降的状况，江苏省人大常委会于2001年作出了《关于在苏锡常地区限制禁止开采地下水的决定》，该决定要求在2005年12月31日前苏锡常地区全面实现禁止开采地下水，对逾期不封井的规定了强制封井的措施。这一决定实施后，取得的地质环境效益、社会效益十分显著，据检查，到2005年10月底，苏锡常地区4917眼深井，除经省政府批准保留的86眼特殊行业用途用井外，需要封填的483l眼井全部实施了封填。五年禁采，压缩地下水开采量2.88亿立方米，有效地促进了苏锡常地区地下水位的上升。⑨
三
在阐述了地方性法规有权设定行政强制之后，接下来的问题是，地方性法规可以在多大范围内，设定哪些方式的行政强制。《行政强制法（草案）》将行政强制分为行政强制措施和行政强制执行两个方面，下面先来讨论地方性法规的行政强制措施设定权。
行政强制措施是指行政机关在实施行政管理过程中，“为了预防、制止或者控制危害社会行为的发生，依法采取的对有关对象的人身、财产和行为自由加以暂时性限制，使其保持一定状态的手段。”此外，还有一类行为叫即时强制，是指“在遇有重大灾害事故，以及其他严重影响国家、社会、集体和公民利益的紧急情况下，行政机关依据职权直接采取的强制措施。”⑩《行政强制法（草案）》第10条明确行政强制措施的方式有6种，在地方性法规的设定上规定：“不制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施。”《行政强制法（草案）》是从设定条件、设定事项、设定方式三个方面来规范地方性法规的设定权的。《行政强制法（草案）》的上述规定有着合理的一面，但也明显存在着不足，需要进一步修改、完善。
首先，关于设定条件。《行政强制法（草案）》规定“不制定法律，行政法规”的情况下，地方性法规可以设定行政强制措施。这个规定是无法操作的，不具有可行性。作为地方来说，怎么知道国家不制定法律，行政法规呢？这必然要求全国人大及其常委会、国务院事先作出一个宣告，告知地方哪些方面不制定法律、行政法规，事实上是不可能做到的。这既没有必要，也不符合立法的规律。有的同志建议，将“不制定法律、行政法规”修改为“尚未制定法律，行政法规”，这样修改好多了，当然可以。但根据笔者在贯彻《行政许可法》对地方性法规进行清理过程中的感受，对如何理解把握“尚未制定法律、行政法规”有不同的看法，是指法律、行政法规所调整的全部领域呢，还是指其所规范的某一具体事项，不明确，给地方立法在操作上带来较大的困难。例如，关于公路管理方面国家制定了《公路法》，但《公路法》未对高速公路两旁设置广告问题作出规范，那么地方在制定公路条例时能否设定设置广告需经交通部门批准以及对非法设置的广告物采取相应的强制措施呢？“领域”说认为不可以，因为《公路法》涵盖整个公路领域，它未规定这方面的内容，地方性法规当然不能规定；“事项”说认为可以，因为《公路法》对高速公路两旁设置广告这一事项未予涉及，地方性法规可以补充、完善。笔者认为，在已经制定了法律、行政法规的情况下，但该法律、行政法规在制定时对某一事项未予考虑，或者在执行过程中出现了新问题、新情况，地方性法规是可以设定一定的行政强制措施的，但上位法在制定时已明确不予规范，或者对规范的事项未设定行政强制措施的，地方性法规不得再增设行政强制措施。
其次，关于设定事项。立法事项出自于《立法法》的规定，《立法法》根据我国国情和主体地位的差异，明确规定了各个立法主体在立法事项上的权限划分。《行政许可法》在可以设定行政许可的范围上也用于“事项”一词。行政强制设定事项，指的是有权设定行政强制的主体设定行政强制的内容和范围。《行政强制法（草案）》规定地方性法规可以就属于“地方性事务”设定一定的行政强制措施。规范地方性事务，解决本地区经济社会发展中的特有问题，是地方立法的十分重要的内容，也是地方立法的生命力所在。但根据《立法法》的规定，地方性法规还可以就为执行法律、行政法规根据本地实际需要作出具体规定的事项，法律专属立法事项之外的其他事项（尚未制定法律、行政法规）作出规定。当然，执行性的地方性法规不能增设行政强制措施，只能在法律、行政法规设定行政强制措施的范围、种类和幅度内作出具体化的规定，而对于只能制定法律的事项之外的其他事项，根据本地区的实际需要，地方性法规是可以规范的，也是可以设定行政强制措施的。不要把地方性法规有关设定行政强制措施的事项限定在比较狭窄的范围内，这不合乎《立法法》等有关法律的精神。
再次，关于设定方式。《行政强制法（草案）》对现行法律、法规繁杂多样的行政强制措施进行了分类，有利于对行政强制措施的规范。草案规定，对公民人身自由的暂时性限制，只能由法律设定，是完全正确的，这也是《立法法》明确规定的法律保留的事项。这充分体现了国家最高权力机关对公民人身自由这一宪法基本权利的高度重视。对限制人身自由的强制措施，行政法规、地方性法规都不能涉及。关于对存款、汇款、有价证券等的冻结和强行进入住宅这两类行政强制措施，由于涉及公民的重大财产权利，与公民的基本生产生活资料或者生存权直接相关联，地方性法规，包括行政法规在内也无权设定。除上述方式外，只要不涉及公民的人身自由和重大财产权利，地方性法规是可以设定其他方式的行政强制措施的。草案将地方性法规设定行政强制措施的方式限定在对场所、设施或者财物的查封和对财物的扣押两个种类上，这当然是必要的、合理的，但除此之外的方式，地方性法规不得再设定，限制太严了，也不符合地方立法的实际情况。如，在北京，大型社会活动被要求对进出口人员进行强制安检，其依据是北京市人大常委会去年10月出台的《北京市大型社会活动安全管理条例》。如果按照草案的规定，这一地方自行设定的行政强制措施就是非法的，那么，每年大型活动中的安全管理该怎么办呢？(11)江苏也有类似规定，如，《江苏省公共场所治安管理条例》规定了在大型活动中发生紧急情况时对活动的强行中止的即时强制措施。不论是北京的立法也好，江苏的立法也好，这些强制措施的设定，对维护公共安全是非常必要的。
四
行政强制执行，与行政强制措施不同，“是指公民、法人或其他组织不履行行政机关依法所作行政处理决定中规定的义务，有关国家机关依法强制其履行义务或达到与履行义务相同状态的行为。”(12)关于我国行政强制执行的基本制度，学术界比较一致的结论是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外。”“所谓例外就是法律规定的例外，法律规定某一事项可由行政机关强制执行时，该行政机关才有某一事项的强制执行权。”(13)这一理论似已成为一种定论，并对我国立法工作产生了重大影响。(14)《行政强制法（草案）》也沿袭了这一观点，规定“实施行政强制执行的行政机关由法律规定。”“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”
上文已经指出，行政强制设定权属于立法权的范畴，《立法法》并未将行政强制执行的设定权保留给法律，这是考虑行政强制执行设定权限划分的最基本的依据，否定法规有行政强制执行设定权在法律上的最早依据，学者们认为是《行政诉讼法》第66条的规定：“公民、法人或者其他组织对于具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”有的学者指出：“在行政机关强制执行前有‘依法’两字，说明行政机关的强制执行权只有在法律特别授予时才具有。”(15)其实，“依法”与“依照法律规定”是有区别的，按照《立法法》第五条的规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例都属于“法”的范畴。从其他国家的立法情况来看，一般来说地方州一级的议会是有权设定行政强制执行的。如，德国联邦机构执行行政行为，受联邦《行政执行法》规范；联邦州机构或地方机关执行行政行为，受州行政执行法规范。德国1957年《莱茵邦柏尔兹行政强制执行法》第1条就规定：“行政处分非为联邦法规所适用者，依本法之规定执行。”(16)美国除了存在联邦行政执行制度外，50个州和较大的地方政府也各有自己的行政执行制度。我国不是联邦制国家，但在坚持法制统一的前提下，允许地方结合各自的特点和实际需要，有针对地通过法规赋予行政机关一定的行政强制执行权，则是非常必要的。事实上，全国各省、市、自治区在地方立法上也都是这样做的。
地方性法规关于行政强制执行的设定，主要涉及执行主体和执行方式两个方面。
首先，关于执行主体。行政机关能否成为行政强制执行的主体，这是行政强制执行设定权中的核心和本质问题。“以申请人民法院强制执行为主，以行政机关自行执行为例外”这一思维定势，影响了人们对法规有权设定行政机关实施行政强制执行的讨论。根据浙江大学“行政强制法课题组”对1949-1999年我国制定的法律、行政法规和部门规章中涉及的行政强制执行的统计分析，规定行政机关自身有权强制执行的法律有11件，行政法规有30件，部门规章有50件；规定申请人民法院强制执行的法律有32件，行政法规有58件，部门规章36件；规定既可以直接强制执行也可以申请法院强制执行的法律有5件，行政法规有8件，部门规章有12件。(17)就江苏而言，在江苏省地方性法规涉及行政强制执行的178个条款中，行政机关自行强制执行的就有76条，占总数的43%。从以上引证可以得出这样的结论：行政机关自行强制执行的立法相比较于申请人民法院强制执行的立法在数量上是较少的，但绝不能说是为辅的，更不能认为是例外。如果像《行政强制法（草案）》所规定的那样，完全排除行政法规和地方性法规在行政强制执行方面的设定权，那就面临一个非常现实而又紧迫的问题，就是由现行行政法规、地方性法规规定的可以由行政机关自行强制执行的案件，都将全部转由申请法院执行了。而目前的现状是，法院自己判决的案件都难以全面执行，对行政机关申请执行的案件能否全面执行有很大的疑问。据河北省法制办的介绍，河北省申请法院强制执行的案件执行率不到30%，申请执行的案件一般需要6至9个月甚至更长，严重地影响了行政管理和行政效率。(18)
既然以申请法院强制执行为主的模式不完全符合我国立法和执法的现状，那么，是否可以参照德国等外国经验，把行政强制执行权回归行政机关，确定以行政机关自力执行为主的模式呢？我国目前尚不具备将行政强制执行权普遍授予行政机关的条件，将执行权完全赋予行政机关，也不利于保护公民的权利和防止行政权力的专断、滥用。笔者认为，在我国，不能把行政强制执行权完全赋予法院或者行政机关，而是在现有的立法基础上梳理出一个标准，在法院与行政机关之间合理划分执行权限。行政强制执行涉及公民重大权利的，主要由法院执行，其他的由行政机关自身执行。
其次，关于执行方式。行政强制执行的方式有代执行、执行罚和直接执行三种，执行的对象包括人身、财物和行为三个方面。对人的强制，只能由法律设定，地方性法规不能涉及，并且只有在极少数的情况下由行政机关执行外，一般都应当申请人民法院强制执行。对重大财物的强制，如划拨存款、汇款，兑现有价证券，违章建筑物的强制拆除等，地方性法规也无权设定由行政机关来执行。这类行政强制执行，由于关系相对人的重大财产权利，宜由法律来设定，并且在一般情况下申请法院强制执行较为妥当。地方性法规可以设定由行政机关予以执行的行政强制执行方式有：
1.排除妨碍、恢复原状等义务的代执行。如果义务人不履行行政行为规定的义务，在其他人也可以完成该行为时（只能由本人亲自履行的除外），行政机关可以委托第三人代为履行该行为。江苏省地方性法规中采用代执行方式的有47条，实施的行政主体主要是水利、林业、公安、交通、建设、环保等部门，代执行的主要强制手段有：对障碍物的强制清除，对公路桥梁的强制检测养护，对超标污染的强制治理，对环卫设施的强制建设，对违禁开采水井的强制封填等，这些设定都具有很强的针对性，在执行中所产生的社会效果是非常显著的。
2.加处罚款或者滞纳金的执行罚。一行为不能由他人作出，只能由本人亲自行为或者不作为的情况下，可采用执行罚催促义务人履行该行为。由于负有金钱给付义务的情况面广量大，特别是罚款、行政性收费，几乎每天都在发生，如果统交由申请法院强制执行，恐怕法院不堪重负。从目前的现实需要出发，应当允许地方性法规可以设定行政机关自行执行金钱给付类的行政决定，执行的手段以滞纳金为主。当然，将来国家在立法制度设计上，可以将金钱给付类的行政决定与行政强制执行权分配给不同的行政机关行使，这更有利于解决执行主体乱和防止部门谋取不当利益的现象。
3.有关方式的直接强制。只有当代执行或执行罚没有成功或者一开始就明摆着这两种要求不适合时，行政机关才可以使用直接强制方式。对人身的和有关重大财产权利的直接强制，地方性法规不得设定，除此之外的一些直接强制的方式，如将查封、扣押的财物拍卖抵缴罚款或依法处理，强制拆除非法障碍物、设施等行政机关自己完成义务人有义务完成的行为，地方性法规是可以设定的。例如，《江苏省长江水污染防治条例》第49条规定，对排污单位私设的排污口，环境保护部门责令其封堵，如果不封堵，环境保护部门可以直接予以封堵。这种直接强制，事关重大公共利益的实现，地方性法规是完全可以设定的。
由于行政强制方法是最严厉的手段，地方性法规在设定时应当严格遵守必要性原则，每一个手段的设置都要进行听证、论证，充分说明理由，在确实是为了维护公共利益和社会秩序时才可采用；严格遵守适当性原则，在赋予行政主体某一个强制手段，应充分考虑到其可能产生的对相对人权益所造成的侵害，兼顾公共利益和公民利益；此外，在设定时，应规定详尽的、有操作性的强制程序。
注释：
①⑥法制日报，206-01-10.
②关于江苏省地方性法规中设定行政强制现状和问题的具体分析，可参见汪兴国.地方立法中行政强制的设定研究[A].周旺生.立法研究（第5卷）[C].北京大学出版社，2005.
③⑤⑦傅士诚.行政强制研究[M].法律出版社，2001,50.95.69.
④杨小君.行政强制设定权的原则与规则，1999年西安海峡两岸行政法学学术研讨会论文。
⑧据“浙江大学行政强制法课题组”对1949-1999年中国制定的法律、行政法规、部门规章中涉及的行政强制措施的统计分析，在部门规章中，有145个涉及行政强制措施，占规定行政强制措施的各类文件总数的58.2%。参见章剑生.中外行政强制法研究资料[M].法律出版社，2003,203.
⑨参见江苏省人大常委会执法检查组关于检查《关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》实施情况的报告（载于江苏省人大常委会公报2006年第1号）
⑩应松年.中国的行政强制制度[A].行政强制的理论和实践[C].法律出版社，2001,1.
(11)(18)法制日报，2006-02-15.
(12)(13)(15)应松年.行政法学新论[M].中国方正出版社，1998,407.419.422.
(14)如，《行政处罚法》第51条规定就是这一指导思想的具体体现。
(16)(17)章剑生.中外行政强制法研究资料[M].法律出版社，2003,6.210-230.
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