进城农民工的类型差异与政府政策实施，本文主要内容关键词为：农民工论文,差异论文,类型论文,政策论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进城农民工已成为推动我国经济增长和城市化进程的重要力量。2004年中央一号文件指出：“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分，为城市创造了财富、提供了税收。城市政府要切实把对进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费，纳入正常的财政预算。”这将是统筹城乡经济社会发展的一个重大战略性举措。(张晓山，2004)
但是，各级城市政府在实际管理工作中，对农民工仍然存在漠视、歧视、限制的现象，经常采取排斥、防堵的政策来对待农民工。如对农民工个人和用工单位征收费用、要求具备各类证件、制订行业(岗位)准入目录、制订地方性法规以及突击性的“清退”等措施，来限制没有本地户口的外来劳动力进入本地劳动力市场(杨云彦、陈金水，2000)。北京市就曾在1988～1990年、1995年11月～1996年1月和1999年9月，对流动人口进行了几次大规模清理、整顿。(李强、唐壮，2002)
在城市规划和建设中也有意、无意地忽视农民工在城市中的工作、生活、居住需求，对农民工将长期在城市生活和工作的趋势缺乏认真考虑和系统安排。使农民工在城市面临就业不稳定、合法权利得不到维护和保障的困境，在居住、就业、社会保障、子女教育等方面遇到自身难以克服的困难。
为什么中央政府与许多城市政府对农民工的态度如此迥异呢？一些城市政府将进城农民工笼统地作为一个外来群体看待，从而不能充分地认识到农民工对城市生产与发展的价值，不能将农民工对城市的贡献与其造成的成本相区别，有的还过度夸大了人口增加导致的居住、交通、管理成本的上升。
一、进城农民工的类型
科学地将农民工划分为不同的群体，就能比较清晰地认识他们在城市生活、工作的基本状况及对城市发展和建设的价值，凸显出农民工对城市的贡献及其带来的额外成本之间的关系。这有利于准确地把握不同类型的农民工在生产、生活中所面临的独特处境和遭遇，了解他们工作、生活的特征与规律，使政府能够更有针对性地开展管理和服务，也便于更好地观察和预测农民工的潜在需求，减少农民工管理工作中的矛盾、观望的心态，为农民工在城市的生存、发展提供富有前瞻性地服务。
根据进城农民工在城市的职业分布、生活状况及其在城市经济生活中的地位和作用的不同，可将其分为四种类型：第一类是在城市从事建筑业的农民工。一般从属于各国有和民营的建筑工程公司，随着建筑工地的变动在全国各个建筑工地间辗转迁移；第二类是在城市从事零工的自主就业者，如流动商贩、拾荒者、从事房屋装修活动者等，是典型的非正规就业群体；第三类是在外资企业、国有企业、民营企业从事制造业的农民工；第四类主要包括从事商业批发零售、餐饮、配送、物业、治安、环卫、运输、仓储、家政等城市基础服务行业的工作人员，以及在政府机关和社会团体、房地产业，甚至教育、卫生、金融等行业从事各类业务的人员。与第二类农民工不同的是，他们或者受雇于某一机构和个人，或是有固定营业场所、一定收入来源的自主经营者。他们往往已是城市社区和企业中的较为稳定的成员，许多人已经成长为业务员、管理者和专业人士。各类人员之间的界限是比较模糊的，经常处于职业转换的状态。
蔡昉、都阳、王美艳根据第五次全国人口普查长表数据计算得出，2000年农村劳动力在城市就业的行业分布中，建筑业占14.5％，制造业占46.6％，批发和零售贸易、餐饮业占21.9％，社会服务业占7.4％。(蔡昉等，2003)
按照这些数据，在我们的分类中，第一类约占进城农民工总数的14.5％，第三类占46.6％，第四类若将批发零售贸易、餐饮业、社会服务业、交通运输、仓储及邮电通信行业的从业人数，以及在国家机关、金融、科教卫生等行业工作的农村迁移劳动力累计计算，大约占35％。由此可推算出第二类大约占4％左右，第四类人员的统计数字中可能包含一部分第二类人员；另外，由于第二类农民工工作的高度不稳定性和身份的不易辨别性，可能存在相当程度的漏计，低估了他们的数量。另据第五次人口普查的结果，我国第二产业中农业户口人员已占到了57.6％，建筑行业占到了80％(韩俊，2004)。可见，农民工在这些行业已具有战略性的地位，是我国成为“世界工厂”的主导性劳动要素，也为城市面貌发生日新月异的变化作出了积极的贡献。
二、进城农民工就业、生活状况和基本特点
不同类别的农民工在城市的处境、待遇具有不尽相同的特点。
第一类农民工主要从事城市的住房和基础设施建设。这部分农民工的流动性强，其迁移目的主要是为挣钱供养农村家庭而非进城。其中大部分人已经是熟练工人，是城市基础设施建设及房屋建筑业发展的骨干力量。“以低廉的劳动成本抵消了设备、环境保护等各种高昂费用，成为城市基础设施的产业化发展及建筑业盈利性投资的基础”(逄军，2004)。他们往往居住在建筑工地的工棚或集体宿舍，消费节俭朴素，工作、生活单调枯燥。与城市的经济、社会联系较少，和城市居民群体的关系很隔膜，很少进行互动和交往。城市政府为其付出的管理成本也较小，城市从他们身上得到的回报远大于付出。他们往往以农村为最终归宿地，将收入带回农村，把打工所得用于在农村和县镇买房置业，以及子女教育、农副业投入等用途。对提高农民收入，改变农村面貌，发展县城经济具有积极的意义。
第二类在大中城市普遍存在，基本上从事非正规就业活动。他们是由城市的获利机会和生活的丰富性吸引而来的。生活缺乏必要的保障，收入往往也不稳定，他们在城市的生活经常陷入困局，但具有顽强的生存能力和适应能力。他们一般住在城中村或者城郊农村，从城市获取基本生活来源。他们从事的非正规就业也是广大发展中国家最重要的城镇就业渠道，是我国农民工进城就业的重要模式。农民工所在的非正规部门为正规部门提供了廉价投入品和生活必需品，提供了大量储蓄，在人力资本的形成中发挥积极作用，有利于废物的回收利用，对解决就业具有重大作用，非正规就业的发展也可确保发展带来的好处能分配到贫困阶层(托达罗，1999)。这对城市经济和市民生活起着拾遗补缺的作用，对降低城市生产、生活的成本也具有积极意义。他们的竞争是城市正规部门改善质量、降低价格的重要动力。当然，他们游移在城市的街道之间，给治安、卫生管理带来了新的问题和挑战。在维持基本的治安秩序、公共卫生安全的基础上，正确处理他们与城市社会的关系，对他们提供有效的政府服务，是城市政府面临的新的任务。回避、忽视这一问题，或者采取防堵的政策，只会使这类农民工在城市面临更多的困境，其财富积累和人力资本投资的效率难以提高，社会矛盾积累得越来越多，最终也会增加政府的管理成本。
第三类农民工已经成为我国产业工人最重要的组成部分。这一类农民工是劳动力大军中最活跃、最年轻的群体，是我国经济增长的基本推动力和国际竞争力的重要源泉。我国之所以成为“世界工厂”，相当大程度上依赖于他们低工资、高强度的工作。他们既受到市场经济的洗礼，使其个人责任感、风险意识、灵活性和适应性大大增强，又受到现代企业管理的冲击和塑造，工业文明的秩序感、计划性、时间观念和科层制原则都已在他们身上留下很深的烙印。一旦缺少了他们，经济发展就会受到严重挑战。例如，2004年，在我国东部部分地区，就出现了外来产业工人短缺的“民工荒”，成为当年继煤、电、油、运紧张之外，经济发展中遇到的又一瓶颈。他们从事的工作报酬低，劳动部的调查显示，大部分地区的制造业企业已经有许多年没有提高工人的工资：在六七年以前，普通的月工资大约为600元，到2004年初，工资水平仍然停留在600～700元之间；工时长，许多企业都要求每天工作12小时以上，春节外的节假日也很少休息；劳动强度大，工伤事故频繁，但“仅有14.3％的企业为民工办理工伤保险”。(卢向虎，2005)
对这一类农民工采取消极、限制性的政策，导致其消费水平明显低于城市主流社会人群，对扩大内需，实现稳健的经济增长极为不利。具有较高生产力的生产者却缺乏基本的消费能力，造成国内需求明显不足，只好通过扩大出口寻求产品销路，使我国外贸依存度明显高于其他大国。也使我国收入分配不平等的局面难以得到根本改变。
第四类农民工中的许多人已经长期进入城市，或在城市各类企业和机构从事不同层次的工作，或者是独立经营者。
但与城市员工相比，往往处于同工不同酬、同工不同权的境地，在许多企业，不仅不能获得对等的工资、奖金和其他劳动报酬，而且不能享受城市工人享有的包括公费医疗在内的各种社会福利，更不能享受由所在单位分配的住房。他们是工作中的骨干力量，但待遇上并不对等，即便已经成长为经营管理人员也难以获得与市民中的经营者平等的权利和待遇。除了身份、待遇等外在因素，他们已经与城市特别是大城市生活密不可分，在事实上已成为市民的重要组成部分。在许多情况下与市民处于相互依存的关系中。他们几乎完全认同了城市生活，自认为是城市成员，但是在社会保障、子女教育、职务升迁等方面由于户籍、身份的不同而不能享受与市民同等的权利，在城市生活中被迫付出更多的成本。
三、对不同类别农民工的政策选择
各类农民工在城市的处境和待遇既面临一些共同的困难，又具有各自所遭遇的独特问题。因而在政策选择时，应采取通用性的政策与有针对性的政策相结合的方式：
一方面，采取措施解决他们共同面临的迫在眉睫的困难。一是积极推进户籍制度改革，以此打破城乡隔绝的二元经济体制，解除农民工问题存在的体制基础；二是在农民工子女教育方面，教育行政部门应促使公立学校降低对农民工及其他外来人口子女的借读费，取消强制收取赞助费等不合理收费项目，保证城乡人口子女获得同等的享受义务教育的权利。促进民办教育事业的发展，通过竞争促使各办学主体改进教学质量、降低收费标准，扩大进城农民工子女接受教育的选择空间；三是在农民工劳动保护方面，督促用工单位按《劳动法》的规定赋予农民工相应的地位和权利，调解农民工与雇主间的纠纷，对违反劳动法的情况进行纠正和处罚；四是在社会保障等方面，近期还难以建立与市民统一的社会保障体系。初期的工作主要是摸清情况，进行分类登记，建立全国性的民工及其家庭流动和福利状况的信息网络。对生活困难者与一时陷入生存困境的人进行救济，开展最低限度的医疗保险和必要的工伤保险；五是政府还应对进城农民工举行必要的岗前培训或各种职业训练，以提高其工作技能，实现稳定就业。
另一方面，各类农民工在城市的处境、工作性质、职业发展的前景及其在城市生活中的地位和作用，都不完全相同。根据各类农民工所处境遇的不同，还应分别采取有针对性的措施以加强对他们的服务。
对第一类农民工，主要应采取以下措施：首先，督促承包商、工程公司等机构和个人为他们提供安全、人道的居住条件和劳动条件；其次，在这一群体中，拖欠农民工工资问题尤为严重，有关部门可为他们提供规范的劳动工资合同文本，以减少日后因合同文本不规范、合同约定不明晰而产生的纠纷，减少对农民工工资的大面积拖欠。有关部门还可制定专门措施解决农民工工资拖欠问题，如将是否拖欠农民工工资作为企业能否承揽政府公共工程的条件之一；第三，采取措施降低他们在城市的生活成本与迁移、流动的成本，以便将更多的资金带回农村。将这一类农民工的问题处理好，不仅有助于发挥他们在城市建设中的积极作用，也有利于农民收入水平的提高和农村生产、生活条件的改善。
对第二类农民工，城市政府往往把他们作为重点防范、限制的对象。一些城市因为他们所在的非正规部门造成的环境污染、社会治安、交通拥挤等问题，经常以整顿市容与交通秩序，建设大广场、绿地等“形象工程”、“面子工程”为由，将农民工赖以生存的门面房强行拆除，将他们拥有的生产工具强行没收，禁止在所有街道上沿街叫卖。在大多数发展中国家和一些发达国家普遍存在的这些非正规就业机会，在我国却不允许存在，限制了进城农民工的生存权利和就业权利，也减少了他们的就业机会，间接地提高了违法犯罪的发生概率。政府习惯于对他们进行运动式的管理，而缺乏耐心做基础性地服务工作，对他们的政策最缺乏长远眼光，实际上是对其生存状态缺乏深入的了解和同情的反应，没有充分认识到他们的存在对城市经济的意义，使就业矛盾日益突出，也提高了城市的生产、生活成本，影响了正规部门的发展和就业能力的提高。
他们的存在是大量农村剩余劳动力造成的，是当前经济发展阶段的必然产物。尽管就业和生活并不稳定，他们也不会轻易离开城市。正视他们已经在城市生活、工作的事实，引导其从事积极、健康的活动，制定出在维持基本的公共卫生、交通秩序的前提下促进非正规就业的措施。在城市规划和管理中充分考虑非正规部门的布局与经济活动的开展，采取提供信贷，提供必要的基础设施和合适的工作场所等措施，促进农民工在非正规部门就业。要以认同、宽容、积极帮助的原则，引导他们逐步加入到正规部门中来，维护他们在迁徙、就业等方面的基本权利，尊重、保护他们更容易受到侵犯的财产权。
如果对他们的服务和管理工作做到有序到位，在一代人的时间内，他们的生存手段和工作技能就会发生实质性的进步。相反，如果一味采取防堵的措施，不仅会拖延他们市民化的进程，影响其融入城市正规部门的速度，对他们提高技能、进行人力资本与物质资本积累也会产生不利影响，最终加剧城乡收入差距，遏制农村剩余劳动力涌入城市的趋势，使城市出现只惠及少数人的片面的繁荣景象，对未来城市发展也会留下隐患。
第三类农民工已成为我国产业工人的主力。但他们的存在及其相关权益的保障长期被城市政府忽视，直到2004年我国东部部分地区出现“民工荒”，才使一些地方政府认识到，劳动力也象资本要素一样，需要地方政府和企业培养、关心和吸引。他们长期在出口导向型企业和其他制造业企业工作，勤劳、敏捷、适应能力强，已积累了非常有价值的人力资本，是我国制造业企业产品不断推陈出新、成本不断迅速降低的最重要原因，也是我国GDP和出口迅速增长的基础性的生产要素。对这类农民工的政策，必须提高他们就业的稳定性和长期性，以充分发挥和利用他们的生产经验和工作技能。
为此，要采取措施将他们留在城市，改善他们的居住、就业条件，而不是长期处于对其身心健康不利的工作条件和生活环境中。目前，这些农民工到了结婚年龄或积累了一些资金往往就返回农村，他们在现代化企业中积累的专业技能不能有效发挥作用，宝贵的人力资本在相当程度上闲置、贬值，损害了我国整体的经济竞争力。留住他们需要一系列政策的配合，包括子女教育、社会保障、劳动保护、定居条件等方面与市民的同等待遇。在劳动保护方面要率先与市民接轨，大力推行农民工工伤保险。如果在这方面对雇主采取放任态度，就会大大增加全国工矿企业的事故概率，可能给当事人带来巨大的生命、财产损失。城市政府还应尤其注重对这一类农民工的培训工作。
目前，我国多数出口产品与相当多的国内制造业产品由这些备受歧视、自身权益得不到充分保障的农民工生产，在国外如印度、印尼等低工资国家的竞争下，如果一味依靠劳动力的低成本而忽视对农民工的培训和教育工作，我国竞争力的提高，以及产业转型、产品升级换代，都会受到工人素质的制约。城市政府可参照下岗工人再就业工程的办法，对这类农民工进行培训。
在城市从事服务业的第四类农民工，在城市运行和发展中也越来越重要。如果说第三类农民工是我国制造业竞争力的重要源泉，这一类农民工则是我国服务业发展的重要动力。农民工所在的服务型企业绝大多数是在市场竞争中由小到大发展起来的，符合我国的比较优势，机制灵活，适应力强，在不断开放的国内外市场中极具竞争力。与此形成鲜明对比的是，由城市居民所垄断的银行、保险、证券等部门却是我国经济中最薄弱的环节。
第四类农民工面临的主要是不公平待遇的问题。对外来务工人员歧视性待遇较严重的地方，往往在国有企事业单位。加快国企产权改革和企业用工制度的改革，在国企垄断的领域进一步减少管制，引入市场竞争，用市场机制冲击这一体制背后的既得利益集团的垄断利益。上级部门和社会各界也应督促这些企业尽快实现同工同酬，在福利待遇等方面逐步实现一体化。只有在公平竞争的制度环境中，才能形成城乡统一的劳动力市场。统一的劳动力市场不仅有利于农民工待遇和处境的改善，也有利于完善市场秩序，提高各类企业的市场竞争力。
在1979～2000年间，第一产业的平均就业弹性为0.06，第二产业为0.34，第三产业为0.57。第三产业经济增长对就业的拉动作用最大，尚有巨大潜力(蔡昉林毅夫，2003)。我国第三产业中的生活服务业、贸易、旅游等行业发展很快，吸纳的劳动力也相当多，可以预计，这些服务业部门仍可吸纳许多农村劳动力就业。在金融保险、通讯、新闻出版、教育等领域，由于国有企事业单位的相对垄断，发展得很不充分。这也预示着在这些行业具有吸纳就业的巨大潜力。在短期内，这些行业还难以大量吸收低学历的进城农民工，但拥有广阔的发展前景，未来一定会有许多城市居民转向这些部门，从而为进城农民工释放出一些相对低端的工作。
四、结论
建立统一的劳动力市场是市场经济发展的内在要求，也是我国城乡之间人口流动的必然趋势。根据目前不同类型的农民工在城市经济中的处境和城市管理工作的实际，我们可以采取分类管理的、渐进式的城乡一体化模式。即在农民工子女教育、劳动保护方面，率先实现与市民统一待遇。
同时，在未来若干年内，给予多数从事现代制造业的农民工完全的市民待遇，在社会保障等方面分享市民的权益。对从事服务业的农民工将随我国经济的发展和服务业对国民经济贡献度的提高而逐步享有比较充分的市民待遇。而对一二类农民工，城市政府目前恐怕不会愿意、也无力将他们纳入城市市民社会保障的享受范围，再加上他们具有较强的流动性，又缺少单位为其分担支付一部分社会保障金，因而在短期内难以完全享受市民所具有的种种福利待遇。但是，城市政府应对他们实行起码的公民待遇，保障他们在就业、迁徙等方面的基本权利，尊重和保护他们更容易受到侵犯的财产权，对其实施灵活适用的扶助、救助措施。
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