论行政分权与行政主体多元化问题——兼论公用事业企业之行政主体的法律地位，本文主要内容关键词为：行政论文,主体论文,公用事业论文,法律地位论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、“分权”、“自治”理念与政府合法性权威的强化
“分权”和“自治”是现代法治国家通行的政策考量。此处的“分权”实质是指“行政分权”，主要是指政府与私营部门之间、大地理区域和小地理区域的政府之间或某个政府的各级行政部门之间权力配置的过程、状况或倾向的一种特征，主要包括地方分权和公务分权两种类型。一般认为，国家集权理念反映了以往社会中日益扩大的国有化趋势，反映了政府对弥合区域性社会、经济差距的权力有了更高的重视。与这种中央集权的意识相对立的分权理念，则与个人自由、多元社会、基层民主和地方自治的思想意识相吻合[1] (P105)。对于自治的内涵界定，学界存在以下几种主要见解：一是认为自治就是一种分权的理念，或者说，自治是一种国家体制中的组织原则；二是将自治界定为国家和市民社会的接合点，认为自治是一种政治体制上的设计原则；三是认为自治实际上是一种免除国家行政义务的制度，国家通过将原本由其承担的行政任务交由民间自治团体操作，从而免除了事必躬亲的麻烦和劳累，实现从高权行政向服务行政的转变[2] (P105)。笔者认为，对于自治含义和功能的认识，应该从不同角度进行分析。首先，自治是现代民主宪政国家普遍采纳的一种政治理念，自治可以被视为一种民主化原则；其次，国家对于地方自治以及行业自治的制度设计的核心价值关怀是进一步释放地方政府和民间组织的热情，使其能够充分发挥自身能力，达到因地制宜、因行业而动的灵活管理的目的；最后，不能将自治简单的等同于国家权力的松散化。实践中，中央政府和地方政府通过行政契约或行政指导等多种更为灵活的手段对地方政府和民间组织进行委托授权，国家的公权力通过上述渠道进一步在市民社会中加以渗透。另外，非常重要的一点是，现代法治国家对于行政分权与自治的范围和程度在宪政层面大都有明确的考虑。一国分权自治的程度如何，关系传统国家责任范围的扩缩，同时，与该国民主化、工业化程度以及民间社会经济的承受度有密切关联。因此，各国的行政分权以及自治的程度，相应于该国的民主化、工业化发展水平而各有差异。
行政权是行政法学的理论基点和核心概念。不同国家、不同宪政体制下行政权力配置方式的不同，以及对于行政权力属性认识的不同，都直接导致各国行政法治建设路径的选择和行政法学理论体系构建的差别。在英美国家，直到工业革命兴起，人们普遍认为国家实际上扮演了一种有限的和基本的消极地位的角色。这一时期，英美国家占核心统治地位的行政法理念是以著名的宪政学者戴雪和韦德为代表的控权学说，即所谓的“红灯理论”，主张行政法的主要任务是控制政府权力的行使，最大限度地保障公民免受来自政府行为的侵害。而同一时期的大陆法系国家，如行政法制最为发达的法国，承认公法、私法的区别和划分，认为行政法是在私法体系以外独立存在的法律体系。在法国，“行政法是给予行政机关权力同时又限制行政机关权力的法律，行政法院努力在行政利益的需要和公民利益的保护之间，维持一个令人满意的平衡”[3] (P20)。造成上述两大法系行政法理念不同的主要原因，除了国家的政治传统以及法律文化存在差异之外，正是在于对于国家行政权力的性质认识不同，导致了两大法系行政法理念的分野。正如有学者指出的那样：“行政权是行政法一切特殊性的根源。”[4] (P33)
美国的政治学巨擎塞缪尔·亨廷顿指出：“今世各国彼此间最重要的区别处，非是其政府形式之不同，而是在于其政府统治程度之高低……然而除这些缺失之外，它们尚欠缺一项更重要的东西：即政治社会的意识以及有效能的、具权威性的合法政府。”[5] (P3)他将发达国家与相对落后国家政治制度的最大区别，归结为是否有一个良好的政治社会的构建和政府统治权威的树立。现今，世界上多数的民主宪政国家大都采取民主分权的形式，激发民间社会参与国家行政管理的热情，在国家与市民社会的双向对话互动中树立政府的合法性权威。其中，各国政府对于公用事业的民营化制度选择，就是其中重要的一环。现代行政法治国家的一个鲜明特色是，特别强调国家行为的效率和效能，意指国家行为的节约、合于经济计算，以及国家行政行为的方向与手段选择必须正确[2] (P83)。随着国家之间由于竞争所带来的公共行政改革的动力日趋加大，20世纪80年代以来，以英国为首的西方国家，率先展开了对传统政府行政管理体制的变革。公用事业民营化制度也正是在这场轰轰烈烈的公共行政改革浪潮中登上各国的舞台。通过民营化改革，各国政府逐步退出对于公用事业企业的直接经营，而转为在幕后对公用事业企业的经营活动进行管制调控，改变了其以往与消费者直接对话的格局。公用事业企业在政府与社会消费者之间主要起到矛盾减压阀和缓冲器的作用，这种制度设计应用到我国，将极有助于我国政府与社会矛盾的消解，同时，通过向社会提供更多、更好的公用消费品，政府的权威得到广大社会公众的认同，这将在很大程度上增强我国的政治凝聚力，加速和谐社会的构建进程。
二、行政任务私法化与行政主体的多元化
当今各国政府为了应对日益扩张的行政职能的需要，采取了行政分权的措施。行政分权有利于政府合法性权威的树立，同时导致政府传统行政任务的私法化趋势和行政主体的多元化格局。
(一)现代政府行政任务的私法化趋势。随着国家社会的进一步发展，市民社会已经有更大的能力来承担国家管理的责任。然而，应该看到，国家传统的制度范围与晚近兴起的市民社会的管控领域有相当之冲突，因此，如何合理界定新公共行政管理环境下的公共部门与私人部门在社会发展和行政管理中的责任领域划分，调和二者之间的冲突，避免损伤市民社会管理国家的热情，是当代民主法治国家的重要政策考虑之一。与公共领域、私人领域重新界分的国家社会背景相适应，政府行政任务也作了同步的调整和划分。传统行政体制下的政府行政任务，受制于当时民主理念滞后、民间资本力量不充裕以及科技资讯水平不发达等因素，国家不得不利用其在经济和社会领域的掌控权，通过集中整个社会的大量财力、人力和科技能力，由行政机关直接从事社会公用产品和服务的生产和经营。随着人类科技资讯水平的不断发达，在国家政治、人文、经济社会环境宏观变迁的背景下，相当多的产业部门已经具备了脱离行政机关直接垄断生产经营，而改由政府与民间共同经营的可能性和必要性。同时，基于对提高政府行政管理的效能效率，提升国家综合竞争实力，改善政府公共政策决策水平，以及减少国家过于庞大的财政支出等综合因素的考量，客观上要求国家将传统公营的公用事业推向市场，而政府自身则逐渐淡出上述领域，退到幕后充当管理者和掌舵者的角色。与政府传统行政任务的私法化趋势相适应，诸如道路运输、水电供应、电信邮政等社会公共产业逐渐由民间部门参股或直接交由民间组织进行管理经营，这些民间组织普遍采用私法上的组织形式，诸如股份公司等形式，从事生产经营活动，政府传统的行政任务出现了私法化趋势。所谓行政任务的私法化，首先是指传统行政任务的实施主体由行政机构转变为私法上的主体；其次，在行政任务实施过程中，大量采用合同等私法手段。以公用事业行业为例，当前的民营化改革就是通过政府部门与私人企业签订特许协议等方式，由私人企业以市场需求为导向进行管理和经营。值得注意的是，政府并不因行政任务的私法化而完全退出，只是转变了角色而已，政府应该承担最终的行政管理责任，这也是行政法治和秩序行政的内在要求。
(二)行政主体的多元化。“行政主体”是德国行政法学者精心设计的一个法学概念，而非法律概念。行政主体作为一个法学概念，其意义在于明确行政权力的享有者和承担者。可以说，行政主体与行政权是密不可分的，一国行政权力的配置模式也直接制约着该国行政主体外延的广度。有学者指出，“行政分权制度决定着行政主体的范围”[6] (P29)。现代国家的行政分权包含地方政府分权和政府公务的分权[7] (P71)。这两方面的结合，表明了现代国家中，国家权力分散化以及社会公共事务管理社会化的总体趋势。追究政府行政分权的主要原因，在于现代社会中，政府行政管理的事项和内容日益庞杂，政府在某些社会公共事业的管理方面，囿于政府财政力量的不足以及公务员整体水平的欠缺，显得捉襟见肘；同时，现代行政的注重政府与行政管理人的双向沟通、平等合作的整体趋势也促使政府在涉及非关于国计重大民生的行业，如城市道路交通、水电供应等方面，通过政府与民间企业合作的形式，既弥补了政府资金不足的不足，同时避免了政府机构再次膨胀的危险，达到政府与民间社会共建双赢的目的。行政分权的直接后果是促进了政府与市场关系的理性构建。适应行政分权制度的需要，德法等国对于行政主体概念的外延界定较广。在德国行政法教科书中，行政主体主要包括“中央、省市、县市、乡镇市等，广义而言，人民也是行政主体之一，盖人民得经由合同行为而组成公法人”[2] (P398)。法国行政法理论主要承认三种行政主体，主要是国家、地方团体和具有独立人格的公共设施[3] (P41)。随着行政职责的扩张，法国的同业公会制度也日趋发达，一些学者也主张将类似的同业公会纳入行政主体的范畴，但此主张未得到多数学者的肯定。日本著名的行政法学家盐野宏教授将电信、公共交通、水电等公用事业企业归类到政府关系特殊法人这一特殊行政主体中[8] (P588)。可以看出，大陆法系国家对于行政主体的外延界定较为广泛，特别是在行政分权日益丰富的今天，甚至连私人组织和个人也可能因为行政授权或行政委托而被归入行政主体的外延当中。我国传统行政法学理论对于行政主体的外延界定显得较为狭窄。我国传统的行政主体理论将行政权的行使主体定位于行政机关，并将其他行使行政管理权的非行政机关作为特例来对待。随着我国政府行政改革措施的不断深入，“中国政府的权力已经从单中心的政府走向多种新的自主治理”[9] (P3)。目前，基于我国政府实施行政分权的趋势，国内有学者将行政主体的外延进一步归纳为：中央和地方的国家行政机关，行政机关以外的特定行政机构和其他社会组织，其他社会组织包括：行政性公司，如烟草公司、自来水公司、煤气公司等；经过授权的企事业单位以及被授予一定行政职权的社会团体、群众性组织及其他社会组织等[10] (P57)。还有的学者也作了基本类似的归纳，即行政主体除了中央和地方行政机关外，主要包括：群众自治性组织；行政性公司；事业单位和群众性团体等[7] (P77)。笔者赞同上述的分类。
三、公用事业企业的行政主体法律地位分析
公用事业企业是公用事业产品生产经营的基本单位，是沟通政府和公众消费者的中间环节。它分别与政府和公众消费者发生联系，在政府与公众消费者之间起到沟通、服务的作用。由于受行政分权和行政任务私法化趋势的影响，因此公用事业企业应该被纳入行政主体的范畴。
(一)公用事业企业之行政主体的法律定位。公用事业的发展史可以从国家经济社会的变迁以及国家权力基础的变迁两方面的因素中寻找到根源。在经济因素层面，全球范围内的经济与工业深刻变迁以及科技的发达为城市公用事业的大规模发展铺平了道路。同时，经济和科技发展方面的因素也逐渐创设了大量的、新的政府所担负的义务类型。例如邮政与电报系统在各国的普及和发展就是一个明显的例子。经济基础的变迁带来的是国家权力基础的变迁，即国家传统的主权因素和表现已经逐渐淡化，其权力基础与合法性权威主要通过创造大量的公共服务，实现社会公众的整体福利来树立。体现在行政法上，主要表现为行政法的立论基础已经悄然发生了变化。法国著名的公法学家莱昂·狄骥深刻体察到了此种变化因素，并创立了他著名的“公共服务论”的行政法理论基础。狄骥认为，现代工业国家的公法基础随着传统国家主权观念的渐渐淡漠而转向政府的公共服务义务中来，并认为“公共服务的概念已经逐渐取代主权的概念而成为公法的基础”[11] (P40)。他认为，公共服务“是任何因其与社会团结的实现与促进不可分割，而必须由政府来加以规范和控制的活动……只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征”。在他看来，现代政府创造了大量的公用事业，政府有义务通过法律，组织并保障这些公用事业正常和不间断地发挥效用，“法律首先是一种调整公共服务的法律”[11] (P54)。可以看出，政府维持公用事业的正常运作并确保其向社会公众消费者提供不间断的公共服务，是国家秩序行政的一种需要，政府的这种行政法律义务不可以通过特许权让与的形式而加以遁避，即我们通常所说的政府公法义务不能通过私法渠道而躲避。目前，各国行政主体的外延有扩大的倾向。至于类似铁路公路交通、水电煤气、电信邮政等公用事业企业在行政法上的地位如何？德国和我国台湾地区的行政法学理论从将行政划分为公权力行政和私经济行政的分类入手，也肯认了类似公用事业企业等以私法形式出现的行政组织在行政法上的主体地位[2] (P283)。在日本，电力公司等公用事业企业被划归到政府关系的特殊法人中，也同样具有了行政主体的法律地位。在法国，行政法学界对于通过特许合同实施公务的私法人是否属于行政主体还存在争议，我国著名的行政法学家王名扬在其《法国行政法》一书中持反对的观点，即不认为通过特许合同从事公共服务的私法人是行政主体[3] (P127)。普遍认为，行政主体应该具备下列几项主要权力内容：预算、财政和人事权等；同时还需独立承担由于实施公务而产生的法律责任。此种法律责任性质为何？笔者认为，应该属于公法上的责任。
基于上面的分析，笔者认为，公用事业企业具有行政主体的法律地位。首先，民营企业从事特定公用事业经营的基础是其与行政授权机关签订的特许协议。此特许协议是属于行政契约的范畴，除了规定当事人双方关于特定的公用事业企业的生产经营情况、政府管制的相关内容以及产品定价及违约措施等内容外，还有一个非常重要的内容涵盖在其中，那就是关于相关公用事业行政管理权的附条件、附期限的让与，而政府则保留在企业违约的条件下，即采取措施收回相应管理权的弹性。因此，公用事业特许经营企业享有一定的行政管理权，这种行政管理权的面向包括内部和外部两个方面。内部主要体现在其自主安排企业的财政收支、人事安排以及生产经营活动等，外部则体现在其对公用事业设备和网络的使用和维护以及其他事项(例如公用事业企业对于消费者在消费公用产品的过程中的行为具有行政管理权)的行政管理活动中。这也是由于公用事业行业不同于一般市场企业的特殊属性所决定的。其次，公用事业企业必须对其在提供公用产品以及管理行为方面独立承担法律责任。如果公用事业企业违反特许协议的约定，它将对政府管制部门承担法律责任，这种法律责任由于源于双方签订的行政契约，因此性质上应该属于一种行政法律责任。同时，公用事业企业还需对其行政管理行为独立承担相应的行政法律责任，即公用事业企业能够成为行政诉讼的被告。例如，电力企业在获得特许经营权后，应该有权对电网线路的架设以及电力设备的安装等活动进行支配，如果在这个过程中，关于电网线路的架设侵犯了他人的权益，或者是电力企业对其他消费者或者私人违规使用电气设备等违法违规行为进行相应行政处罚的情况下，消费者作为行政相对方有权以电力企业为被告提起行政诉讼。
(二)公用事业企业与政府、消费者之间的行政法律关系分析。公用事业企业作为连接政府与消费者的中间纽带，分别与政府和消费者发生关系。
第一，公用事业企业与政府的关系。按照韦氏大辞典的释义，“公用事业”是指“提供某种基本的公共服务并且受……政府管制的行业”[12] (P1563)。由于公用事业关系到极为广泛的社会公众利益，世界上许多国家都对其实行政府管制或国有化，从而确保公用事业企业能够持续性地向社会公众提供高质量的公用事业产品，这属于过去传统的做法。近几十年来，在各国纷纷提倡政府松绑、还权社会的政策背景下，各国政府对公用事业行业的经营活动逐渐放松或解除管制或民营化又成为一种潮流。但应该看到，公用事业行业实行民营化改革的目的，并非简单地把原来的国家公有产权变为私人的产权，其深层考虑是通过股权稀释等方式，引入民营资本和市场化的管理机制，构建一个完善的竞争市场，从而从根本上解决以往国家对公用事业行业进行垄断经营下的低效率、低产出、服务质量差的弊端，为国家其他经济行业的发展提供物质保障。可以说，放松管制或者是引入民营化机制是手段而不是最终目的。正如我国有学者指出的那样：“公用事业产权管制体制改革的主要目的并不仅仅是要回答产权由谁来占有的问题。管制所追求的终级目标是要解决公用事业领域中资源的优化配置，最大限度地实现公众利益。”[13] 可以看出，政府与公用事业企业的经济行政关系是管制与被管制的关系，体现在行政法律关系中，二者是行政主体与行政相对人的关系。所谓政府管制，是指政府行政机构依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为对社会经济个体的行为实施的直接控制。我国有学者将政府管制分为以下几类：经济性管制、社会性管制以及竞争和垄断管制等。其中，经济性管制是指对特殊部门和行业的纵向管制，比如对电信、电力有关生产环节的管制。电力的生产过程有四个环节：发电、输电、配电和送电，电发出来后，要高压输送，然后降压，输送给用户。从发电到送电每个环节都要有相应的管制。政府对公用事业企业的行政管制的内容非常丰富，主要包括：许可证的发放，企业重大人事的安排情况，为保护公众利益所要求的服务和安全标准的设立，合理的价格的确定以及确定合理的投资回报率，在私营企业方违约或不服从政府管制的情况下政府采取的措施以及不可抗力发生的情况下相关问题的约定，政府的管制责任，等等。其中，政府管制责任的约定是非常重要的一项内容，这避免了政府通过将公用事业民营化的渠道归避其公法责任的弊端，同时，完善的管制责任的约定，也有助于打造诚信政府，树立私营企业正常经营的信心。
第二，公用事业企业与消费者的关系。公用事业企业与消费者的关系定位可以从两个层面分析：首先，公用事业企业对自身企业在正常筹备和运作过程中所牵涉的特定行业、特定区域的事项行使一定的行政管理权。比如铁路运输企业的架设路轨、铺设网络以及随后在正式营运中行使的行政管理行为，都可以与消费者或者是消费者以外的第三方发生行政管理法律关系。其次，公用事业企业与消费者更直接的关系是二者之间在公用事业产品和服务合同基础上形成的私法契约关系。消费者享有按照公共服务合同享受合同约定的权利，同时承担付费等相关义务。而公用事业企业则作为公用产品和服务的提供者，负有按时、保质保量、持续不断地提供相应产品和服务的义务，同时享有收取费用以及监督消费者合理使用相关产品和服务的权利和权力。比如在煤气行业，煤气生产企业有权对消费者是否正常使用煤气设备进行监督，除此之外，煤气企业还必须保证煤气运输管道的安全，对第三人故意破坏煤气管道的行为有相应的行政处罚权。
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