论“无直接利益冲突”群体性事件的基层治理，本文主要内容关键词为：基层论文,利益冲突论文,群体性事件论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1671-394X(2013)04-0016-08
社会稳定这种社会运行状态，是任何国家的政府都极力维护和追求的理想目标。然而在我国现阶段，各种类型的群体性事件的发生仍呈高发频发态势，成为影响社会稳定的突出问题。“无直接利益冲突”就是当前群体性事件的一种典型表现形态，此类现象的存在具有较大的隐患，随时可能演变为社会冲突，影响社会的稳定和谐，造成巨大的财产损失，甚至还会引发后果严重的负面国际影响。基层是社会稳定的第一道防线，基层稳，则国家稳。现实生活中大多数“无直接利益冲突”的矛头都直接指向基层，因此，面向基层，探讨如何化解“无直接利益冲突”，可为群体性事件的治理提供重要的参考依据。
一、“无直接利益冲突”群体性事件基层治理面临的机遇和挑战
一般认为，群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”[1]。这种行为通常会扰乱正常的社会公共秩序，危害公共安全，侵犯公民人身财产安全。具体表现形态有群体性上访，群体性非法集会、游行、示威，聚众围堵冲击各类机构和组织，聚众扰乱交通秩序，群体罢工、罢市、罢课等等。
“无直接利益冲突”是当前社会矛盾中的一种特殊矛盾，是指在群体性事件中，大部分群众与事件本身并没有直接利益关系，或者本身没有直接利益诉求，但为了借机宣泄长期积累下的不满情绪，使得小矛盾纠纷引发大规模冲突，个案演变为群体性事件。无直接利益冲突往往不仅仅是单纯的情绪表达和发泄，还带有根本利益追求的性质，具有以下特征：一是大多由偶然事件引起。一般没有个人上访、行政诉讼等过程，突发性极强，从意外事件升级到一定规模的冲突过程极短。二是具有自发性。参与者多是与冲突本身无关且没有政治企图，多为宣泄沉积的对社会不满情绪，这是“无直接利益冲突”区分“利益冲突”的最主要特征。例如富家子弟飙车撞死人激起极大民愤我们曾有见闻，但如果是出租车超速行驶撞死人，也许就是另外一回事。三是地方色彩浓厚。引起“无直接利益冲突”导火索各不相同，但形成群体性事件后却往往流露出共同情绪，最终将矛盾直指基层政府部门和权力机关。四是信息传播有新的特点。其中各种短信和网络信息对事件的发生和发展起着极其重要的作用，且有交织合流倾向，这是“无直接利益冲突”明显的特征。五是造成的后果往往很严重。无直接利益冲突引发的打砸抢烧等违法犯罪行为，不仅造成财产损失，还会严重扰乱社会秩序。例如贵州“瓮安事件”就是因瓮安县部分群众因对一名女学生死因鉴定结果不满，集聚县政府和县公安局，受到煽动后冲击县公安局、县政府和县委大楼，烧毁办公室和交通工具，致使事件中150余人受伤，直接经济损失高达1600多万元。
基层治理是中国地方治理的基础，是以县乡镇、村或城市的邻里社区街道为基本范围，直接面对社会和居民，依靠治理机制，发挥各种社会力量，共同解决社会公共问题的活动。基层治理主体包括基层政府组织(农村的县、乡镇、城市的区、街)；还包括村(居)民委员会、各种民间社会组织以及公民个人，治理内容是与人们日常生活直接且紧密相关的各项事务，突出表现为社会管理和公共服务。中国古有“郡县治则天下安”之说，现今县(区)域地方是社会发展的关键点，是利益之争的交汇点，故而成为社会矛盾的集中地。近年来，一些地方基层由于社会治理能力薄弱，频频导致性质严重的群体性事件发生，凸显基层治理之危。因此本文拟以县、乡镇和城市区、街的党政部门和国家机构对“无直接利益冲突”的治理为主旨进行探讨。
客观地分析可以发现，新形势下的“无直接利益冲突”群体性事件实际上对基层治理形成了新的机遇和挑战。
其一，“无直接利益冲突”群体性事件往往成为基层社会的减压阀和报警器。刘易斯·科塞认为“冲突绝不仅是一种破坏社会稳定与整合，单纯引起变迁过程的因素，冲突对于社会团结、一致、整合同样具有积极的促进作用”[2]。“无直接利益冲突”的出现标志着群众的觉醒和民主意识、参与社会事务意识和维权意识在增强。“无直接利益冲突”事件是积累已久的社会不满情绪的释放，一定程度上能使部分心理失衡的群众心理平衡；同时也是政府管控社会的风向标和警报器，能表明社会上存在着某些利益的分化和失衡，表明一些地方、单位和部门在管理及决策方面存在严重不足和重大失误，有利于相关问题的尽早解决；还可以暴露文化普及教育和普法教育存在的亟需改进的严重缺陷。
其二，我们也要清醒地看到，“无直接利益冲突”群体性事件目前已对基层治理能力提出了严峻挑战。虽然“无直接利益冲突”对基层治理来说有一定的正能量作用，但是，从更深远的意义上看，这些事件对社会稳定负面影响巨大。一是处理难度加大。目前“无直接利益冲突现象”呈现数量增多、涉及面扩大、危害程度增强的趋势，处置中稍有不慎就有可能发生流血事件，甚至发展为大规模的打砸抢烧等违法犯罪行为，而且因信息化“无直接利益冲突”带来的“综合震荡效应”也会加倍放大，这将增加冲突和矛盾化解难度，极大地影响社会和谐稳定；而目前基层政府自身处置能力不够、解决冲突机制不健全等因素的存在更是增大了治理困难。二是危害党和政府的合法性基础。“无直接利益冲突”现象目前已经在我国广泛存在，处置不当会使冲突升级为“利益冲突”且有不断泛化的趋势，恶化党民政民关系。三是存在潜在的难以估量的危害性。“无直接利益冲突”是由“利益冲突”积累而成的，事件往往是由街头小纠纷引起的，事前没有明显征兆，爆发呈星火燎原之势，处理、平息时往往难度更甚、成本更高，潜在的危害性也更大。
二、“无直接利益冲突”群体性事件基层治理的深层影响因素
“无直接利益冲突”群体性事件带有一定的偶然性，但从社会学意义上看，这类事件背后都有深层次的影响因素。如果说“怨恨是‘最危险的爆炸材料’”(尼采)，民众积怨则是“无直接利益冲突”爆发的最主要原因。
(一)利益主体多元化产生的失衡——民意积累为民怨
“无直接利益冲突”群体性事件爆发之前，都有一个不满情绪的积累酝酿过程。伴随着城乡各项改革的深化，因经济成分、就业方式、利益关系、分配方式和价值观念多样化，导致利益主体和利益诉求亦呈多元化，容易引发社会不公平感和对基层政府的不信任，这些都是现实中不满情绪产生的共性原因。
1.社会不公平感增强的影响
中国的改革开放，本质是利益关系和利益分配的再调整过程，必然会影响到各社会群体社会公平感的变化，并对人们的社会心态和行动产生直接影响。眼下尽管大多数人的生活状况有了改善，但一些人往往仍然感到自己远远落后于他人，强烈的不满情绪和失落感由此产生。简要说来，一是贫富差距引发社会不公平感。据统计，“我国现在占总人口20％的最富裕人口所占有的社会财富份额为50.1％，而占总人口20％的最贫困人口所支配的社会财富份额只有4.7％，前者是后者的10.6倍”[3]。贫富差距和两极分化已经到了严重程度，由贫富差距引发的社会不公平感逐渐衍生。二是弱势群体成为产生社会不公平感的高发人群。目前我国利益往往相对受损群体主要包括：农民、农民工、城市失业和下岗人群、城市化进程中的失地人群和社会弱势群体。这些群体的不满情绪往往不能在制度化的渠道宣泄出来，其利益受损状况往往没有得到有效的补偿和解决，因而往往成为当前“无直接利益冲突”群体性事件的高发人群。三是中产阶层成为产生社会不公平感的潜在群体。亚里士多德曾将中产阶层视为社会稳定之源。但越来越多的迹象表明，某些相对较强势的群体同样往往被偏激的负面情绪影响，他们在社会地位、发展机会、文化教育机会、政治权力等多方面所表现出来的不公平感，以及可能由此引发的“无直接利益冲突”，也应该引起高度重视。
2.基层政府公信力下降的影响
积怨有着不同的缘由，不同的积怨一般很难同时爆发。大多数“无直接利益冲突”群体性事件针对的目标都是地方政府和地方官员，一旦遇到与这种情绪相吻合的事件，就会迅速聚集人群，借机宣泄积怨。而产生这种情绪的基础，就是对基层政府的信任危机。当前，基层政府公信力下降有多重原因，其中这样几方面的问题比较突出：一是基层政府职责同构现象的存在。政府间职责同构导致政府无法全面履行管理职能，难免出现“见利就争，见责就让”，使得基层有限的治理资源内耗和浪费，进而降低人们对政府的信任。许多“无直接利益冲突”群体性事件都具有地方性、局部性，那是因为冲突具有相同的社会结构原因。“瓮安事件”背后的深层原因就是瓮安县在建筑拆迁、移民安置和矿产资源开发等工作中，经常发生侵犯群众利益的事情，加之有的领导干部和公安民警长期失职渎职，导致社会治安混乱，群众对此早有不满。二是基层政府腐败现象的蔓延。我国政治上的体制特别是对官员的管理体制尚未健全，使得基层政府官员有了滋生腐败的空间。基层政府官员拥有财权、人权和事权，往往是三权独掌，可以动用公安、城管甚至武警力量，致使有些人频繁以手中的权力为个人或者小团体谋求利益，搞坏了社会风气。三是公共产品与公共服务的缺失。提供公共产品是现代政府的主要职责，政府提供服务本身就是对基层的治理过程。基层公共产品与公共服务供给匮乏和非均等化，不仅影响到人们对公共服务的享有，而且会影响到人们对政府合法性和合理性的认同，而一旦对政府的负面认同达到临界点，就会出现基层的不稳定，加大基层治理难度。四是权力监督制约机制的不完善。目前许多基层政府的干部问责制存在着许多缺失和漏洞，一些干部岗位的党纪和法律责任标准和规范不明确，且干部问责侧重于事后问责，致使问责往往成为一种事后追究责任的惩罚制度，民众容易产生“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的认知误区，滋长矛盾升级和激化的冲动。
(二)正常表达渠道不畅通——民怨升级为民怒
在现实生活中，影响民怨到民怒演变的动因，通常是：当多元化的利益诉求不能通过有效的、体制内的渠道进行反馈和排解的时候，民众往往就会选择非常态的、体制外的渠道和手段来维护自己的利益。
1.利益表达渠道不畅通的影响
虽然目前我国的制度设计中有“两会”(人大、政协)制度、投诉举报制度、信访制度、社会舆论监督和民意调查制度等政治参与和沟通协调机制，但现实生活中一些基层往往没有形成实际运行机制。“无直接利益冲突”群体性事件一再在县域层面发生，有其客观根源。例如某些基层政府限定乡镇一年到县以上政府机构的上访次数，超过了就追究乡镇领导的责任，因此少数基层政府官员往往将上访者看成破坏他们政绩的捣乱分子甚至加以迫害，将百姓置于有理无处讲、有冤无处诉、合理诉求无人满足的尴尬境地；加之一些民众既希望通过举报、诉诸法律手段维权，又担心事后可能遭有权有势者打击报复。这种情形下，“无直接利益冲突”便容易成为弱势群体通过非制度性诉求方式来发泄自己不满情绪和怨气的利益诉求形式。
2.社会结构存在治理真空的影响
基层治理生态的和谐有序运转，需要社会力量和社会组织的介入与参与，以弥补政府的不足，但是在我国，尤其是广大农村地区，除了村委会，合法的社会组织资源十分匮乏，基层治理结构中也就缺少有力的均衡力量，导致社会出现管理的灰色地带，比如大街小巷的歌舞厅、洗浴中心、赌场、地下钱庄、高利贷组织等社会边缘化产业，往往成为黑恶势力发展的原始土壤。对此，一些地方政府虽然长期以来也不断打击，却往往打击不力，助长了黑恶势力犯罪的嚣张气焰。民众深受黑恶帮派和这些类黑组织危害，而且通过正当渠道无法保护自己的合法权益，一些人便效仿成立自己的组织，在手段、行为上也向黑恶势力性质发展。仍以“瓮安事件”为例，“瓮安县玉山镇‘杀猪协会’，没有在民政部门登记，其成员采取威胁等手段，统一宰杀、收购、出售生猪，不准经营户以低于‘协会’定价出售猪肉，还不准政府建立生猪集中屠宰点，导致玉山镇杀猪费用6至10倍于正常价格、猪肉价格比县城还高出1至2元，老百姓对此怨声载道”[4]。
(三)基层政府处理危机能力偏弱——民怒演变为冲突
1.基层社会心理群体的形成加快危机升级速度
基层政府是群体利益冲突首当其冲的基层政权结构，有独特的权力运行生态环境，总体上表现出“熟人社会”特点。费孝通认为“在中国传统社会，人们的关系就像石头丢入水中，在水面形成一圈圈波纹，被波纹所推及的就产生‘关系’”[5]。县(区)域冲突中行动者的动员往往是依靠既有人际关系网络，特别是家族、亲属、同乡、同学网络，利用人际沟通通过移动电话、短信、互联网等新媒体技术组织发动起来。因此我们看到，即使有的事件将众多的“无直接利益者”裹挟进去，但参与进去的往往就是那些受过同样不公平对待、具有相同集体历史记忆和统一认同感的人。从“瓮安事件”的人员聚集过程表现的“家属聚集—(谣言爆发)—群众游行—学生加入—失地农民加入”特征就可证明，通过血缘、地缘、业缘等人际关系把事情越闹越大，闹到最后当事人不在现场，把事情闹大的反而是那些与当事人无关的其他社会成员。社会不满是一种具有传染性的社会心理，通过一定的载体传播而与类似社会处境的人产生共鸣，形成群体心理。目前表达社会不满的方式很多，如利用民间歌谣、政治笑话、顺口溜、小道消息等。特别是随着移动电话、短信、网络等新媒体的出现，这种不满更容易传播，影响也更大，极易导致社会群体的愤慨或恐慌，起到聚众行动作用，最终形成具有社会行动能力的心理群体。
2.基层政府预警机制既有功能缺失的问题又有运行不畅的问题
虽然很多基层地方形式上已建立了突发事件预警机制，但实际上有些并未起到应有的作用。一方面，某些地方领导缺乏忧患意识，在预警机制设计上往往忽视对民怨的监测，未建立起高效的社会心理预警机制，基层执法人员缺乏危机预防、预警和控制知识，无法及时发现、分析、追踪民怨，更不了解民怨的发展变化。另一方面，在一些地方片面理解“稳定压倒一切”的情况下，官员政绩评价参数显得更重要。因此当群体性事件发生时，一些领导习惯性的思维就是想办法把事情捂住、盖住，而不是想办法有效化解矛盾，这必然导致矛盾的一再升级。
3.基层政府应对舆论能力孱弱
许多“无直接利益冲突”群体性事件的加剧，暴露了基层政府处置网络、短信传播的能力孱弱，这其中很重要的原因是一些地方党政领导对于新媒介在群体性事件中的作用缺乏清晰认识，对媒体仍存在着“不敢说，不会说，不能说”的问题，习惯于依靠公安网络警察、地方宣传部门去应对处理，但是往往又因为受制于网络没有属地之分难以在紧急时做到快速联合有效处置，同时对传播转载不实信息的网站缺乏法律法规加以规范，结果导致“小问题引发大热点”。“石首事件”起因是一起不寻常死亡案，面对许多疑问，警方解释未能成功说服死者家属和公众，在长达80个小时内，“体现政府立场的新闻稿只有3篇，而一网站的贴吧中就出现了近500个相关主帖，在一些播客(视频分享)网站，出现了不止一段网友用手机拍摄的视频”[6]。在政府不予正面回应的过程中，网友借助非正式媒体发布信息、探寻真相，其间谣言成了群众议论过程中产生的即兴新闻，影响群体心智，并将部分民众引向恐惧和惊慌。
4.基层政府现场处置准备不足
首先是不少基层执法人员缺乏严格的培训，缺乏突发事件的应急管理知识，在具体冲突处理中常常出现失误，既忽略对弱势一方当事人的体恤，又不愿充分解释与澄清谣言、传言，往往造成群众被情绪化的传闻掌控，特别是传闻和人们心里的积怨发生共鸣时，很容易产生出巨大能量。其次，一些地方政府往往对“无直接利益冲突”群体性事件缺乏充分准备，没有系统建立相应的机构，没有健全必要的制度，没有准备好切实可行的应急预案和技术设施，没有足够的物资储备。导致一些官员欲采取措施控制冲突时却发现自己心有余而力不足；当矛盾爆发时也不知道如何与有自己利益要求的民众打交道。结果是一些基层官员往往在潜意识中，容易把事件中有不满情绪的主体“公民”看成“刁民”，人为地扩大过激因素，进行可能激发矛盾的泛政治化处置。
三、“无直接利益冲突”群体性事件基层治理的路径选择
现实生活中“民意→民怨→民怒→冲突”的演变逻辑，既是“无直接利益冲突”群体性事件错综复杂深层次原因的真实观照，也凸显了相关领域基层政府在执政理念、职能定位、制度建设、管理方式以及治理能力上可能存在的不适应性。当前，基层政府应采取综合治理的有效对策措施，切实加强自身的能力建设，努力做到标本兼治。
(一)构建服务型政府，促进社会和谐发展——顺应民意
服务型政府实际上就是一个有效回应民众公共需求的政府。基层政府应当从政府理念、制度和行为三个层面进行检讨和反思，改进工作，顺应民意，更好地促进社会的和谐发展。
1.明确政府角色定位，建立公平合理的利益协调机制
社会转型导致的利益格局调整，客观上使我国社会阶层结构从整体上分为特殊获利群体、普通获益群体、利益相对受损群体和社会底层群体等，不同利益主体因为利益差异必然产生摩擦和冲突。在矛盾焦点分散化的情况下，就需要基层政府以不同利益主体调解者的公正立场出现，将自己的角色定位于提供公共产品及平衡利益分配格局，建立公平合理的利益协调机制，为公民在利益博弈中获得充分的谈判权、表达权、知情权提供民主的氛围，才有可能降低社会矛盾在基层社会的共振效应。
2.加强公共服务和社会管理职能，建设高效能的服务型政府
打破政府职责同构是解决基层治理混乱的重要途径。将基层政府建设成为职能明晰且具有强有力的责任体系保障的高效能政府，才能从源头上有效化解“无直接利益冲突”矛盾。基层政府是国家民生政策的执行环节，直接面对基层民众，最能了解他们的需求偏好，应该把社会管理和公共服务职能作为最主要的职能，重点围绕基层基础设施建设、义务教育、计划生育、维护社会治安、推进合作医疗、社区自治等方面进行工作。基层政府还应该通过制度创新和管理水平的提高，来优化政府管理能力和效率，以利于处理群体性事件时，切实做到早发现、快化解、妥处置、防蔓延。
3.倡导和谐社会理念，引领民众情绪健康发展
当前我国正处在体制变革、结构变动和利益调整的社会转型和经济转轨时期，导致一些个体的重新社会定位、价值观转变、社会失范与心理适应困难，心理负荷加重，人们的精神与心灵正经历着强烈的震撼与冲击。大力倡导和谐社会理念，建设和谐文化，建立和谐的社会心态，是当前防范“无直接利益冲突”矛盾的重要法宝。“最根本的途径就是充分发挥社会主义核心价值体系对社会潮流的引领作用，用核心价值体系统一思想，通过倡导积极的，支持有益的，改造落后的，抵制腐朽的思想意识，来统摄、整合多样化的价值观念，最大限度使人们对当前利益格局形成大局意识，用宽容谅解、求同存异、团结协作的思想、方法去正视矛盾、化解矛盾，消除彼此之间的分歧和隔阂。”[7]
(二)构建基层治理网络，建立治理主体合作共赢新秩序——疏导民怨
现代治理的特色是动员全体公共力量来参与社会治理，这就要求改变政府对基层社会传统的行政性管理和控制，需要努力让基层自主性力量在公共服务供给、社会秩序维系、冲突矛盾化解等多个领域充分发挥基础性作用，以利于从源头上预防和缓解“无直接利益冲突”的发生。
1.建立政府主导的维权机制，有效畅通民意表达渠道
水可疏而不可堵，民意畅通是化解“无直接利益冲突”群体性事件的基础。建立有效的利益协调和对话机制是缓解和消除社会矛盾与冲突的重要手段。一方面，需要规范强势群体的利益表达行为。罗尔斯关于正义的两个原则对此很有借鉴作用。“第一个原则是，‘每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利’；第二个原则是，‘社会的和经济的不平等应这样安排，使它们(1)被合理地期望适合于每一个人的利益；并且(2)依系于地位和职务向所有人开放。’”[8]只有当社会各种力量形成一种平衡的情况下，对各利益群体尤其是对强势群体形成强有力的监督制约机制，才能从根本上化解社会矛盾和冲突。另一方面，应当强化弱势群体的利益表达。这种表达机制可以是多种渠道多种方式的：一是应加大普法教育宣传力度，提高弱势群体的文化水平和政治素质，增强其与强势群体的谈判能力；二是应健全人大、政协两会制度，推动人大代表、政协委员结构多元化，考虑根据新的社会分层状况适当增加农民工等弱势群体的名额，努力做到代表职业结构合理化；三是应健全协商对话、信访、投诉举报、社会舆论监督和民意调查等制度在内的利益表达渠道，促进政府和群众间的平等对话和民主协商，让群众在法律范围内自由表达自己意愿，理顺情绪，达到心理平衡；四是应加快把农民工纳入工会建设步伐，建立底层群众维权平台，使人们通畅有序地维权，减少社会震动；五是应在基层和弱势群体比较集中的地方建立心理咨询部门，减轻人们的心理压力。
2.搞好基层群众自治，发展基层社会力量
古有“皇权不下县”之说。对于幅员辽阔而又遥远的地方和层面，中央往往鞭长莫及。因此，对于多数基层来说实行民主自治或许是把各种民怨化解在基层最佳的选择。以县级以下基层的民主化及其治理结构合理化为例，它就不仅是村官乡官直选，还应包括村民会议、乡人大、公共财政、非政府的各类社会自治组织，以及“相互独立”的司法审判等多方面的综合配套改革，以此解决基层治理中既向下又向上负责的治理结构难题。
3.发展基层“协商民主”，培养基层民众参政议政能力
社会治理应该是双向度的，政府和公民通过上下互动、合作协商，借此确定目标，达成共识，实现社会公共事务的管理。“厦门PX事件”“重庆处理出租车罢运事件”的“对话—协商—妥协”的模式和“广州番禺垃圾焚烧厂事件”的官民良性互动，这种新型社会治理模式雏形令人欣喜。协商民主要求建设自上而下的公共协商机制，协调各方利益的价值取向，使社会利益集团以公共利益为目标，通过所有包容、平等、公正、自由的对话、讨论、辩论和协商过程，减少社会利益群体因不同诉求而产生的偏见，以实现公共利益基础上社会成员广泛接受的共识。因此通过发展基层“协商民主”，培养基层民众的参政议政能力，必将有力地促成社会治理的最优化。
4.培育公民社会，构筑非政府组织为主体的缓冲地带
俞可平认为：“公民社会是国家或政府之外的所有民间组织或民间关系的总合，其组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织，包括非政府组织(NGO)、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等。”[9]政府与社会个体间的和谐应当有一个缓冲地带。如果有了比较成熟的非政府组织，不仅可以整合人口离散化的利益表达与诉求，还可提供一个系统的利益协商平台与机制，有效控制国家权力，舒缓国家与社会间的摩擦与矛盾，减少“无直接利益冲突”群体性事件。就基层治理来说，发展基层非政府组织是发展基层社会力量的有效途径，是构建治理网络的着力点。要通过转变观念、规范管理、加强合作等途径，培养基层自治组织，鼓励发展新的社会服务组织，推动基层行业协会、慈善机构等合法非政府组织的发展，发挥其服务、公益、救助等功能，同时能使未注册但在基层社会发挥积极作用的现有的非政府组织合法化。
(三)完善应急管理机制，提高基层政府危机处理能力——平息民怒
当下许多“无直接利益冲突”群体性事件最终都指向了地方基层政府，基层政府往往成了社会矛盾和冲突的主要当事方，成为事件的最大风险。
1.加强应急管理培训，提升基层官员应急能力
治理群体性事件的能力是一项综合能力。各级政府特别是基层政府应加强群体性事件应急管理的知识和技能培训，切实提高基层干部制定公共政策、协调利益冲突、处理公共事务、开展群众工作、维护社会稳定、媒体应对及现场处置等能力，把握新时期群体性事件的特点和规律，建立和完善领导体制和工作机制，解决重大问题和突出问题，切实提高政府的执政能力。此外，还应注意两点：一是应正确定位“无直接利益冲突”群体性事件。该现象只是一种民众利益诉求表达和情绪宣泄的方式，属于利益之争，不会影响我国政治统治的完整性和政府管治的有效性。二是把培训创新点放在互联网时代背景下如何树立正确的基层干部作风。互联网时代，每个公职人员都是党和政府的“代表”，一言一行都被老百姓时刻关注着，加上网络高倍放大、快速传播等特点，领导干部尤其应树立健康正确的财富观、权力观，维护好党和政府的公共形象。
2.制定科学的处置工作方案，建设高效的矛盾预警系统
科学的“无直接利益冲突”矛盾预警系统是一个覆盖全社会的多层次、多方位的网络系统。一方面，应建立健全社会舆情汇集和信息研判机制。基层政府要建立社会纠纷信息状况的科学评价体系，建立地方统一的社会信息收集、分析和协调平台，加强信息分析，及时准确地反馈社会纠纷信息，为决策者建立有效的预警机制提供准确的信息来源。另一方面，应建立健全社会矛盾排查和调处机制。针对“无直接利益冲突”群体性事件的规律特点，紧紧抓住事前预防和事中控制这两个关键点进行化解。坚持对重点行业、重点地区、重点问题、重大集会、政治敏感期以及民众关注的热点难点问题定期排查和专项调研；建立健全多层次的社会矛盾纠纷排查调解网络，高度重视各类社会不安定因素的信息动态，进行跟踪管理，防患于未然。
3.把握新媒介主导权，提高基层政府舆论应对水平
舆论应对能力也是政府的执政能力，反映政府执政水平。在涉及公共权力的舆论中，存在着“官方舆论场”和“民间网络舆论场”这两个舆论场，正确处理这两者的关系，使得基层政府的声音以百姓“听得懂、信得过”的方式传播，应当成为基层政府提高舆论应对能力的工作重点。为此，一方面应当巩固“官方舆论场”的信息主导权。传统媒体是危机治理的重要力量，基层政府理当充分利用其控制的传统媒体，通过抢占和掌握信息发布权及话语权，对与事件有关的信息及时、客观、透明的报道。特别是要引导媒体敢于正视事件真相，勇于从大众视角探索和剖析真相背后的深层原因与症结，善于寻求化解危机和解决问题的途径和方法，尽量压缩虚假信息传播的空间，从而扭转对处置突发事件的不利舆论方向。另一方面，应当把握“民间网络舆论场”的信息脉络。面对“无直接利益冲突”群体性事件，政府和主流新闻媒体不能仅发布信息，也要迅速了解和掌握各种新信息载体的脉搏，对网民反映集中而强烈的问题作出积极、迅速的回应，以透明和务实的态度赢得人们的理解和支持，把握主动的最佳时机。地方政府还应侧重关注当地一些网民齐聚的论坛，派专人时刻探查论坛动向，把所有可能激化的矛盾解决在萌芽。有关人员应当认真研究网络“无直接利益冲突”群体性事件发生、发展规律和发展趋势，力争早发现、早报告、早化解、早控制，把工作重心由被动应付转移到主动化解上。在上述基础上，还应当努力实现两个舆论场的联合互动。为保证“无直接利益冲突”群体性事件“导火索”的调查、鉴定结果的权威性、公正性，应当建立独立透明的事件调查、鉴定的机制，努力实现事件的调查、鉴定完全由独立的第三方来负责实施。在调查、鉴定的过程中，应当平等听取双方的声音，同时及时公开信息，接受媒体监督，并将事件发布在官方网站，让所有人知道事件的真相，谣言消失、危机化解也就不在话下了。
4.掌握现场处置策略，彰显基层政府化解危机效能
应特别注意四点：一是基层主要负责人应当第一时间亲临现场、靠前指挥。不管什么性质的群体性事件，都要求领导者首先把责任承担起来，以积极的态度、科学的措施妥善处理危机。二是应当控制事态，化解矛盾。应该将直接参与者和围观的人分隔开来，防止事态的扩大。鉴于基层特别是县乡级社会很大程度上仍表现为“熟人社会”的特点，可以邀请农村辈分较高、有威望、知名度高的群众代表协助处理；要分类处置，慎用警力、警械和强制措施，严防激化矛盾。三是应当控制“触点”，缓解气氛。领导机关要通过必要的接触面谈，缓解紧张气氛，控制事态发展。在接触和交谈中要表现出解决问题的诚意，深明大意，晓之以理，示之以害，教育团结大多数群众。四是应当保持信息畅通和公开。尽可能迅速回应，公布准确、真实信息，避免和减少不良不实信息的传播扩散，争取理解，避免事态失控；五是应当加强心理疏导。在“无直接利益冲突”群体性事件中，许多人不知晓事件的性质、起因和发展趋势，处于强烈的恐惧、急躁、冲动之中。这时领导者要特别注意自己的行为影响，通过说服诱导参与者，寻找利益上的共识，使之恢复理智。对于围观的人来说，要采取恰当的心理情谊策略解决深层次心理问题，避免对抗情绪蔓延。
5.切实做好善后工作，防止危机的频繁发生
在“无直接利益冲突”群体性事件的处置过程中，基层政府应当以“如履薄冰”的态度做好善后工作，避免引发更严重的事件。一是应当做到梳理归类，综合治理。基层政府要组织干部认真研究，对于群众反映的问题分门别类，认真梳理。对可能出现反复或者可能引发连锁反应的苗头、信息，要迅速采取有效措施坚决消除在事件反复之前。要善于总结经验，挖掘相同或类似事件发生的根源，归纳有效处置措施，改进政府体制和机制以加强政府应对群体性事件的能力。二是应当加强教育，提高全民素质。一方面对民众进行思想政治、科学文化、职业技能等方面的教育，提高民众对政策法规、自身基本权利义务的理解和认识，提升民众素质。另一方面，积极开展“法律进家庭、进社区、进校园”活动，深入宣传和普及法律法规，增强广大民众法律意识，引导民众依法反映合理诉求，学会运用法律武器维护自身利益。还应加强荣辱观教育，引导民众规范言行，明白是非，分辨善恶。三是应当健全问责机制。“无直接利益冲突”群体性事件平息后，在总结教训的基础上，需尽快建立健全规范化的群体性事件问责机制，用制度来引导、规范基层治理行为。
收稿日期：2013-04-02