宪政视角下的党政领导干部经济责任审计，本文主要内容关键词为：宪政论文,视角论文,党政领导干部论文,经济责任审计论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计起源于受托经济责任的存在，而受托经济责任则反映了以委托人为代表的社会需要。广义上，几乎所有的审计活动都可以被称为经济责任审计，财务审计与绩效审计的差别就体现为它们侧重于对不同的经济责任进行审计。由于社会需要的层次与水平总是不断发展和提高的，受托经济责任的内容随之呈现出逐步扩大的趋势，从而导致了审计活动的不断发展与创新。党政领导干部经济责任审计就是审计活动发展创新的成果之一。现有的大多数文献都是围绕着党政领导干部经济责任审计的对象、范围、特点、方法等问题进行讨论，本文拟从宪政角度揭示确保党政领导干部经济责任审计发挥监督职能的法理基础、经济基础、观念基础和制度基础，从而阐明为什么要实施这种经济责任审计，以及如何保障其得以实施。
一、党政领导干部经济责任审计的概念及其监督的范围
作为一种综合性审计，党政领导干部经济责任审计的特定含义是指，国家审计机关对各级党政领导干部就其所在地区、部门或单位的财政收支、财务收支的真实性、合法性和效益性以及有关经济活动所应负的责任，进行独立的监督、鉴证和评价的活动。
经济责任审计将对“人”和对“事”的监督明确地结合在了一起。这种结合使得党政领导干部经济责任审计实质上成为对特定人群财政权力进行监督的手段，进而成为考核和任用干部的重要辅助手段。在对“人”监督方面，2006年新修订的《审计法》第25条将其明确规定为：“审计机关按照国家有关规定对国家机关和依法属于审计机关审计监督对象的其他单位的主要负责人……进行审计监督。”在对“事”监督方面，《审计法》第25条将其规定为：“审计机关按照国家有关规定对主要负责人，在任职期间对本地区、本部门或者本单位的财政收支、财务收支以及有关经济活动应负经济责任的履行情况，进行审计监督。”这里的经济责任一词涵盖了直接责任和间接责任两方面的内容，是对所有直接导致或间接影响经济后果的行为承担责任，而不仅仅是因直接参与经济活动而产生的责任，它为界定和追究党政领导干部的“不作为”责任提供了依据。党政领导干部经济责任审计中所要界定的责任可被进一步分为以下三类，其中第一类主要涉及直接经济责任，后两类则主要涉及间接经济责任：
1.直接经济责任。该责任与领导干部所在部门、单位或地区的各类经济活动直接相关。它包括两大方面，第一个方面关注审计期间主要经济指标的完成情况及其真实性，比如：国内生产总值；教育、科技、环保、支农等专项资金的投入水平和效益；农民及城镇居民人均收入等经济指标。第二个方面关注审计期间财政财务收支的真实性及合法性。它涉及预算执行情况、预算外资金的管理使用情况、政府债务情况等问题。
2.政策执行责任。该责任是领导干部所要承担的政治责任，它们或者直接影响经济活动，或者是经济活动导致的后果。对该责任的界定主要是考察领导干部贯彻落实中央经济政策和省、市、县重大经济决策及地方出台的经济法规的情况，检查有无越权或违规出台政策或规定的问题，有无非法转让或借改制之机造成国有资产严重流失的问题，以及政府社会责任的履行情况等群众关注的问题。
3.廉政责任。该责任是领导干部利用职权进行私人牟利所要承担的经济责任。主要检查其是否利用职务或工作上的便利侵占国有资产，是否利用权力进行营利活动或非法活动，是否存在滥用公款进行私人消费的行为。
在展开深入讨论之前，我们要理清两个问题。一是我国的政府财政由公共财政和国有资产财政两个部分组成。由于与国有资产财政相关的经济责任审计是针对国有企业实施的，其理论和方法在很大程度上可以得到一般企业经济责任审计理论和方法的支撑。因此，我们重点从公共财政角度探讨党政领导干部经济责任审计。二是虽然党的机关、行政机关、审判机关、检察机关、群众团体和事业单位拥有的财政财务权力和从事的经济活动范围不同，但其任务的核心都是在党的领导下为建设社会主义市场经济提供服务。由于上述机关中，行政机关承担的经济责任最为直接，涉及的经济活动范围最为广泛，同时，党的领导干部所需承担的经济责任也是基于其行为会影响行政机关工作的经济后果而产生的，故本文接下来的部分主要围绕政府行政机关的活动，以纳税人作为社会成员的主要代表展开讨论。
二、宪政体制是实施党政领导干部经济责任审计的法理基础
党政领导干部经济责任审计是通过对领导干部财政权力执行情况的监督，来实现对政府财政权力的监督，这一点正是宪政思想的体现。宪政思想解释了为什么要实施党政领导干部经济责任审计，从而为运用这种审计制度制约政府财政权力提供了理论支撑，宪政体制也因此而成为保障党政领导干部经济责任审计得以实施的法理基础。
宪政是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础之上的现代政体，具体而言就是权力分立、权力制衡、人民决定等制度的综合。宪政体制是保障政权合法性的一种方式。政权合法性是指对统治权的认可。任何一种政权，如果没有获得某种程度的普遍性认可，仅仅凭借直接暴力和强制性统治来维系地位，那么其统治下的社会很容易处于一种持续的紧张状态之中。卢梭曾经说过：“最强者也不能总是强大得足以永远做主人，除非他能把力量转化为权力和服从的义务。”
宪政民主论倡导的三大原则是保障公民基本权利、实行法治、对政府加以限制。其中，对政府加以限制，是宪政思想区别于其他统治思想的核心。宪政思想关注如何最大限度地保护社会成员彼此不受侵害，同时将政府侵害公民的机会降至最小程度。政治学中有一条公理，绝对的权力必定导致绝对的腐败。如果没有权力制衡机制，就必然存在权力滥用的情况，因此必须对权力加以制约。对政府权力施加限制的第一步就是要限制其权力范围。有权力的人会不断使用权力，一直到遇到有限制的地方才会停止。政府的任何一个部分都不应该拥有绝对的权力。正因为此，有学者称，宪政就是“govern the government”，就是通过设计某些制度来限制政府权力的行使，对政府施加合法约束。而党政领导干部经济责任审计就是一种对政府财政权力进行制衡的有效手段，它能限制并监督政府实施财政权力的范围。
对政府权力的限制，除了对权力施行范围进行监督外，还包括对权力施行效果进行考核。宪政民主的合法性根基既不是汗牛充栋的书面规章，也不是空洞漂亮的口头承诺，而是公众对于保障其基本人权和限制政府行为的程序性的共识，其实质就是以“政绩合法性”取代“天命论”、“君权神授论”。也就是说，政府及其领导人只有提供社会公众满意的公共服务，才能得到社会公众对其统治权的持久认可。而在对政府进行绩效考核方面，党政领导干部经济责任审计同样是一种可采纳的有效手段。
概而言之，宪政体制要求限制并监督政府的权力，而我国党政领导干部是政府权力的主要代理人，宪政体制的这种要求直接体现为要对党政领导干部的权力进行限制和监督。作为党政领导干部经济责任审计的法理基础，宪政体制决定了政府代理人的财政行为要为全体纳税人和所有公民服务，全体纳税人和所有公民有权对政府代理人的财政行为予以监督。我国在1982年的《宪法》中明确规定了审计监督制度的法定地位。作为审计监督制度的具体形式之一，党政领导干部经济责任审计因此也得到了我国《宪法》的支撑，即其法理基础在我国的宪法中得到了体现。而2006年新修订的《审计法》对经济责任审计的明确规定则为该审计活动的开展提供了更为直接的法理依据，增强了经济责任审计的权威性，有利于审计机关依法对公共财政的使用绩效和党政领导干部的廉政情况进行监督，符合依法治国和依法行政的治国理念要求。
三、市场经济体制是实施党政领导干部经济责任审计的经济基础
我国的党政领导干部经济责任审计是随着经济体制改革的深入而逐步建立和发展起来的，它体现了经济体制和政治体制转轨的内在要求。1982年的《宪法》确定了审计监督制度的法定地位后，中共中央、国务院于1986年9月颁布《全民所有制工业企业厂长工作条例》规定“厂长离任前，企业主管机关（或会同干部管理机关）可以提请审计机关对厂长进行经济责任审计评议。”审计署同年 12月下发《审计署关于开展厂长离任经济责任审计工作几个问题的通知》，进一步明确了厂长离任经济责任审计的范围、内容、程序和方法。厂长离任经济责任审计实质上是我国党政领导干部经济责任审计的雏形。1995年初，外经贸部颁发了《经理离任经济责任审计工作规定》，强化了经济责任审计的作用。1999年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》，该规定的颁布标志着党政领导于部经济责任审计的正式确立。2006年2月新修订的《审计法》则以法律形式明确了党政领导干部经济责任审计在我国经济生活中的重要地位，直接将开展这种审计活动的依据上升到了国家法律的高度。
回顾我国党政领导干部经济责任审计的发展历程，我们可以看到，它是从最初的厂长离任经济责任审计逐步发展健全起来的，并从仅仅关注国有企业管理者的经济责任逐步扩展到党政领导干部肩负的经济责任，即从对国有资产财政的单一关注演变为对国有资产财政和公共财政的共同关注。公共财政是市场经济环境下的国家财政。国家财政作为实现政府职能的物质基础，其存在和发展的主要依据也是满足社会公共需要，维护社会公众利益。对社会公众利益的维护正是宪政思想的重要体现。公共财政在市场经济体制中发挥着重要的补充作用，这种作用提升和强化了党政领导干部经济责任审计的地位。由于公共财政是与市场经济相适应的政府为纳税人提供公共产品的法治财政，它的存在是以市场经济的建立为基础的，对它的关注也源于市场经济体制的建立和健全，所以，在宪政视角下，市场经济体制成为推广实施党政领导干部经济责任审计的经济基础。
四、纳税人权利意识是实施党政领导干部经济责任审计的社会观念基础
纳税人权利意识是实施党政领导干部经济责任审计的社会观念基础，它能使这种审计活动得到更广泛的社会关注，得到舆论监督的支持，成为一种持续而稳定的监督机制。
古代政权合法性来源于“天命论”、“君权神授论”，现代政权合法性的基石则是社会契约论和宪政民主论。在市场经济环境中，人们逐渐把政权统治的领域与神权统治的领域区分开来，将前者还原为一种世俗的交易行为。宪政视角下，个人在同意组成一个社会的同时，就意味着愿意放弃自己的某些自由和财产，并将其授予他们选出的代表，以便这些代表通过政府实行统治。但是个人仍然持有对这些自由和财产的终极权力，以保证个人能够持续地享有对抗这些代表的权力。因此，政府财政权力背后蕴藏着个体财产权与政府财政权的相互制衡。这种制衡关系被延伸到税收法律关系中，税收关系明确体现了个体财产权与政府财政权之间的互动。财政收入制度主要是通过税收制度确定是否以及如何剥夺纳税人的财产权等重大问题，财政支出制度则涉及到政府是否以及如何为纳税人和公民提供公共服务等重大问题。在宪政体制下，财政收支的这些重大问题必须要由纳税人自己决定，政府的财政行为由不受监控或仅仅由上级监控转化为有纳税人参与的监控。也就是说，纳税人出钱养活政府，政府则为纳税人提供公共安全和若干社会福利。纳税人拥有选择和监督政府和领导人的权利。哪个政府及其领导人能够提供更好的公共服务，纳税人就选择谁。
纳税人权利意识就是指纳税人明确知道自己的上述权利，并能努力积极维护自己权利的意识。纳税人权利意识的觉醒和增强有利于党政领导干部经济责任审计的推广和发展。当纳税人树立了相关权利意识后，他们自然会更关心政府对其缴纳税金的使用情况，于是便产生监督政府从事经济活动情况的需求，进而产生实施党政领导干部经济责任审计的需求。因此，我们说纳税人权利意识是推行党政领导干部经济责任审计的社会观念基础。
但是，我国公民的纳税人权利意识相当淡漠，其原因主要有以下三点。第一，儒家思想对我国社会的长期影响是造成我国纳税人权利意识淡薄的历史根源。因为，儒学注重宣扬个人对社会、对他人做出贡献是天经地义的事情，而忽视社会对个人权利的界定和保护。第二，我们宣扬的国家本位思想也一直侧重于强调纳税人的义务，征税方与纳税方的地位从来都不平等，这加剧了纳税人权利意识淡薄的程度。第三，税收法制的缺失常常使纳税人维权行动无法可依，或者陷入程序上的困境，这也是纳税人权利意识淡薄的重要原因。因此，在推广实施党政领导干部经济责任审计的过程中，我们必须重视培养纳税人的权利意识。只有纳税人的积极参与和监督，这种审计活动的施行才具有强大的社会支持，它的审计结果才能成为社会大众的需求，才能切实而持续地发挥它的作用。
五、行政问责制是实施党政领导干部经济责任审计的配套制度基础
行政问责制是实施党政领导干部经济责任审计的配套制度基础。党政领导干部经济责任审计侧重于责任的界定，行政问责制则侧重于责任的追究。两者作为建立责任政府的制度要素，分别针对“定责”与“问责”两个方面的问题展开，相辅相成，缺一不可。责任追究的前提是进行责任界定，反过来责任界定的意义需要通过责任追究的效果来加以体现。因此，行政问责制既促进了党政领导干部经济责任审计的实施，又实现了实施这种审计的真实意义，两者共同支撑着责任政府的建立。
著名的《布莱克法律辞典》(Black's Law Dictionary)对“责任政府”的定义是：“在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责。当社会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职。”责任政府应当是负有责任并能够被追究责任的政府。因此，行政问责制在原则层面上意味着，行政主体行使公共权力时要符合公众利益，符合法律规章要求，符合上级行政机关的指示和命令等。其最基本的要求是符合公众利益，因为法规和行政命令都应该以公众利益为发出点。在实践层面上行政问责制则意味着，一旦行政主体对公共权力的使用违反了上述要求，就必须承担相应的责任。党政领导干部经济责任审计就是通过评价监督政府代理人的履职行为，判断行政主体对公共权力的行使是否违反了公众利益要求。但是，需要明确的一点是，行政问责制的问责范围和问责对象都要比这种经济责任审计的定责范围和监督对象更为广泛。
作为监督各级各类领导干部履职情况的手段，党政领导干部经济责任审计旨在加强干部管理，它一方面为主管部门任命干部提供参考依据，另一方面为相关部门惩处违规或不当行使职权的干部提供依据。这一点是该经济责任审计与其它审计活动之间的又一重要差别。但是，如果没有“行政问责制”作为支撑，这种经济责任审计对党政领导干部责任的界定必然流于形式，无法持久而切实地发挥其应有的作用。因此，具体到操作层面，“行政问责制”的建立及实施是充分发挥党政领导干部经济责任审计职能、真正强化领导干部管理的配套制度基础。
近几年，我国政府在建立责任政府，推行行政问责制方面做出了积极的努力。国务院2004年3月印发《全面推进依法行政实施纲要》，明确指出“行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”2005年 7月又印发《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》，同时各地方政府也纷纷出台相关的法规办法。这样的社会环境为推行党政领导干部经济责任审计创造了良好的条件。
六、对实施党政领导干部经济责任审计的若干建议
基于上述分析，从宪政视角看，夯实这些基础将有利于党政领导干部经济责任审计的推广和实施。同时在实施审计的过程中应注意以下几个问题的处理。
1.在审计目标上，党政领导干部经济责任审计与行政问责制基本一致，应该明确地以评价领导干部的履职过程是否符合公众利益，是否符合法律规章要求，是否符合上级行政机关的指示和命令为目标。其中核心观念为是否符合公众利益，这一点既是宪政思想的体现，也符合建立和谐社会的要求。
2.在审计依据上，要根据宪政思想原则建立健全政府财务与会计管理制度、各级各类人员管理制度，为党政领导干部经济责任审计的实施提供具体明确的依据。财政部已决定自2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革，其目的是按照市场经济和公共财政要求，对政府收入和支出项目进行类别和层次的重新划分。这项改革无疑会对党政领导干部经济责任审计产生深刻影响，并成为其实施过程中的重要审计依据之一。
3.在审计方法上，由于党政领导干部经济责任审计涉及面广，因此应该充分借鉴其他审计项目对“事”的审计结果，在出现问题或效益不好的部门或单位，延伸进行相关领导干部的经济责任审计，及时制止可能存在的对公众利益的侵害及腐蚀。同时，组织人事部门、纪检监察部门和审计机关在工作中要加强相互协调、及时交流与通报有关经济责任审计的情况，及时协调和解决工作中遇到的问题，保证相关经济责任审计工作的顺利开展。在适当的情况下可以组织联合审计，降低审计成本，提高审计效率。
4.在审计结果处理方面，由于党政领导干部经济责任审计要对相关人员履职情况进行评价，其评价结果必然有负面的也有正面的，那么，在采取约束手段管理领导于部的同时也要注重激励方式的运用。对审计中查出的问题必须及时而严肃地予以处理，从而真正实现审计监督约束的作用。而在处理存在问题的领导人的同时，也应该及时肯定和奖励职责履行效果非常好的领导人，从而发挥审计活动可以具备的激励作用。也就是说，在审计结果的处理上，要从两方面树立威慑或示范效应，达到惩恶扬善的效果，从而更加全面地发挥党政领导干部经济责任审计的作用。
5.在审计结果公示方面，由于宪政视角下的党政领导干部经济责任审计不仅仅是考核和任命领导干部的辅助性手段，更是社会公众实现其对领导干部进行监督，从而实现对政府权力进行监督的有效途径，因此，亟待完善审计结果公示方面的规章制度，让社会公众充分享受其拥有的知情权。这意味着，一方面审计结果的公示必须规范化，另一方面相关的处理结果也应该按照法律程序予以公示，充分接受社会公众的监督，让社会公众了解党政领导干部经济责任审计的效果，以促进这种经济责任审计活动的持续开展。
6.在审计风险控制上，一般审计工作中对误受风险的重视程度要高于对误拒风险的重视，但是，由于党政领导干部经济责任审计结论对相关责任人的荣辱升迁具有重要影响，故而不仅要重视对误受风险的控制，也要同样重视对误拒风险的控制。如果审计结果对相关人员的评价不实，就会导致不适当的任命决策，影响到被审计人或者其他利益相关者的工作积极性，从而影响被审计人甚至其所领导的一个部门的发展。因此，在审计风险的控制过程中，要求审计人员具有更加过硬的政治思想素质、更加严谨的工作作风和更加强烈的责任心。
①选举政府的社会成员是全体公民，它与纳税人概念存在极大的交集。几乎所有的公民都是，或者曾经是，或者将要成为纳税人。而纳税人中也存在非公民角色的成员。在我们的讨论中暂忽略它们之间的差别。
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