关于国有资产监管若干问题的探讨，本文主要内容关键词为：国有资产论文,若干问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、监管的范围问题
关于国有资产监管的范围主要存在四个方面的分类和不同认识问题，即：经营性国有资产的监管与行政事业单位国有资产、资源性国有资产的监管；非金融类国有资产监管与金融类国有资产监管；已经与政府主管部门、行政事业单位脱钩的国有及国有控股企业的监管与尚未与政府主管部门、行政事业单位脱钩的国有及国有控股企业的监管、国有企业的监管与集体企业的监管。
从国有资产总量分布看，行政事业单位占有超过1/4的国有资产，特别是大量存在的非经营性国有资产转为经营性国有资产问题，实施监管是非常必要的。
对于资源性国有资产监管，从监管的分工、实现形式和价值量化等方面，一直有不同的认识并缺乏系统的研究。对资源性国有资产管理既有行业性、专业性管理的问题，也始终存在着国有产权的界定、权属的登记与统计、资产管理体制、经营开发的监管等国有资产监管的共性问题，可考虑在充分研究论证的基础上，首先建立起一个国资统一监管与专业分工管理相结合的管理框架，研究解决长期存在的突出问题，再通过制定相应的法律、法规理顺各方面的关系。
非金融类国有资产与金融类国有资产在设立国务院国有资产监督管理委员会时，被首次分开由不同的机构实施监管。到目前为止，尚未明确金融类企业国有资产监管的机构和与国资委的职责分工。尽管金融类企业资产管理与一般工商企业资产管理相比，有一定的特殊性，但从所有者行使权利的角度和产权管理的理论看，金融类企业国有资产监管与一般工商企业国有资产监管是完全一致的，都要保证国有资产的保值增值、防止国有资产的流失。从操作层面看，金融类与非金融类企业也是难以截然划分清楚的。随着国有商业银行管理体制和金融行业监管体制的完善，金融类企业国有资产监管应当逐步统一到一个机构管理。
国有及国有控股企业按是否与政府主管部门、行政事业单位脱钩区分，可以分为脱钩和未脱钩企业。无论是从深化国有资产管理体制的要求，还是从国有资产监管的实际需要看，对未脱钩企业都应当实施必要的监管。按照党政机关与所办、所管企业脱钩的精神，今后许多未脱钩企业应当逐步与主管部门脱钩，交由国有资产监管机构管理。在目前的过渡期内应当尽快研究相应的监管办法，防止出现国有资产流失问题。
以集体企业的形式占有、使用国有资产，是我们国家国有资产管理中具有特殊性的问题，国外的国有资产监管实践中无此类问题。从法理和财产权概念上讲，为此，非常有必要明确监管机构，尽快研究制定管理办法。同时，要严格限制设立集体企业，将现有的集体企业逐步界定为国有企业或是股份制企业。
二、监管机构的定位问题
要做到国有资产监管的不缺位、不越位、不错位，关键问题在于如何定位问题。对于国有资产监管机构定位问题，长期以来就有争议和分歧。在国有资产法未正式确立以前，应当结合实际认真研究。总的看，监管机构定位模式有三类不同的思路。其一监管机构是出资人；其二监管机构是出资人的代表；其三监管机构是专司国有资产监管的机构。
从法理上讲，国有资产应当是归属全体人民的，如果将国有资产监管机构就定位在出资人上，一是与上述法理相悖；二是出现了“裁判员”与“运动员”错位的问题。这种定位模式更适合于资产经营公司或控股经营公司。
针对目前的国有企业管理现状，监管机构定位在出资人代表上比较合适，是受出资人委托或授权而履行出资人职责。
至于专司国有资产监管的机构的定位模式，从有利于监管机构实施有效监管、实现监管与营运相分离、防止出现“裁判员”与“运动员”错位问题的原则出发，这种定位模式更具有可行性，但需要重新塑造国有资产的经营管理体系。
三、监管的原则问题
就企业国有资产监管而言，目前有四种模式，即：
1.按产权级次上管（或下管）一级模式。
2.按是否占有、使用国有资产模式。如产权界定和纠纷调处、产权登记、资产统计、资产无偿划转和国有资产评估监管等项管理工作。
3.按事项管理的模式。如国有股权管理、政策性关闭破产、国有高新技术企业股权激励等产权制度改革试点等。
4.按数额管理模式。如审查境内外投资项目时，原国家计委就是按数额划分管理权限的。
5.按重要性管理的模式。
管理模式的设计必须符合《公司法》等法律、法规，必须遵循“谁投资、谁所有、谁收益”和“谁投资、谁决策、谁监管”等产权管理的一般原则，必须概念内涵明确，操作简明易行，同时，对同一类事项尽可能采用一种管理模式和监管原则。
四、监管的实现方式问题
从近十年的国有资产监管实践看，有效的监管手段并不多。要达到监管的有效性，必须实现事前、事中与事后监督相结合，必须实现外部监督与内部监督相结合，必须实现法律、行政与市场管理方式相结合。
所谓事前、事中与事后监督相结合，就是要通过逐步建立企业年度财务预算制度及其实施过程中的滚动执行计划，来实施全过程的监控，而不是仅仅停留在出了问题查一查，事后算账、下不为例的表面结果上，实行年度财务预算制度在国外企业管理中是比较普遍的。
所谓必须实现外部监督与内部监督相结合，就是应当逐步向监管企业派出董事、监事以及建立财务总监委派制度。
所谓必须实现法律、行政与市场管理方式相结合，就是要通过研究制定管理办法，明确哪些事项企业必须上报审批，哪些由企业自主决定，但需要办理资产评估、产权登记等备案手续；哪些由企业按照法律规定和市场模式去运作，对企业主要经营管理者也可以采取行政任免与市场竞聘相结合的方式。
五、监管的事项问题
国有资产监管机构对国有及国有控股企业的哪些事项需要监管，必须遵循“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的基本原则，必须落实《公司法》赋予所有者的“经营者任用与管理、重大经营决策、经营收益使用分配”等三项基本权利。要按照政府的授权逐步廓清，并理顺与各部门的关系，理顺与企业集团母公司的关系。
从上述的基本原则出发，国有资产监管的基本事项主要包括以下六个方面的内容：一是重大投资决策。重大投资包括重大项目、重大股权和重大债权投资等三个基本组成部分。将重大投资决策纳入到国有资产监管事项是从源头上实施监管，是从国有资产增量出发所必须监管的事项，具有非常重要的意义。二是对国有及国有控股企业的改组、改制的监管。主要包括政策法规和发展规划的制定，涉及所监管企业母、子公司的改组、改制或国有产权（股权）的转让的审核，跨越集团、省市、中央地方的企业资产无偿划转的批准，股份公司的国有股权管理以及政策性关闭破产企业的管理等。三是主要经营者的任免。主要包括对所监管企业主要经营者的任免、调配、考核、奖惩和监督等。四是逐步建立起国有资产经营预算，落实对国有资产经营收益使用分配的权利。产权又称为利得权，对经营收益行使支配权是出资人最基本的权利，是体现所有者管理到位与否的最根本的标准。五是企业国有产权的界定与纠纷调处。六是国有资产基础管理工作。包括清产核资、产权登记、资产统计和资产评估等。
六、监管企业的分类标准问题
主要包括哪些企业应当纳入国有资产监管机构直接监管范围和在中央、省、地市等不同层面如何划分监管企业的问题。
确定是否纳入国有资产监管机构监管范围，应当主要考虑三个方面的标准：一是企业的资产和国有资本是否达到一定规模；二是所经营的主要产业是否属于关系国民经济命脉和国家安全或基础设施、重要自然资源的行业；三是产权归属是否明晰、企业内部产权关系是否理顺。
党的十六大报告中提出，对于关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等国有资产由中央政府代表国家履行出资人职责；其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。这从原则高度明确了中央、地方国有资产监管范围的划分。
七、监管的体系问题
从资本营运和监督管理两个不同的角度看，监管的体系可以分为纵向和横向两套体系。
从资本营运角度看，监管体系可以分为监管机构一控股经营公司一生产经营企业三个层面。通过授权经营，现有的政府直接监管的大型国有企业可以逐步改建为纯粹型控股经营公司或混合型控股经营公司，从事所授权经营的国有资本的营运。
从监督管理角度看，监管体系可以分为四个方面：即法规制度体系、经营业绩考核体系、经营预算管理体系、监管工作体系。其中最重要的是建立起适应市场经济需要和国有资产保值增值需要的国有资产法规制度体现，这是保证国有资产监管机构依法监管、依法治企、依法行权、依法办事的基本前提。
八、国资监管与政府社会管理关系问题
从法理上讲，政府是代表国家和人民行使国有资产出资人权利的代表。因此，在政府的层面上，社会公共事务管理职能和国有资产管理职能始终是统一的。这就要求我们正确理解“政企分开、政资分开”的含义，正确把握国有资产监管机构与政府部门之间的工作关系。
处理好国有资产监管与政府社会管理的关系，一要靠各部门、机构的“三定”职责分工；二要靠制定法律法规；三要靠协调沟通。凡是属于国有资产监管机构职责范围内的工作，应当由其牵头负责，并会商有关部门同意；凡是属于政府社会管理职能部门职责范围内的工作，涉及国有资产监管的，应当征求国有资产监管机构的意见。
党的十六届三中全会提出“产权是所有制的核心和主要内容，……建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位”，其意义深远而重大。“建立健全国有资产管理和监督体制”任重而道远，仍然需要我们本着高度的历史责任感和使命感，积极研究探索国有资产监管的有效形式，不断解决国有企业改革中的实际问题，从而推动国有经济布局、结构的调整和优化，促进国有资产的保值增值。
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