国有企业的历史地位、功能及其进一步改革，本文主要内容关键词为：国有企业论文,地位论文,功能论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国经济的渐进式改革其中一个主要特征，就是国有企业在改革的不同阶段中始终维持了较高的比重，发挥着特殊的功能。改革前期，国有企业为非国有企业的发展提供了许多有利条件，承担了相当规模的转轨成本（在人事制度改革滞后的情况下被迫接受优秀员工“跳槽”现象，为非国有企业输送高技能和高效率的劳动者；产权安排不合理情况下的国有资产流失；维持冗员的社会保障及福利支出等），但同时也获得了国家的各类金融“输血”（先是获得大量的银行贷款，由于其效率低下，导致国有银行形成坏账呆账，后是优先获得上市机会，变间接融资为直接融资，同样由于效率低下导致资本市场资金配置失效）。与其他转轨经济相比较，这样做的好处是：在社会经济稳定的前提下，积极融入全球化，吸引大量外资，提高就业水平，经济得到高速增长。但是中国的国企亏损、银行坏账、资本市场低效以及财政赤字困扰着中国经济发展的质量和增长的潜力，1998—1999年的宏观经济面临危机的边缘，当时三分之二左右的国企大幅亏损。由国企亏损引致财政严重赤字的困境“倒逼”政府大刀阔斧地重构银行体系和国有企业，提出“抓大放小”、“保值增值”等口号，并将一部分国有企业私有化。2000年以后，中国经济进入非对称市场改革阶段：产品市场高度竞争，要素市场高度垄断。国有企业在“抓大放小”的战略目标转型后，在做大做强的名义下“保值增值”，大力培育垄断力量，凭借着低廉的要素成本（如信贷、土地）以及能源、交通、电气等上游行业的垄断地位，国企不仅脱困，而且垄断利润大增。其结果是，垄断利润不断挤压下游企业的竞争性利润，劳动收入占GDP的比重不断降低。在这一过程中，社会利益集团逐渐形成，成为阻碍中国要素市场改革深入的力量，尤其是金融领域改革难以实质性推进。从根本上看，非对称改革的代价越来越大。这就需要我们重新审视国有企业的历史地位、功能及进一步改革进程，整体推进新一轮的国企改革和要素市场的改革，否则，中国经济的结构性问题难以解决，经济效率难以大幅度提高，先期改革的成果可能被非均衡的经济结构和整体经济的低效率所耗尽。
一、国有企业垄断程度不断上升，市场体系发育阻力重重
改革开放以来，中国的国企改革一共经历了以下四个阶段。第一阶段是1979—1986年，经营权的部分下放使国企成为“自负盈亏、自主经营”的经济实体，让企业的经营者掌握了一部分的剩余控制权和索取权。但这场“放权让利”的改革是在原国有经济体制内进行的，只是政府和国企之间利益分配的调整，不涉及原先的所有权框架。第二阶段是1987—1992年，国企在所有权层面有所突破。当时有两种改革道路，一是企业承包制，这仍然是在原有财产关系之内的改革；二是企业股份制，主张引入多元产权主体、优化内部治理结构等，但仍然没有摆脱“政企不分”的老毛病，1993年以前国企要向政府上缴利润。第三阶段是1992—2002年，先是党的十四届三中全会提出了要使国企变成“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业。20世纪90年代，国企改革被称为是一场事关中国经济命运的“攻坚战”，国家出台多项措施来剥离国企的负担①。1993年的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，规定在一定时间内国企不向国家上缴利润，只上缴一定比率的税收，剩余部分全部归企业所有，用于安置下岗工人、支付退休金等。十五届四中全会提出“抓大放小”、“有进有退”的国企改革战略方针后②，国企就大部分退出了竞争性行业。第四阶段是2003年至今，国资委成立以来，把“兼并重组”、“整合壮大”作为新一轮国企改革的目标。尽管国企数量有所减少，但在石油电气、通讯交通等行业占据了绝对的垄断地位③。由于在1993—2007年这整整十四年间都没有分红，国企资产和未分配利润总额快速上升。直到2007年9月，国家才试行“国有资本经营预算”制度，规定国企要上缴一定比例的利润给财政部④。从图1看到，仅2001年到2008年，国企的利润总额从2811.2亿元猛增到11843.5亿元，资产总额也从179244.9亿元增加到373018.4亿元。从1998年到2008年，国有上市企业的市值占总市值的比重也一直维持在90％左右，在短短十年内总市值翻了近五倍（图2）。与此同时，国企的职工人数从2001年的5140万减少到目前的3521.6万，吸纳社会剩余劳动力的能力下降了近30％。
图1 国企的资产及利润总额、上缴税金及企业职工数（2001—2009.7）
注：国有及国有控股企业，包括中央部门所属企业、中央管理企业和地方国有及国有控股企业（不包括国有金融企业，以下简称国有企业）。
资料来源：《中国财政年鉴》2008年，《2008年1—12月国有及国有控股企业经济运行情况》，《2009年1—7月国有及国有控股企业经济运行情况》。
图2 国有上市企业的市值变化（1998—2008）
资料来源：wind资讯。
在经济学中，根据垄断形成的机理和动因不同，一般可分为自然垄断、行政垄断、经济垄断这三类形态。自然垄断行业主要是那些具有规模效应的基础设施和公共服务行业，比如，高速公路、铁路路网、输油管道、高压输电网络、煤气、邮政等。行政垄断是政府凭借资源和特许经营等垄断权力设置市场进入壁垒，排斥和限制市场竞争对手，比如，烟草、石油、成品油、天然气、银行等。经济垄断则是在市场竞争条件下，由于技术进步、创新以及其他竞争实力形成的市场垄断。表1是按照于良春（2008）的垄断行业分类指标体系，抽取出国企所处的具有代表性的17个行业，分别涵盖了采矿业、制造业、信息传输和计算机服务业、交通运输、仓储及邮政业、金融业、电力燃气水的生产供应业等具有不同垄断形态和竞争程度的典型行业。从表1中可以看到，只有“交通运输设备制造业”一项是属于竞争行业，其他16项全是属于不同形态的垄断行业，这其中自然垄断和行政垄断又占了12项。有6类行业属于自然垄断，主要是跟公共基础设施和服务相关的行业。5类行政垄断行业，则主要是资源以及特许专营行业。当然，这种划分也不是一成不变的，许多行业的垄断是自然垄断和行政垄断、经济垄断交织在一起的，比如，电信业发明了3G技术，这是创新带来的经济垄断，但它利用了原先的电信基础网络来推广这项技术，就是自然垄断。如果它试图通过法律或行政法规来确立专利期限过后的3G市场的独占权，这就是强制性的行政垄断。
在国企利润和资产总额节节攀升的背后是行业垄断力量的上升和市场化进程的倒退。我们以2008年深沪两市共1604家上市企业（其中，民营企业有562家，国有企业1042家）为例，除了中移动、中海油等少数在中国香港或海外上市的国企，基本上涵盖了中国目前的大中型国企。从图3可以看到，制造业是民营上市企业分布最为集中的行业，占比超过了60％。接下来的就是信息技术业（10.62％）、批发和零售贸易（5.19％）以及房地产业（5.19％）这三个行业。在金融信托、传播与文化、交通运输、仓储等高端服务业和基础设施领域，电力、煤气及水的生活、供应等自然垄断领域，民营上市企业所占比重没有超过1％的，几乎就是国有上市企业的独占领域。图4描述了2007年中国具有代表性的垄断性行业的固定投资情况，民营资本在这些垄断行业投资所占比重由高到低排列如下：（1）燃气的生产和供应业（34.1％）、（2）煤炭开采和洗选业（29.8％）、（3）电力、热力的生产和供应业（12.6％）、（4）水的生产和供应业（12.4％）、（5）邮政业（9.85％）、（6）烟草制造业（3.42％）、（7）银行业（3.21％）、（8）城市公共交通业（2.57％）、（9）石油和天然气开采业（1.85％）、（10）航空运输业（1.7％）、（11）电信和其他信息传输服务业（1.52％）、（12）铁路运输业（0.74％），反映了民营资本很难进入自然垄断和行政垄断的行业。由地方政府所管理的供气、供水等市政公用事业，民营资本进入稍多一些；而主要由中央管理的行业，民营资本则进入困难，私人资本进入微乎其微。即便在已进行了股份制改造和上市的电信业，仍然存在严重的国有资本“一股独大”现象。
图3 民营上市公司的行业分布情况（2008）
注：根据国家统计局的十三个行业大类统计的，其中采掘业中没有民营企业。
资料来源：Wind资讯。
图4 垄断性行业中的固定资产投资结构（2007）
资料来源：根据《中国统计年鉴2008》有关数据计算而成。
接下来，我们用市场集中度（degree of market concentration）这个指标来反映市场的行业壁垒和垄断状况。市场份额集中度被定义为：本行业中最大的一个企业在特定的市场上的销售额占整个行业销售额的份额，这个指标可以非常形象地反映一个企业或者是一个行业的市场权力的大小。我们把2008年沪深两市共1604家上市公司按照WIND三级行业分类标准（共50个行业）进行分类，由图5可以看到，国企所占比重跟市场集中度呈显著正向关系，即行业的市场集中度越高，也就是行业壁垒越高、垄断程度越大，国企所占比重就越高。在市场集中度小于50％的所有行业中，民营上市企业所占比重加总超过82％，显著高于国企的比重加总，成为市场竞争激烈行业的主力军。而在市场集中度大于50％的所有行业中，民营企业的比重只有18％不到，远远低于国企的55％，市场垄断程度较高的行业仍主要掌握在国企手中。
图5 市场集中度与上市企业的行业分布情况
注：低于20％（特别是低于10％）则说明单个企业根本没有市场权力，不具备市场“发言权”；在20％—50％之间说明这个企业具有足够的市场权力；在50％—80％之间说明这个企业已经接近市场垄断的地位，在80％以上则说明这个企业完全具有垄断市场的权力。
资料来源：wind资讯。
从行业利润来看，国企盈利较大的部门主要是处于垄断性行业的企业，私营企业利润来源则主要是竞争性行业。首先我们列出2003—2008年间央企所在的平均利润率最高的四大行业和民企的六大行业的经营情况，从图7、8可以看出，国企利润最丰厚的四大行业均是能源、交通运输以及电力等垄断性很强的行业，反之民营利润最好的六大行业都是竞争性很强的。一方面，这些垄断性行业的大型国企数量在逐年减少，符合国资委提出的“做大做强”口号，比如，在石油和天然气开采业的大型国企只有12家，在电力、热力生产和供应业的企业数量只有117家。但是，资产规模以及利润总额越来越集中。2008年，这四大行业中的大型国企的总资产占所有国企总资产的36％，当年利润占所有国企利润总额的49％。这就使得除了石油和天然气行业在2003年和2008年的保值增值率没有达到100％以上，其他全部行业在2003年开始提出“保值增值”口号以来都达到了100％以上的保值增值率（图6）。另一方面，四大行业中的人均利润水平增速也很快，除了电力、热力的生产和供应业在2008年降到不足1万元以外，其他三个行业的人均利润水平都在3万元以上（图7）。而民营企业在最盈利的行业中的平均人均利润水平在2.3万元左右，最高的化学原料及化学制品制造业的人均利润也仅是3.5万元，远低于国企的平均水平（图8）。
图6 大型国企的保值增值率
注：国有资本保值增值率＝（扣除客观因素影响后的期末国有资本÷期初国有资本）×100％。
图7 大型国企的人均利润水平 （单位：千元）
注：是用利润总额除以该行业员工数量得到。
图8 民营企业的人均利润水平 （单位：千元）
资料来源：Wind资讯。
与国企获得的巨额利润形成鲜明对比的是，这些年来它们的全要素生产率（TFP）却没有提高甚至还有所下降，这就更说明这些利润不是依靠技术进步、管理水平的提高，而是更多地凭借其垄断地位来获取。袁堂军（2009）利用1999、2001、2004这三年的上市公司数据，发现非制造业的农业、矿业、煤炭、石油天然气开采业，全要素生产率（TFP）都有不同程度的下降，石油天然气开采业最严重。制造业中，除家具、印刷等行业以外，多数行业的平均生产率显现出上升的趋势（图9）。汽车、电子电器、一般机械行业在1999—2004年间，大多数上市公司的生产率有大幅度提高，这也正是民营企业进入最多、竞争最为激烈的行业。另外，1999—2004年期间，石油天然气开采业、煤炭、建筑、石油制品、金属、电力行业的新上市公司的效率不高，对所属行业的TFP有明显的负影响。大部分企业的资源配置效率大幅度降低，金属、橡胶塑料制造业以及石油天然气开采业的资源配置非效率尤其明显，而这几个行业的上市公司大都是受国家重点保护的国有企业。
图9 中国各行业平均TFP水平的变化趋势
资料来源：袁堂军：《中国企业全要素生产率水平研究》，载《经济研究》，2009(6)。
从经济学的角度来看，由于市场失灵的存在，国有企业的建立是为了解决外部效应存在而导致的企业目标最优与社会目标最优不相一致的问题，缓解收入分配不公，为全民提供诸如教育、基础设施、交通、能源等公共产品和服务。另外，在这些领域，由于国企所处的特殊垄断地位和所要发挥的特殊功能，不能以其本身利益的最大化为目标，而只能以公共的社会利益最大化为目标。因此，世界上大多数国家的国企主要集中于国防、公用事业等公共领域，以及民间资本无力经营或不愿进入的行业。只要民间资本可以良好运作的领域，国有资本一般会采取退出的原则。如果整个经济体系中仍然有很多国有资产和国有企业存在，在规则制定与宏观调控过程中，政府难免不把国有企业和国有资产放在优先地位。只要出现大的经济周期调整，一旦政府决定介入市场，它肯定会偏袒和保护国有企业，而把监督、监管和调控的对象重点放在民营企业上。同时，由于在金融领域国有资产占绝对比重，稀缺的金融资源总是由国企优先获得，如果说经济转轨的前期这种金融输血是维持双轨制进而保持经济增长所必须支付的成本，那么，今天这样的状态很可能成为中国金融体制进一步改革的障碍。所有这些情况都说明，强大的国企的存在对整个市场经济秩序的培育、市场体系的完善，尤其是资本市场的改革是很不利的。
二、国有企业垄断造成劳动收入占比下降和内外结构失衡
从20世纪90年代中期开始，中国的劳动要素报酬在国民收入中的比重不断下降。从图10可以看到，在1997—2007这十年间，劳动报酬占GDP的比重始终处于下降趋势，尤其是2003年以来，从49.62％快速降低到2007年的39.7％。同时，企业营业盈余占比从2003年的20.19％上升到2007年的32.63％，固定资产折旧占比则一直维持在15％左右。从企业的现金流量表看，企业增加值扣减劳动报酬、税收、利息、红利以及其他经常转移项目之后形成的营业盈余，相当于企业财务报表中的未分配利润，可以被看作是狭义的资本、土地和资源等生产要素参与分配所获得的收入份额。另外，由于企业为了实现延期纳税的目的，会将一部分利润转化为固定资产折旧。因此，企业营业盈余和固定资产折旧额的快速上涨，也就意味着资本、土地、其他资源等要素的回报率迅速增加，其结果势必是在整个国民收入分配格局中不断挤占劳动要素的报酬份额，造成严重的劳动收入份额下降的问题。
图10 收入法GDP中的初次分配结构（1997—2007）
注：在分配结构中省去了“净税额”这一项。
资料来源：根据1998—2008年的《中国统计年鉴》的相关内容整理而成。
从理论上讲，一国的劳动收入占比下降通常有以下几种解释机制。第一是认为在全球化条件下，资本相对于劳动力来说流动性更大，逐利性更强，具备更多的谈判能力。哈里森（Harrison,2002）把要素收入分为“竞争性的收入”和“不完全竞争下的租金”，认为全球化进程强化了资本的议价能力，在跟资本“讨价还价”中劳动没有或很少分享到这块“租金”。第二是资本偏向型的技术进步，只要劳动与资本是替代关系，资本增强型技术进步会导致劳动收入占比的下降。因此，在经济均衡增长路径上，当劳动增强型技术进步出现时，劳动收入占比保持稳定；在向稳态趋近的路径上，则会出现资本增强型技术进步，这时劳动收入占比就会下降（Acemoglu,2000）。第三是劳动力市场的供求情况、保护程度（工会力量大小）、工资合同的制订形式等都会直接影响劳动收入占比（Blanchard,1997; Bentolina,2003）。在经济衰退初期，劳动力市场受工会力量保护等因素，资本收入在初期会大幅下降。但随着旧的工资合同到期，劳动力市场供求状况变化，企业会减少劳动力储存，并采取资本偏向型的技术进步，失业率会上升，劳动收入占比也会相应下降。另外，还有其他影响劳动收入占比的因素，比如人力资本含量、政策尤其是财政政策的倾向、经济发展阶段等。除了上述原因之外，中国劳动收入占比不断下降的背后，国企的垄断高额利润与就业弹性的降低，重化工发展过程中的资本深化，资源与金融要素的垄断使用等都是重要的原因。
首先，1995年以来，中国从主要出口轻纺等劳动密集型产品转向出口机械等资本相对密集的产品（罗长远，2008）。随着中国经济逐渐进入重化工的转型阶段，会出现阿西莫格鲁（Acemoglu,2000）讲的资本偏好型的技术进步，资本深化程度不断提高，加上政府的财政和信贷资源向资本密集型产业集聚（蔡昉，2004），从2002年开始的新一轮经济增长就主要由钢铁等资本密集型产业带动，劳动密集型的服务业没有得到很大发展。蔡昉（2008）的研究也证实了这个观点，他通过对国民经济17个部门的投入产出表分析，发现每个部门的产出乘数和就业系数有着不规则的变动规律，对产出（GDP）贡献越大的产业不一定就越能吸纳就业。这种资本偏好型的发展模式和技术进步，会逐渐降低劳动力的需求，而农村每年还要向城市转移大量的剩余劳动力，劳动力市场的供求关系加上工会力量不强等因素，增强了资本的谈判能力，在跟劳动的讨价还价过程中获取了“不完全竞争下的租金”，资本边际报酬快速上升，而劳动只能获取“竞争性的收入”。
另外，在世界绝大多数国家，土地作为最重要的资产基本上属于民间部门。在中国，城市土地为国家所有，农村土地为集体所有，农民没有实质性可抵押的资产。从图11可以看到，城镇居民和农村居民在1990—2007年的财产性收入占可支配收入的平均比重分别只有1.76％和1.77％，大多数的自然资源和金融要素等基本掌握在国家或国企手里。国企以低廉的价格拿到土地、能源、矿产资源等稀缺要素资产，在工业化、城市化的快速推进过程中，这些资产价值的增长明显快于GDP的增长。资产的这种制度安排，决定了各项稀缺要素的报酬大幅度增长，从而使得国企部门和政府部门的收入与居民的收入差异持续扩大。
图11 中国居民的财产性收入占可支配收入比重（1990—2007）
注：这里的“财产性收入”包括利息、红利、地租及其他。
资料来源：1990—2008年《中国统计年鉴》的资金流量表中关于“财产性收入”的有关数据。
在劳动收入份额不断下降的同时，中国经济近年来还出现了持续的内外结构失衡现象，就是国内储蓄率太高（其中企业储蓄大幅度上升），内需难以启动，经济增长依赖出口增长和投资增长。投资比重过大，反过来又对产业结构的扭曲产生重要影响。因此，结构失衡现象背后的深层次原因，在于国企在许多行业的垄断地位以及过高的垄断利润。
首先，国企凭借垄断地位获取了高额的利润，体现在要素分配上，就是垄断行业的资本要素回报率不断提高，这会诱导国企加快固定资产折旧，把未分配利润尽量留在企业变成其储蓄的一部分，加上民营企业受到正规金融信贷资源的约束，需要依赖自身资金积累解决发展资金的动机同样也加大了民企的储蓄率。另外，利润很高的电讯、金融保险、教育、医疗健康等高端服务业又不允许民营企业进入，它们的很大一部分资金就变成强制性储蓄，通过各种手段或投资于资本市场和房地产市场，或换成外汇去海外投资。樊纲（2009）的经验研究证实：中国内部的储蓄过剩会直接导致外部贸易顺差。从图12可知，1997—2007年这十年间，中国的储蓄率大幅度提高，主要由企业储蓄拉动所致，居民储蓄占比有所下降，政府储蓄变动不大。企业储蓄占比从1997年的36.74％上升到2007年的48.7％，居民储蓄占比则从1997年的50.87％下降到2007年的32％。因此，国企在许多行业的垄断地位是造成目前中国储蓄率过高的一个深层次原因。而当国内的过度储蓄不能完全用作投资时，就只能通过大量出口的途径来消化这些过剩的储蓄，表现在外部结构上就是持续的贸易顺差。⑥
图12 中国储蓄结构（1997—2007）
资料来源：1998—2008年的《中国统计年鉴》。
其次，三十年的改革开放我们着重解决了产品市场化的问题，但是要素市场的改革，包括资本市场、土地市场、能源市场等，由于受到制度和政策的扭曲，难以实质性推进。最集中的表现，就是民营企业在金融支持、市场准入（要素市场、高端服务业等）以及政策扶持方面仍然没有获得跟国企一样公平竞争的待遇。偏向国企的政策实施相当于给国企的投资和生产者提供了政府补贴，加上国有企业利润没有或很少向国家分红（从1993—2007年，整整14年国企“只交税，不交红利”，国资委从2007年开始要求部分国有企业按照税后利润的10％或5％分红），则所获利润主要去向就是转为所有者权益留在企业里，即除了部分作流动资金和支付非国有股东股息以及部分作企业内部的（高）福利后，大部分用作新增投资。国有垄断企业既然具有来自垄断所带来的高投资回报率的“超额利润”，又不用上缴或很少上缴，转为固定资本投资是主要渠道，国企及其控股公司的固定投资占整个社会的固定投资规模的比重一定是越来越大。同时，民营企业在市场准入、投资领域等方面的诸多限制，不能跟国企在垄断行业中进行公平竞争，只能在允许民间投资的制造业等竞争性领域进行过度投资，很难进入电讯、金融保险、教育、医疗健康等高端服务业，这就造成了制造业的产能严重过剩和第三产业的比重难以提高的局面。多年来国有经济占全社会固定资产投资总额的投资比例一直最高，从1995年到2009年7月份，国有及国有控股投资占全社会固定投资的比重一直维持在45％左右的高位（图13）。其结果是，中国服务业水平长期得不到有效提高。西方发达国家服务业占国内生产总值的比例一般在60％至70％之间，印度、俄罗斯等新兴国家这一比例也达50％以上，但中国最近十几年仅占不到40％的比例。
图13 国有投资占总投资和第三产业占GDP比重情况（1995—2009.7）
资料来源：1996—2008年的《中国统计年鉴》，2009年1—7月份的《国有及国有控股企业的运行情况》。
三、中国经济的未来困境“倒逼”国有企业的新一轮改革
现阶段处在垄断行业的国企，除了煤炭、石油、烟草、银行等行政垄断外，其余都是跟公共基础设施服务相关的自然垄断行业，如水、电、煤气、邮政、电信等。针对行政性垄断行业，最重要的就是打破垄断、引入市场竞争机制。⑦ 自然垄断跟行政垄断不同，一方面是由规模经济、成本效应等经济因素形成的市场垄断，是导致市场失灵的一个来源；另一方面，也存在行业垄断利润，在片面追求行业利益的过程中，会导致公共产品有效供给量不足、价格过高，偏离全民福利最优的社会目标。因此，就世界各国的普遍经验来看，政府必须对它们采取经济性规制，即允许它们的存在，但要规制垄断者行为，在定价、利润以及税收等方面采取全民福利最大化原则的规制措施。
从规制利益的角度来看，经济学上主要有两大规制理论：公共利益理论和部门利益（或称规制俘虏）理论。从理论上讲，规制避免了自然垄断行业为追求其自身利润最大化目标而忽视其社会福利功能，这有可能会带来社会福利的提高（Bain,1952; Posnner,1974）。因为政府是公众利益而不是某一特定部门利益的代表者和保护者，这里暗含着两个非常强的前提假设：（1）政府是“仁慈”的，以追求社会福利最大化为目标；（2）信息是完全的，政府完全可以了解所需要的被规制产业的任何信息。但大量研究发现，这两大前提假设有时难以符合现实的情况。首先，政府规制有时并不是为了公共利益而存在，而是满足了被规制产业的部门利益（Stigler,Friedlandz,1962; Stigler,1971）。部门利益（规制俘虏）理论则认为，规制的提供正好满足了产业对规制的需求，而且规制机构也逐渐被产业所“俘虏”和控制，规制提高了产业利润而不是社会福利，实际上成为生产者集团攫取产业利润的工具。其次，由于存在信息不对称现象，规制机构不可能完全掌握被规制产业的信息，被规制企业会策略性地使用他们拥有的信息优势，采取不利于规制机构和消费者的行动，从而使得规制达不到其预定的目标。最早的拉姆奇—布瓦德理论（Ramsey-Boiteux）认为，规制者在确定企业最大化社会福利的产量时，最优价格可以由拉姆奇公式给出，即每种产品的勒纳指数（价格—边际成本比率）与该产品的需求弹性成反比。在信息充分的条件下，政府对自然垄断行业的规制可以简单地看作是具有不同激励强度的成本补偿机制。如果规制机构对企业成本、技术和努力水平等有完全信息，它就可以通过制定一个固定价格合同，使价格等于边际成本，并提供给企业一个等于固定成本的补贴。这样的合同既可以为企业提供充分的激励，又使其以社会最优的产出水平进行经营。但是在大多数情况下，信息是非对称的。拉丰（laffont,1994,2000）从信息不对称的角度出发，提出了“激励性规制”（incentive regulation）的概念，认为关键是规制者要设计出一组既能为企业提供适度激励，又能有利于实现社会福利最大化的机制。在信息不对称的条件下，激励规制合同的设计面临着激励强度与企业所得超额利润（信息租金）之间的权衡关系，即提高合同的激励强度将产生大量的归企业所有的信息租金；而要减少企业的信息租金，则必须降低合同的激励强度。只有当这种权衡关系达到一定的均衡时，激励合同的实施最终所得到的将是一种帕累托次优状态。
概括来说，不论从经济学理论还是从各国的宏观管理实践来看，有行政垄断就需要打破，有自然垄断就必须有规制，不能让垄断企业随心所欲地追求其利润。只有在完全竞争的一般均衡模型里，企业追求利润最大的目标函数才与社会最优目标相一致，这也是亚当·斯密的“看不见的手”指引资源配置达到社会最优的理论基础。但是中国目前的大多数国企都处于自然垄断和行政垄断行业，它们应该追求的目标要远高于本身企业的保值增值目标，应该追求社会福利最优的全民目标。但由于信息的不对称性以及存在“部门利益俘虏”等因素，作为规制方的政府代表（国资委）没法按照拉姆奇—布瓦德模型中的定价方法，来激励国有企业提供社会最优水平的产品或服务。相反，如果按照可激励规制的理论，国资委作为规制方目前实际上是对国企提供了过高的合同激励强度（基本或很少分红、设置民企进入门槛、宽松的信贷条件等），国企在追求利润最大化的过程中产生的大量信息租金（垄断利润）都被留在企业内部，这时它们所提供的产品或服务的数量（质量）会严重偏离全民福利最优水平的目标。另外，国企的弱规制或无规制加剧了产品市场和要素市场的资源配置扭曲程度，形成并强化了集团利益。
从新政治经济学的角度看，或者从决策角度看，利益集团的发展和壮大使新一轮的国企改革缺少内在的政治动力。但如果我们仔细回顾中国过去三十年的改革，就会发现经济对政治决策的“倒逼”机制是非常重要的，即当经济社会矛盾积累到一定程度，改革的动力就会被“倒逼”出来。从这个逻辑看，目前有几个方面可以证明“倒逼”的可能：（1）内外结构失衡问题在这一次全球金融危机后将变得更加严峻；（2）金融危机后的内需成为中国经济持续增长的关键；（3）土地财政的不可持续性；（4）人口老龄化导致的社保资金缺口问题；（5）包括金融领域在内的要素市场改革必须加快推进，否则中国经济的整体效率难以提高；（6）国家要解决收入差距、民生、农村人口转移、住房等问题等都需要大笔资金的投入。以上解释了中国经济在内外结构、收入分配等方面所存在的问题，接下来我们侧重从社会保障、土地财政的角度来解释“倒逼”机制发挥作用的前提和条件。
从国际上的标准来看⑧，中国从1999年开始就已经进入老龄化时代，“人口红利期”也只剩下最后的十几年时间，在目前现收现付的社会保障制度下，个人账户资金被用于当期支付，只能长期“空转”，加上未偿还的“隐性负债”，社保资金的缺口越来越大，要想达到中央提出的“2020年建立起覆盖城乡的社会保障体系”的目标，需要充实的社保资金远远超过政府的财政收入以及目前全国各类社保基金的积累额⑨。同时，党的十七届三中全会提出，要逐步减少征地范围，并区分经营性建设用地和公益性建设用地。这就暗含着，未来经营性建设用地将更多地采用市场化的方式进行。加上农民对征地的补偿要求越来越高，土地财政作为政府近十年来最重要的预算外资金来源在未来一段时间内也将逐步减少⑩，中央和各级地方政府都将面临土地财政收入减少的严峻挑战。
要想打破中国经济的未来困境，一个重要的突破口就在于整体推进新一轮的国企改革，必须改变国有企业的目标函数，在国企仍然可以轻易地获取垄断利润的时候不宜继续提“保值增值”的口号。相反，国有资产的有序减持和出售，就短期来讲可以打破民营经济进入垄断性行业的“门槛”，加快金融信贷等垄断要素的市场化进程，还可以吸收社会上过多的企业储蓄和居民储蓄，缓解目前国内严重的内外结构失衡（外部双顺差，内部需求不足）问题。从长期来讲，减持的资金用于提供社会保障、公共服务和发展教育，增强居民的消费信心和人力资本含量，奠定中国经济持续健康发展的长期基础。具体做法就是，将国企一定比例的利润作为红利上缴财政，目前中国可以试行把上市公司的更多国有股权划拨社保基金，作为改善民生的公共支出。另外，在保证国家控股的前提下，允许更多民营资本入股国企，政府可以通过降低民间资本的进入门槛，适当减持国有股权比例。事实上，国企也已经具备了上缴更多利润以及转让一部分资产用于全民福利支出的前提。2008年，仅中石油、中石化、中移动、联通、宝钢集团和工商银行这六家国企的未分配利润就高达10462.55亿元（图14）。到2006年底，全国有11.9万家国有企业，平均每家资产为2.4亿元，所有国企资产加在一起有28.56万亿元。另外有学者保守地估计国有土地价值为50万亿元（陈志武，2008），到2006年底，国有土地加上国有企业的总价值约为80万亿元。假设土地和国有资产升值速度与GDP增速（10％）同步，意味着国有土地与国有资产每年增值8万亿元，比2007年的5.1万亿元的财政收入还多出56％。
图14 六家大型国有企业的未分配利润情况（2002—2008）
注：中国移动在香港上市的企业年报里没有“未分配利润”一栏，只有“资本和储备”。这里的储备包括了国内上市企业报表中的各类公积金和未分配利润。这里，我们就用中国移动的储备一栏大小来代表其未分配利润，其中有一定的偏差。
资料来源：巨潮资讯网（www.cninfo.com.cn）。
四、国有企业的未来改革方向
国资委提出在新的历史时期要实现国有资产“保值增值”和国有企业的“做大做强”，这给国企利用垄断地位追求利润最大化提供了政策支持。但国企及政府主管部门，从功能上讲应该首先保障国民的利益，以提供廉价高效的公共产品和服务为目标，而不是通过非市场效率改进的手段获得垄断利润。整体推进国企新一轮的改革，既是完善公正合理的市场经济体系的内在要求，更是深化土地、金融、资源等要素市场改革的前提条件之一。根据以上的分析，我们提出四点政策建议：
1.对于处于自然垄断地位的国企来说，不宜继续提“保值增值”目标，取而代之以全民福利最大的社会目标。政府需要更有效的规制，特别要注意区分其中的竞争性业务和自然垄断环节，自然垄断环节需要强规制，要建立起促进公共福利提高的规制目标。相反，竞争性业务则不需要管制，可以直接向民营资本开放。比如，电信业中的基础电信业务不宜开放，但长话、移动和增值业务允许竞争；邮政业中的服务网络可以是自然垄断性环节，但快递及一般邮政服务却是非自然垄断性的。
2.对于那些行政性垄断行业，要坚决打破垄断，允许民营资本进入，提高资源配置效率，如移动通讯和银行业等。从这场金融危机中中国政府的巨大资源调配和动员能力来看，走出这场经济危机不困难，在未来的几年内经济增长“保8”也不成问题。但接下来，如何启动民间投资和居民消费来带动内需，则是一个艰巨的任务。目前一味以政府投资为主的增长方式是不可持续的。最后从提高效率的角度来看，国企应该退出竞争性行业(11)，消除各类针对民营经济的市场准入障碍。
3.更多的国企未分配利润和部分国企的资产应该划归全国社保基金等用于公共福利项目。2002—2008年，中央企业资产总额从7.13万亿元增长到17.69万亿元，利润总额从2405.5亿元增加到16708.6亿元。中国提出在2020年前要建立覆盖城乡的社会保障体系，奠定和谐社会构建的物质基础，这会大大增加目前的社保收支缺口和将来的政府公共财政支出水平。在土地财政不能继续维持前面几十年的高速增长时，国家必须拿出更多的国企未分配利润并划拨相应的股权资产到社保基金，来应对老龄化时代中的各项公共福利支出。在此基础上，还可以考虑建立范围更广的各类“公民基金”，国有股份划拨过来后直接用于全民公共服务支出，普遍改善全民的福利水平。
4.政府要建立起规范的资源税、财产税等现代税法体系。中国目前要素市场发生扭曲的很大一个原因，就是政府没有建立起规范的资源税征收办法，国企可以以很低的价格使用各类稀缺资源借以获取垄断利润，这里很大一部分利润就是来自资源的溢价。对这部分因资源的涨价而获得的资源租金，国家必须要以资源税的形式征收过来，上缴国家财政。另外，随着要素市场改革的深化，居民会逐步增加他们的财产性收入，分享这些资产资本化后的收入流。相应地，政府应该改变目前这种直接给予国企和民企不同的要素使用成本的做法，变为放开要素市场上的各项歧视政策，以征收财产税为主。
注释：
① 1997年开始，为了实现国企三年脱困，国家除了要求在国企领域本身进行改革外，还出台了多项配套措施来剥离国企的负担。1998年，政府向四大国有商业银行注入2700亿元人民币作为准备金；先后成立了信达、东方、长城和华融四家资产管理公司，负责收购、管理和处置从四大国有银行剥离的不良资产。
② 当时要“进”的“国家安全行业、自然垄断行业、提供公共产品的公益性行业”这三大行业，以及“高新技术产业中少数几家关键性企业、支柱产业中的骨干企业”这两类企业必须由国家控制（《关于国有企业改革和发展的若干重要问题的决定》，1999）。
③ 目前，中央企业82.8％的资产集中在石油石化、电力、国防、通信、运输、矿业、冶金、机械行业，承担着中国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55％，民航运输总周转量占全国的82％，水运货物周转量占全国的89％，汽车产量占全国的48％，生产的高附加值钢材约占全国的60％，生产的水电设备占全国的70％，火电设备占75％。在国民经济重要行业和关键领域的中央企业户数占全部中央企业的25％，资产总额占75％，实现利润占到80％（李荣融，2008）。
④ 其中烟草、石油石化、电力、电信、煤炭五个资源性行业，上缴比例为10％，钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业上缴比例为5％，军工企业转制科研院所企业三年内暂不上缴。
⑤ 这里对自然垄断、行政垄断以及经济垄断、竞争行业的理论区分见于良春（2008）和丁启军（2008）的著作。
⑥ 假设政府收支平衡的情况下，GDP的总供求平衡式：C＋I＋X＝C＋S＋M，整理后得：S－I＝X－M，就是国内的净储蓄等于国外的贸易顺差。
⑦ “十一五”提出要“深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业和市政公用事业改革，形成竞争性市场格局”的要求，在国有经济占控制地位的行业中，同样要引导、促进不同经营者进行公平竞争。2008年8月1日，《反垄断法》开始正式实施。
⑧ 联合国国际人口学会编著的《人口学词典》对人口老龄化的定义是：当一个国家或地区60岁以上人口所占比例达到或超过总人口数的10％，或者65岁以上人口达到或超过总人口数的7％时，其人口即称为“老年型”人口，这样的社会即称之为“老龄社会”。
⑨ 目前还没有对中国社会保险的个人账户缺口的精确统计数字，保守估计是1万多亿（项怀诚，2005），养老金缺口是2.5万亿元（郑斯林，2004）。但截止到2008年12月31日，中国社会保障基金资产总额5623.69亿元，负债总额492.81亿元，基金权益总额也就是可运用资金额为5130.89亿元，远远不能满足社保资金需求。
⑩ 1992—2003年之间，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中2001—2003年三年累计达9100多亿元。2004年，全国土地出让金高达5894亿元；2005年在国家收紧“地根”的情况下，土地出让金总额仍有5505亿元；2006年，达到7000多亿元；2007年底，已经达到9100亿元（谢栋栋，2009）。
(11) 2009年9月5日，国资委主任李荣融指出，未来国有企业将逐步退出竞争性领域，民营企业还有很大发展空间。
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