摘要：当前，随着经济社会的快速发展，我国已经进入了新的发展时期。各个领域的发展与工作，都需要突破传统理念的束缚，以适应新时期的发展要求。国土空间规划是国土资源管理与利用的重要内容，由于我国的国土资源辽阔，其空间规划的类型纷繁复杂，导致新时期国土空间规划的规范性不足，制约了国土资源的科学管理。基于此，本文分析了新时期国土空间规划方面存在的各种问题，并提出了相应的解决对策，有利于改善国土空间规划现状，适应新的时代背景与要求。
关键词：新时期；国土空间规划；存在问题；对应措施
国土空间规划是国土规划的重要内容，其包含的规划内容相对繁杂。因此，国土空间规划具有复杂性与综合性。从新时期国土空间规划的现状来看，不同的规划内容、原则之间存在着一定的重复与矛盾，导致国土空间规划远远脱离实际。在这种背景下，国土空间规划工作的改革是新时期国土资源管理的重要方面，相关部门需结合当前国土空间规划存在的各种问题，制定相应的解决对策，保障国土空间规划能够符合当前的发展趋势，促进各个区域经济社会的协调发展。
1.国土空间规划相关概述
国土空间规划是相关部门，比如自然资源部门，依据国家经济社会发展的总体战略、国土自然资源条件、经济社会发展条件等，进行区域内国土资源的开发与利用、经济社会活动、生态环境保护的一系列空间资源配置、开发管理与布局优化的全局性任务。因此，从国土空间规划的总体实施来看，其具有全局性、战略性、约束性与引导性。国土空间规划要切实处理好国土资源开发利用、生态保护之间的协调关系。国土空间规划上，要充分依据土地的自然属性、经济属性与法定用地类型来进行，保障规划的科学性。
党的十八大以来，我国提出了生态文明建设、新型城镇化建设与脱贫攻坚等新的发展理念，国土空间规划上，需以这些战略为指导，积极推动多规合一。新时代下的国土空间规划，要始终坚持新的发展理念，做好空间规划体系的重构、转变空间治理与发展模式的基本工作：在国土空间规划体系的重构方面，要将主体功能区规划、国土规划、城乡规划与土地利用相结合，实现综合性空间规划的整合，发挥国土空间规划对其他专项规划的指导作用；在国土空间治理方面，需改变原有分散化、碎片化的国土空间治理方式，实现国土空间治理的现代化；以发展方式的转变上，要兼顾生态环境保护，落实生态文明建设要求，推动经济发展的质量、效率与动力变革，发挥国土空间规划、空间治理在经济社会发展方面的带动作用。
2.国土空间规划中存在的问题
新中国成立以后，我国逐步开始进行国土空间规划工作，经历多年的发展，国土空间规划工作虽然取得了一定的发展成果，总体趋势良好，但是其依旧存在着一些问题，比如，缺乏完善的法律法规支持，规划的总体性与全局性考虑不足等，这些问题的存在，严重制约了我国国土资源的有效利用。从整个国土空间规划工作存在的问题来看，其主要包含了宏观与微观层面的问题，如图1所示。
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图1当前我国国土空间规划中存在着的相关问题
2.1宏观方面
从宏观角度来看，国土空间规划工作存在的问题主要体现在：（1）法律体系不够完善。在国土空间规划工作中，其立法工作无法与规划工作保持一致性，相应的法律法规不完善，导致国土空间规划工作缺乏法律支持，现有的相关法律法规中，其内容、形式等存在不合理的地方。地方的国土空间规划工作缺乏自主性，大部分是在中央的统一领导下进行的，对中央的过度依赖导致其国土空间规划难以取得理想的效果；缺乏全局性的法律指导；一些法律法规脱离了国土空间规划的实际，导致法律法规难以发挥其实效[2]。（2）公众参与度低。在当前的国土空间规划工作中，其规划坚持编制、实施与监督的结合，普通民众基本上不参与此项工作，相关地方的国土空间规划工作中，并没有广泛征求民意，导致规划工作的科学性、可操作性与合理性不足。（3）生态安全意识弱。生态环境恶化是长期发展下出现的问题，新时期国土空间规划要坚持将生态问题放在首位，实现规划与生态环境保护的统一。但是，当前，我国国土空间规划方面缺乏生态安全意识，导致各种生态问题突出。
2.2微观方面
2.2.1横向方面
2.2.1.1各种规划职能分工不明晰
我国国土空间规划工作经历了多年的发展，由于其参与的部门相对较多，各个不同的部门之间，存在着职能、权限划分的不同，只有各个部门严格履行自身的职责，才能够保障国土空间规划工作的顺利推进。但是，当前，参与国土空间规划的部门，其顶层设计存在差异性，都有各自的侧重性，且不同的部门之间的规划顶层设计又存在着重合与牵制的部分，在这种情况下，各个部门的职能划分混乱。在实际的工作中，由于职能权限划分混乱，各个部门无法各司其职，无法积极履行岗位责任，导致国土空间规划缺乏全局性与长远性的考虑，部门之间的协调性与配合性不足[3]。此外，近年来政府机构改革逐步推进，自然资源部下发《关于以“多规合一”为基础推进规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》，这种通过“多审合一、多证合一”改革来为人们提供便利，但目前政府机构调整及制度改革并不完善，未来仍需逐步进行政府部门各个职能权限的详细划分。
2.2.1.2各规划缺乏统一的编制和实施规范
国土空间规划要依据相应的编制与实施规范来进行，才能够保障规划的效率与质量。由于我国存在国土资源的层级划分，这就使得在相应的层级内，必须有一套与之对应的规划编制与实施规范。但是，当前，我国各个区域的发展过程中，部分区域缺乏配套的编制与实施规范，有些区域无法严格按照编制与实施规范的要求进行规划。缺乏统一的编制与实施规范，是国土空间规划工作中存在的普遍性问题。比如，城建部门更为注重城市的发展及功能布局，而国土部门则更为关注自然资源环境保护与用地管理等，尤其是耕地、永久基本农田的保护及城镇建设用地的管控等，而林业部门将工作的重点放在林业资源的保护上，不同部门的空间性规划之间，缺乏统一的规划指导，且用地标准难以统一，技术路线不相同，规划基期年、规划期限不一致，统计口径也不同，有的脱节甚至重叠冲突等情况，都导致国土空间规划中各个部门之间的协调性较差，国土空间规划工作无法满足新时期的发展要求。
2.2.1.3各规划难以有效协调衔接
全国各个地方的规划类型较多，部分地区的各类规划难以达到良好的衔接效果，比如，一些地区的各类规划中，存在着内容重叠、矛盾的地方，下级地方政府难以根据上级政府的国土空间规划要求来实施，影响了规划的整体质量。再加上缺乏完善统一的规划协调机制，国土空间规划上，重复投资与规划的现象屡见不鲜。
2.2.2纵向方面
2.2.2.1各规划缺乏对土地的统筹考虑
当前，城市化进程加快，各个城市发展的过程中，土地资源紧张的问题成为制约其发展的重要因素，各个城市的土地资源相对有限，城市发展中，各种城市建设项目逐步增多，有限的土地资源难以满足城市快速发展的步伐。当前，我国建设用地逐年增加，而国家能够提供的建设用地指标十分有限，城市发展过程中存在着严重的土地供需矛盾，且部分地区缺乏对土地的统筹考虑，比如，国土空间开发上，没有综合考虑耕地保有量、永久基本农田保护指标等因素，导致其国土空间规划的可操作性较差。
2.2.2.2各规划在规划理念和内容上滞后
在传统的规划模式下，人们更为关注经济利益的实现，缺乏对整个国土空间规划的长远性考虑。当前，随着国土空间规划的顺利推进，人们逐步认识到国土空间规划与社会经济、文化、生态环境之间的联系。但是，当前，国土空间规划缺乏先进理念的指导，且国土空间规划内容落后，规划工作难以适应当前的经济社会发展的要求，且对于公共服务、环境保护的环节，缺乏统筹安排[4]。因此，规划理念与内容的滞后性，也是国土空间规划方面存在的一个突出问题，在未来的发展中，有关部门要逐步解决这一问题。
2.2.2.3现行规划的调控作用有待强化
当前，我国很多地方政府，为促进城市的经济增长，在建设用地的规划上没有加以严格控制与管理，不仅使得建设用地数量与规模逐步扩大，还没有在国土空间规划上与上一级国土规划部门做好沟通工作，导致国土空间规划无法发挥其调控作用。从国土空间规划的实施来看，其应该具有良好的统筹与管控、调控作用，但是，当前，由于我国国土空间规划存在着诸多的问题，导致其调控作用有待强化，影响了国土空间规划在空间统筹等各方面作用的发挥。
3.新时期国土空间规划的对应措施
3.1建立国土空间规划法律体系，完善上下级的法律法规
新时期，我国的国土空间规划面临着转型与发展，但是，由于各种问题的存在，严重影响了国土空间规划的实效。法律法规的缺失与不完善，使得国土空间规划缺乏必要的法律支持，因此，相关部门在日常的工作中，需要结合国土空间规划的法律法规现状，逐步建立完善的、切实可行的国土空间规划法律体系，并在该法律体系中明确上下级法律法规的关系[5]。比如，地方政府可以在法律法规中，适当加入一些“区域统筹协调发展、功能性与区域性规划、个体差异”的条款；地方还可以建立有针对性的国土空间规划法，该法律的存在，要以国家总体规划为基础，为国土空间规划提高指导，规范国土空间规划工作。由于国土空间规划存在着不同层级的区分，因此，法律法规体系中，要有明确的上下级区分。如果在国土空间规划中，坚决严惩各种违法行为。
3.2创新行政体制，协调国土空间规划发展
国土空间规划工作中，由于存在着横、纵向的层次性区分，因此，这就要求国家相关部门需要积极创新行政体制，保障行政体制可以为国土空间规划提供便捷。国土空间规划编制过程中，需明确规定其规划领导，将发改委作为直接的领导机关，统筹全部的规划工作，严格根据区域内的国土资源情况，制定完善的国土空间规划方案。此外，除了发改委，政府可以设置一个专门的部门，该部门的任务主要是要解决国土空间规划工作中所出现的各种矛盾与纠纷，保障国土空间规划的科学进行，避免规划中的各种问题。
3.3建立完备的国土空间规划体系
新时期，转变国土空间规划理念与模式，需要建立完善的国土空间规划体系，该体系可以为实际的规划工作提供重要的制度指导。国土空间规划体系内，需明确划分上级与下级的空间规划体系，在保障纵向体系的基础上，使得不同的参与部门，能够在规划工作中加强沟通与协调，保障各个部门都可以各司其职，积极遵照相关的制度要求，保障规划工作的顺利推进。
3.3.1纵向衔接
纵向衔接是国土空间规划体系的基本要求，需从国家级与省级的层次要求着手，保障国土空间规划具有宏观性与战略性的眼光。通过国土空间规划体系的纵向衔接，有关参与部门、人员以及普通大众，能够直观从该体系中明确规划的目标与原则，保障该体系可以对规划实践工作起到重要的引导作用[6]。
3.3.2横向协调
国土空间规划体系的横向协调，主要是指该体系中的全部内容，都需要与基本的法律法规保持一致，使得整个国土空间规划体系能够呈现出明显的结构性与层次性，保障在该体系中的不同部门，具有明确的分工，严格执行相应的规划标准与要求。
3.3.3坚持三条底线
政府在国土空间规划中起着重要的作用，因此，在这种情况下，各个政府需要根据区域的发展情况与要求，确定规划重点，始终坚持国土空间规划中生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界的维护，保障规划工作能够实现经济、社会与生态的协调与统一。
结束语：
当前，随着发展理念的转变，在国土空间规划上，人们要突破传统的工作模式，遵循可持续发展的原则，提高国土空间规划的科学性，保障国土资源的科学规划与利用，实现区域的协调发展。由于国土空间规划方面依旧存在着各种问题，未来发展的重点是要逐一解决这些问题，转变国土空间规划的总体方向，实现国家的长远发展。
参考文献：
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[4]彭坤焘，田旭.新时期空间规划转向与政策绩效提升路径[J].西部人居环境学刊，2019，34（05）：27-33.
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[6]韩延忠，张秀.新时期国土空间规划存在的问题与对应措施[J].建材与装饰，2019（27）：103-104.
论文作者:冯瑛
论文发表刊物:《基层建设》2019年第31期
论文发表时间:2020/4/14
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