摘要：环境影响评价制度在我国已实行了十几年，作为一项从源头预防环境污染和生态破坏，改善环境质量的关键制度，十几年来一直很好地发挥着它的作用。然而环评这一制度目前也存在着一些弊端引人思考，现在全国许多地市都有对环评审批制度进行不同程度的改革。本文通过对横琴新区自由贸易区所进行的环评审批方面改革创新探索，研究其在该创新模式下如何更好更完善地对环境进行管理。
关键词：环评；改革；监管；横琴
1.当前环评总体形势
1.1 我国环评正在进行改革
当前我国环评形式，往简化方向改革是大势所趋。在2016年，环评的公众参与部分与环评制度脱离；取消水保审批等作为环评的前置条件，同时取消环评作为项目核准的前置条件；登记表审批改为备案制。
改革一方面是经济活力需要：近年来国内外形势错综复杂，我国经济下行压力加大，但通过深化改革，创新机制体制，使经济运行保持在合理区间，增长速度在世界主要经济体中名列前茅，其中简政放权、机制体制创新等改革红利的释放发挥了关键作用。另一方面是政府转变职能需要：李克强总理在全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上指出，当前和今后一个时期，深化行政体制改革、转变政府职能总的要求是：简政放权、放管结合、优化服务协同推进，即“放、管、服”三管齐下，推动大众创业、万众创新。
1.2 横琴新区的环评改革创新情况
横琴新区是继天津滨海新区和上海浦东新区之后的第三个国家级新区，同时也是广东省自贸区三个片区之一，横琴新区面积106平方公里，四面环海，毗邻港澳。利用者区位优势和“经济特区、国家新区、自由贸易区”三重身份的政策支持，横琴新区在许多方面进行了大胆的创新改革。
2016年7月横琴新区出台了《横琴新区建设项目环境影响评价管理办法》。该办法的改革特点是辖区内绝大部分项目的环评文件登记都可以降一级编制，即区审批权限的项目原需编制环境影响报告书的可简化为编制环境影响报告表，编制环境影响报告表的可直接填写环境影响登记表。同时还有登记表采取备案制。以上简化只针对污染排放强度低、环境影响程度小的建设项目，另外备案登记表与原登记表有所调整，并加入了企业承诺部分。
经了解，办法的依据一是根据其发展旅游休闲健康、商务金融服务、文化科教和高新技术等产业的产业特点，像重金属、电镀、印染、冶金等高污染行业以及传统加工制造业是无法上岛的；二是参考了香港特区实施多年的建设项目环境许可中“同类豁免”模式。“同类豁免”是指满足“该项工程的环境影响已在登记在册的环境影响评估报告得到充分评估”后“可直接申请环境许可”，横琴新区的改革与之相似，但是只是简化，不豁免。三是不同程度的参考了河南、重庆、浙江等地区以及深圳、惠州等地市的环评豁免和简化制度。
横琴新区环评简化创新顺应了目前国家简政放权及环评改革的形势，也符合创新驱动的需要，然而作为一个致力建设成为“生态岛”的横琴新区来说，环评审批简化后，若不考虑加强后续管理，提出相应有效措施，难以保证区内环境质量不会因为准入门槛的降低而变差以及政府部门对环境管理的把控性下降。
2.改革创新的后续完善手段及探索
2.1 加强规划环评的引领作用。
规划环评将环境因素置于重大宏观经济决策链的前端，通过对环境资源承载能力的分析，对各类重大开发、生产力布局、资源配置等提出更为合理的战略安排，从而达到在开发建设活动源头预防环境问题的目的。规划环评能够有效设定整个区域的环境容量，限定区域内的排污总量，是控制快速工业化、城市化过程中环境风险的根本手段。规划环评作为环境管理体系的龙头，对改善环境质量，从源头预防环境问题具有重要意义。
从环保管理趋势看，往后一段时间，规划环评的作用必将得到进一步强化。因此，结合《编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）〉和〈编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）》、《规划环境影响评价条例》和《横琴新区发展总体规划》，横琴新区需在《横琴新区总体发展规划环评》的基础上，以高新技术园区、科教研发区等为着重点，深入开展园区规划环评、地块控制性详细规划环评。规划的环境影响评价结论应当作为建设项目环境影响评价的重要依据。
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另外，《横琴新区发展总体规划》规划时间是2009至2020年，很快就到修编阶段。同时的，《横琴新区总体发展规划环评》也需要趁这次机会重新编制，其中首先要做好的是对上一阶段规划环评的回顾，看看原规划带来的环境影响是否切实可控，有关的生态措施是否有效可行，规划带来的环境损益是否符合要求。在新一阶段的环评中，还需加上对横琴南部填海规划的环境影响分析。总之，要大力加强规划环评，突出规划环评在横琴新区整个环境管理体系中的引领作用。
2.2 项目环评进一步改革
近年来，国内环评文件严重失实、公众参与造假等行为屡有发生，很多企业做环评纯粹就是为了通过政府审批，没有环保责任意识，后续环保措施并没有得到真正落实。再者，项目在前期提出的建设内容与验收阶段往往有较大的出入。这些情况导致了环评很多时候根本无法充分发挥应有的效力。
编制环评报告主要目的是一种“研究项目建设在环境方面可行性”。以一种环境可行性研究报告的方式进行编制，全面、系统地分析核算项目建设带来的环境损益，经过充分论证后若结论是项目可行，则可以开展建设。报告并不需要审批，只需由企业根据报告作出承诺，交由政府部门备案即可。若建设内容，规模发生变化，则修改好报告后向政府提出备案变更申请，企业要为报告负责，为项目带来的环境影响负责，更要为可能产生的环境损害负责。政府部门则需事前利用负面清单把握好环境准入，在后端利用相应的监管制度“锁住”企业的环保违规行为。
2.3 做好事中事后监管。
简化了事前的环评，则必须做好事中事后监管，让环境可控性回归平衡。横琴新区实施的是大部门体制，环保、海洋水务、市政、园林绿化等行政管理职能统一在一个局，基本统一了对自然资源、生态保护和污染防治的“大环境”、“大生态”的监督管理，能有效解决环境监管体制上横向职能分散的问题。另一方面，横琴新区采取的是综合执法制度，上述相关职能的监察执法亦统一在一个局。
在这种情况下，要充分利用大部制优势，按照“精简行政许可、强化事中事后监管”的原则，探索建立“一站式”项目建设审批流程和“一证式”环境管理模式，推动建设和环保方面的行政审批权向一个处室集中，把建设项目环评、总量控制、排污权交易、排污收费、环保信用评价等事中事后监管制度有效捏合、有机衔接，形成以排污许可制度为核心的固定源环境管理制度。
另外，还应当解决综合执法部门由于缺少上级主管部门缺乏政策保障、业务指导与统筹监察的难题。研究制定相关的责权清单和实施细则，探索出台横琴新区行政综合执法条例，明确综合执法的法律定位、程序标准，建立责任追究和纠错问责机制。
企业作为环境问题的直接制造者，应当承担着相应的社会责任。结合利用负面清单、环保承诺谈话制度以及严肃追责机制。利用横琴新区当地的诚信岛建设促进办法、大数据平台，完善举报投诉信访受理制度、信息资源共享制度以及“事前-事中-事后”全过程公众参与制度。涉及两法衔接的，追究当事人法人刑事责任。
3.总结语
上述三种手段均是为横琴新区在实行了环评简化创新改革后的后续环境管理提供思路，使其进一步完善。改革是为了强化而不是弱化环境管理，通过改革，提高环保工作有效性。把控好环评这一源头环境管理的机制，使其更好地服务于生态环境建设，为横琴新区建设生态岛保驾护航。横琴新区利用着独特的区位政策优势进行了环评审批的改革创新，若利用着这优势再辅以更有力的后续监管手段，可使整个环境管理体系更加有效完善。虽然横琴新区的改革创新有其一定的特性，但其先行先试的过程可为我国全面深化改革和扩大开放探索新途径，积累新经验。
参考文献：
[1]国务院.《横琴新区发展总体规划》.2009
[2]中华人民共和国环境保护部.《规划环境影响评价条例》.2009
[3]中华人民共和国环境保护部.《中华人民共和国环境影响评价法》.2016
[4]中华人民共和国环境保护部.《关于印发〈编制环境影响报告书的规划的具体范围（试行）〉和〈编制环境影响篇章或说明的规划的具体范围（试行）〉的通知》.2004
[5]香港特别行政区政府环境保护署.《环境影响评估条例》.1998
[6]横琴新区管理委员会.《横琴新区建设项目环境影响评价管理办法》.2016
论文作者:谭椿议
论文发表刊物:《基层建设》2017年4期
论文发表时间:2017/5/25
标签：环评论文; 环境论文; 新区论文; 制度论文; 简政放权论文; 评价论文; 建设项目论文; 《基层建设》2017年4期论文;