俄罗斯民族事务管理机制转型：背景、特点与反思，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,管理机制论文,背景论文,民族论文,事务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本尼迪克特·安德森认为，民族属性是当今政治生活中最具普遍合法性的价值。①近年来，俄罗斯民族问题此起彼伏，为应对民族问题、改善民族关系，俄罗斯出台了《俄罗斯联邦2025年前国家民族政策战略》、《巩固统一的俄罗斯民族和各族文化发展纲要(2014-2020)》等一系列民族战略与政策文件。但是民族事务管理机制虽经不断调整，但仍存在条块分割、效率不高等弊端，影响到民族战略政策的落实与民族关系的改善，民族事务管理领域亟须统一有力高效的新机构。2015年3月31日，俄罗斯总统普京签署总统令，宣布成立俄罗斯民族事务局(或称民族事务署)，以加强俄罗斯民族团结，促进种族间与宗教间的和谐。②之后4月18日出台的《俄罗斯民族事务局条例》对其职能与作用做了进一步的规定。2016年3月17日召开了由俄罗斯联邦民族事务局牵头的首届民族事务联席会议。③ 近些年来，关于俄罗斯民族事务管理机制的研究成果数量不多，较引人注目的著作有左凤荣、刘显忠的《从苏联到俄罗斯：民族区域自治问题研究》。该书考察了从苏联到俄罗斯民族区域自治政策演变的历史过程，论述了当今俄罗斯民族理论与政策、民族区域自治制度的变化。据此，本文拟对俄罗斯民族事务管理机制转型做进一步研究，以探讨制度、法律、政策等受关注较多领域之外的议题，更多着墨于受关注较少的民族机构转型等问题。 如俄罗斯民族事务管理机制转型缘于哪些因素？其具体运行规则与规律如何？有哪些反思与启示？对于这些问题的研究，一方面有助于我们了解俄罗斯民族事务管理机制的新变化，有利于理解俄罗斯民族事务管理的思路；另一方面可为完善我国民族事务管理机制、开展民族国际交流提供一些借鉴。 一、俄罗斯民族管理机制转型的背景 俄罗斯民族事务管理机制转型出于应对民族问题、落实民族管理构想、提高民族管理绩效等背景因素。 (一)更有力应对民族问题的需要 俄罗斯是一个有着193个民族、277种语言、30个民族区域实体的国家，民族问题盘根错节。④普京指出，民族问题是俄罗斯的一个根本性问题，社会和谐、民族和谐是俄罗斯赖以存继的主要条件之一。⑤苏联解体后，俄罗斯民族问题并未消失，民族关系并不和谐。民族主义、宗教对立正成为极端团体与派别的思想意识基础，国家因此被破坏，社会因此被瓦解。⑥2012年10月全俄社会舆论中心的调查结果显示，半数以上的俄罗斯人(56％)未感受到民族团结。⑦ 《俄罗斯联邦2025年前国家民族政策战略》、《巩固统一的俄罗斯民族和各族文化发展纲要(2014-2020)》都指出，俄罗斯存在排外、民族不宽容、民族与宗教极端主义、恐怖主义、道德观念倒退、法律虚无主义与高犯罪率、腐败、借用民族与宗教因素作为竞选工具等问题。⑧虽然民族矛盾与国家分裂之忧暂缓，但在俄罗斯仍然存在民族地区落后、地区发展差异巨大、民族关系不够和谐(如北高加索地区与其他地区疏离)、一些民族地区俄罗斯族人口下降、民族自治区受中央与地方政府多头管辖，地位与同属联邦主体的边疆区和州不平等等问题。⑨ 俄罗斯专家指出，民族事务管理机制转型是为更好应对民族问题的任务所需。俄罗斯科学院民族学与人类学研究所副所长扎里内穆(Владимиром Зориным)认为，成立民族事务局之前，民族宗教事务管理职能被分散在近十个部委，包括文化部、司法部与移民部、地区发展部等，使其结果导致政出多门、效率不高等问题。基于俄罗斯民族宗教问题的错综复杂，所以建立统一的民族事务管理机构是非常迫切和必要的。⑩俄罗斯科学院社会学研究所高级研究员、全俄社会舆论研究中心科学委员会成员列昂季·贝佐夫指出，俄罗斯民族问题不断增多，处于一触即发的状态。(11)为此俄罗斯需要探索更适合国情的民族政策与管理机制，以促进民族关系和谐与国家发展。 (二)更有效完善与落实民族管理构想的要求 为了应对俄罗斯复杂的民族问题，普京在其竞选纲领《俄罗斯的民族问题》及相关文件中阐述了应对民族问题的构想。普京签署命令成立俄罗斯民族事务局，正是民族事务管理构想步完善与落实的体现。 一是将民族认同与国家认同相结合。民族认同有助于民族关系从和平共处、关系和谐向相互融合的状态推进。(12)俄罗斯领导人相信，民族认同与国家认同是可以建构和管理的。普京指出，俄罗斯需要以爱国主义为基础的国家战略政策；任何居民都不该忘记自己的信仰和民族归属，但首先应是俄罗斯公民并以此为荣；国家的主权与统一、领土完整、民族团结高于单一民族的信仰、文化、习俗和宗教；不允许存在拥有司法权的、不认同俄罗斯国家法律和价值的单一民族居住区。反对民族同化论、民族自决权等不利于国家认同与统一的思想，克服多元文化论过度强调“少数人特权”的弊端，强调各民族“权责一致”的原则；苏联时期，正是由于推行了“单一民族国家”模式从而加速苏联解体，所以应抵制在多民族国家(共同体)继续推行该模式的诱惑。(13) 二是注重用历史、文化、语言等纽带作用，构建共同民族精神空间。普京指出，俄罗斯是历史形成的统一的多民族国家，必须巩固其“历史性的国家”。要用国家和文化来促进各民族和宗教间的融合，应该在教育中加强对俄语、俄罗斯文学、本国历史及一切民族传统和文化财富的学习，巩固俄罗斯国家在人民观念中的地位。(14)普京表示，文化是民族的主要联系纽带，营造统一的文化空间很重要；俄罗斯民族的自觉是以俄罗斯文化为核心的多民族文明；政治文化共同体的和谐发展有赖于文化、历史和身份认同。(15) 三是打击破坏民族团结的极端主义等负面思潮。俄罗斯领导人强调继续打击分离主义和隔离主义等极端主义，管理与规范民族主义对政治的影响。普京认为民族分裂主义是苏联解体的重要原因，应吸取教训。苏联解体并未解决反而激化了原苏联地区的民族问题。2012年1月梅德韦杰夫指出：“教育部和相关的地区政府要采取应对措施，在某些情况下或许可以剥夺宣传极端主义价值观的教育机构的办学资格。”(16) (三)提高民族事务管理绩效的要求 俄罗斯一系列民族战略与政策的出台，需要统一、有力、高效的民族事务管理机构来落实，而之前的地区发展部、文化部、司法部等机构明显不能很好地承担这一任务，其工作绩效屡次被领导人诟病。地区发展部的主要精力放在地区经济发展事务上，无暇充分顾及民族政策的落实。文化部、司法部管辖的民族事务领域有限，也无法承担落实民族政策的任务。 普京认为，民族事务被分割为地区发展部与司法部等不同部门管理，效率不高；而地区发展部的民族事务管理非常低效，其工作量非常大，民族问题被挤压到第二级、有时甚至是第三级，应该纠正这一局面；应在联邦权力机关成立主管民族发展、民族关系和民族互助的专门机构；新的民族管理机构不应当是一个常规的政府部门，而应当是可以与总统及政府首脑直接沟通、有一定实权的机构；民族政策不能靠闭门造车，各民族与社团包括宗教界要直接参与民族政策的讨论与制定。 成立新的统一的民族事务管理机构的呼声由来已久，不少民族地区多次呼吁成立管理民族事务的专门机构。2013年有人建议设立统一管理民族关系与宗教事务的单独部门，但受到了东正教神职人员的批评，理由是有损俄罗斯的宗教信仰自由，之后此事就不了了之。 以俄罗斯民族事务局的成立为标志的新一轮民族管理机制的调整，可谓雪中送炭，有利于改善民族政策落实不力、民族事务多头管理的局面。政府层面民族管理机构的调整也体现出俄罗斯领导人对民族管理问题的反思、总结与修正，有利于为提高民族事务管理绩效提供机制保障。 二、民族事务管理机制转型的内涵、特点与趋势 俄罗斯民族事务管理机制转型包括民族制度、法律与政策等软件，以及民族管理机构等硬件的综合升级，呈现出不同以往的特点与趋势。 (一)民族事务管理机制转型的内涵 1.民族管理制度、法律与政策转型 俄罗斯不断完善联邦制与民族区域自治制度。现代联邦制发源于中世纪的欧洲，20世纪以来被当做统一多民族国家的组织手段。(17)联邦制国家的优点包括尊重民族自治与保留文化的愿望，又不至于独立或分裂出去。(18)但苏联实行“假联邦制”，实际上是高度中央集权的单一制。(19) 苏联解体后，叶利钦时期的联邦制中央软弱、地方独大，普京上台后逐步改革完善联邦制，反对民族分裂、加强中央集权、开疆拓土。普京于2004年启动鼓励联邦主体自愿合并的进程(从89个主体合并为85个，避免以民族命名合并后的联邦主体)，强力遏制车臣等地方分裂力量，加强对地方的管控。与叶利钦时代不同，俄罗斯在联邦主体上增加了直接听命于总统的联邦区(9个，其中克里米亚联邦区存有争议)，并派出总统全权代表，之下的联邦主体(85个)更加听命于中央，按照民族原则组成的主体民族共和国(22个)、自治区(4个)、自治州(1个)亦如此。重新划分中央与地方的财权，加大联邦财政的份额，加强地方对中央的经济财税依赖。改革联邦委员会，加强总统对地方官的制约。从2016年起，民族共和国的首脑不再称“总统”。(20)通过上述举措，俄罗斯巩固了国家统一与联邦体制，遏制了民族地方各自为政的势头。(21) 此外，俄罗斯把民族文化自治作为联邦制的一种补充，以满足各个民族特别是小民族对民族语言、民族传统、文化教育、艺术和精神的要求，具体实现形式是通过基层民间组织的自我组织和普通居民的广泛参与实现，而非通过官方主导的方式。威尔·金里卡指出，民族性少数族群希望作为与多数族群文化并立的独特社会保存下来，并且要求各种形式的自治，以便其作为独特社会的存续。(22)俄罗斯希腊人民族文化自治委员会主席伊格纳季耶维奇(Саввиди Иван Игнатьевич)指出，民族文化自治可以且应成为执行国家民族政策基本原则的有效工具。(23)民族文化自治对于保存少数族裔的语言和文化发挥着重要作用，是对民族区域自治的有效补充，满足了各民族共同体与民众对本民族语言文化及精神的需求，有利于保持国家的民族多样性。 俄罗斯注重通过法治、政策与机制建设等方式管理民族问题。俄罗斯推出了保障民族权利的政策和法律，主要包括：《俄罗斯联邦宪法》(1993)、《俄罗斯联邦国家民族政策构想》(1996)、《俄罗斯联邦民族文化自治法》(1996)、《关于组织俄联邦北部、西伯利亚和远东地区土著少数民族社区的基本原则》(2000)、《关于保障民族和谐的总统令》(2012)等。2012年12月19日签署的《俄罗斯联邦2025年前国家民族政策战略》规定，“保障土著与少数人群体的权利，包括支持其经济、社会和文化发展，保护其自古以来居住和按传统方式生活的环境”。(24)俄罗斯《2025年前远东和贝加尔地区经济社会发展战略》提出，为北方少数民族原住民儿童建立流动学校；通过完善社会基础设施、提供退休保障、发展职业教育以及支持少数民族原住民传统的生活方式等措施留住该地区劳动力人口，并吸引高技能人才。(25)2013年8月15日俄罗斯出台了《落实俄罗斯联邦2025年前国家民族政策战略行动计划(2013-2015)》，通过具体措施实现协调民族关系、维护语言和文化多样性、预警与预防民族文化冲突的初步目标。(26) 俄罗斯还通过战略与规划来推进民族事务管理。2013年8月20日俄罗斯联邦政府颁布的《巩固统一的俄罗斯民族和各族文化发展纲要(2014-2020)》将促进俄罗斯民族与文化发展分为两个阶段，2014-2016年为第一阶段，2017-2020年为第二阶段，由俄罗斯地区发展部、文化部、教育与科技部、青年事务部负责实施。(27)根据总统命令，俄罗斯成立了为加强“文化领域国家政策基础”的工作组。(28) 在新形势下，俄罗斯逐步进行民族政策调整。普京指出，民族政策涉及经济、社会、教育、政治体制与外交政策等方方面面。(29)俄罗斯国家杜马民族事务委员会主席萨法拉里耶夫(Г.К.Сафаралиев)指出，当代俄罗斯民族政策的根本任务在于保障俄罗斯多民族共同体的精神统一。(30)俄罗斯民族政策调整总体趋势与导向包括：培养公民社会，塑造俄罗斯民族(国族)，维护民族与文化多样性，主体民族文化和少数民族文化均衡发展，增强俄罗斯民族文化对巩固国家体系的作用，在民族认同、文化自治等方面奉行自愿原则。(31)其具体措施包括：法律中淡化民族观念和民族自我意识、民族自决权，(32)取消共和国主权字样和自由退盟权利，主张公民权利高于民族权利，将保护少数人群体权利与促进国家认同相结合，反对民族分离主义。(33)削减民族共和国的权利，使其与其他行政主体享受平等的权利与义务，监督其在共和国内实现各民族平等。(34) 2.民族事务管理机构转型 在此次民族事务局成立前，除地区发展部等行政机构，在立法与司法领域，还有俄罗斯联邦民族关系委员会、联邦法院、国家杜马民族事务委员会、俄罗斯联邦委员会民族问题咨询委员会、地区政策委员会、俄罗斯民族和宗教关系协调委员会等民族事务管理机构。 在总统层面，2012年6月7日，俄罗斯总统普京签署法令，成立隶属于俄罗斯总统的民族关系委员会。该委员会是隶属于总统的协商和咨询机构，成立该机构的目的是完善国家在民族关系领域的政策，保障国家政府机关、各主体国家机关、地方自治机关、社会团体、科学和其他机构之间在审议涉及落实国家政策问题时的协调。(35)该委员会由国家元首领导，副主任是俄总统办公厅第一副主任维亚切斯拉夫·沃洛金。(36)普京表示应让总统民族关系委员会成为一个可以公开辩论热点民族问题的平台。 在立法与司法层面，与苏联时期在议会中设立民族院不同，俄罗斯在议会(杜马)中设立民族关系委员会。俄罗斯不断完善国家杜马民族事务委员会的职能，该委员会是管理制定俄罗斯联邦政策、法律框架的机构，其任务包括制定预防和解决民族冲突的法规，立法保护俄罗斯土著人民权利，促进族民族社会向公民社会的发展。2006年9月俄罗斯总检察院成立了民族关系监督局，负责查处民族刑事犯罪案件。2015年4月23日，国家杜马民族委员会举行了主题为“立法支持俄罗斯联邦北部、西伯利亚和远东地区土著人民生活”的议会听证会，讨论了《关于俄罗斯联邦土著人民权利保障法》的修订意见。(37) 在政府层面，俄罗斯对行政系统的民族机构几度调整体现了不同时期的需求，体现了积累经验、自我纠错的历程。苏联时期，俄罗斯最早的民族事务管理机构为1917年成立的“俄罗斯民族事务人民委员会”，斯大林为首任领导。2000年5月普京将俄罗斯联邦民族事务部改为联邦事务、民族与移民政策事务部。该部昙花一现，由于政府机构改革，2001年10月16日被普京下令撤销，其职能由内务部、外交部和经济发展与贸易部共同承接。2004年9月13日，普京下令成立地区发展部，负责管辖国家民族政策、民族关系、保护少数人群体权利等问题，直到2014年9月相关职能转交给文化部。鉴于上几次民族机构改革都能理顺机构职能、改善管理效果，为此，2015年3月31日，俄罗斯总统普京签署第168号总统令，宣布4月1日成立俄罗斯联邦民族事务局(FAEA、ФАДН)(38)，以加强俄罗斯民族团结，确保种族间与宗教间的和谐。(39) (二)俄罗斯民族事务管理机制转型的特点与趋势 俄罗斯的民族机构格局总体呈现出“一超多强”的特点。一超指总统系统的民族关系委员会统揽民族工作，法律系统的民族管理部门负责民族立法与执法，行政系统的民族部门负责执行民族政策。前两个系统民族管理机构相对稳定，而民族行政管理体制结构存在政出多门、条块分割、不够协调、官僚作风等一系列不足，不利于俄罗斯民族政策的落实、民族关系的改善与民族冲突的应对，需要根据形势调整。 俄罗斯民族事务管理机构的调整与演化并不均衡。在俄罗斯三权分立的结构中，总统与议会司法等机构的民族事务管理机构总体保持稳定，但政府范围的民族事务管理机构则屡次调整、尚未定型。因此，此轮俄罗斯民族事务管理机构调整则主要表现为政府领域的民族机构改革与重组，即成立民族事务局来结束以往条块分割的局面，体现出俄罗斯的民族事务管理机制风格由分权向集权、由间接向直接、由区域向整体、由隔离向交叉转型的趋势。 相较总统、议会、法院等系统的民族事务管理机构，政府系统的民族事务局职权更加具体化、操作性更强。如果说总统系统民族事务管理机构是大脑，议会与法院系统民族机构则是神经，政府系统的民族机构则是身体与四肢，负责将大脑指令、经络信号付诸行动，俄罗斯民族事务管理机制转型就是要“强脑疏经健体”，改变“头脑缓慢、经络堵塞、四肢不力”的局面，改善民族事务管理的效果，促进民族关系的和谐。 与以往相比，俄罗斯民族事务管理风格与文化正从重人治向重法治转变。民族事务管理理念与态度从居高临下、领导指挥向平等协商、服务引导转变，民族事务治理模式从依赖领导人(官僚主义)与行政系统逐步向依靠制度、法律与政策与专业机构多元系统的方向转变，民族事务管理工具手段从领导人命令、行政法规等政治手段向政治引导、法律规范、经济社会文化资源引导与分配等多种方式转变。例如，俄罗斯联邦已将反对极端民族主义与建立和谐的民族关系作为保持国内政局稳定、巩固国家独立、维护多民族国家统一和主权的一项重要任务。宪法及其相关法律对煽动民族和种族仇视情绪、挑起民族冲突的行为制定了严厉的打击条款，以立法的形式保障民族和谐与共同繁荣。 更加人性化、科学化与专业化是俄罗斯民族事务管理机制发展的主要趋势。2016年3月17日在俄罗斯民族事务联席会议上，有专家指出，自2013年起，俄罗斯就加强对民族事务的多层次、立体式、网络化治理，横向上加强民族事务管理部门之间以及与国外同行的合作，包括召开各种联席会议、进行职能合作；纵向上，加强民族事务管理部门与民族团体、民间社会机构及民族事务多元主体的合作。(40) 三、俄罗斯民族事务局与民族事务管理机制转型 了解俄罗斯民族事务局的功能与发展趋势是探讨其民族事务管理机构与机制转型的一个突破口，探讨民族事务局运营与实践的风格有利于加深了解俄罗斯民族事务管理的理念、文化与趋势。 (一)俄罗斯民族事务管理的目标与指导思想 2015年4月18日出台的《俄罗斯民族事务局条例》总则规定：俄罗斯民族事务局是制定和实施国家民族政策法律法规的联邦机构；加强俄罗斯主体民族的团结，发展俄罗斯民族文化，促进民族间的共识，保护少数民族和土著人权利；加强哥萨克社会与其他公民社会机构在民族文化自治方面的互动；在族际关系方面制定和实现国际与联邦层面计划的目标；监督国家民族政策的执行情况；对族群和信仰关系领域进行国家监督；预防基于种族、民族、宗教或语言身份的一切歧视；弥合种族、民族和宗教分歧，打击煽动仇恨或敌意的企图。其民族事务管理活动受俄罗斯宪法、法律、总统、政府、相关国际法及该条例指导；其业务开展除了直接进行，还可借助俄罗斯联邦其他部门、地方政府、社会团体和其他组织。(41) (二)民族事务局功能体现的民族事务管理内涵 民族事务局的职权涉及民族政策、法律法规的执行、少数民族权益保护、民族文化发展、民族宗教与移民关系、民族发展中的资源协调、民族问题咨询与国际交流等领域。 一是政策与规划制定、执行与监管类职权。保障俄罗斯联邦公共机构、地方政府及官员执行国家民族政策的有效性；制定与实施针对俄罗斯哥萨克领域的国家政策规划与措施；分析评估用于落实国家民族政策的国家补贴及其他政府间转移支付的效率，及其对联邦预算、相关规划、地区社会经济和民族文化发展的影响；为国家民族政策的执行提供信息保障；监控《2025年前俄罗斯联邦国家民族政策的战略》的实施情况；为俄联邦主体和地方自治机构活动提供方法支持，包括制定国家民族政策执行方面的区域战略文件、地区规划与行动计划。 二是经济利益分配、落实民族文化自治政策、保护少数民族权利等职能。在为民族发展提供资源与财政协调支持方面，管理该局开展相关活动所需的联邦财产，包括转移到该局下属机构的财产；负责活动范围内数据库信息系统的开发和维护，包括提供跨部门交换的数据；在联邦法律规定、联邦总统和政府法案程序的基础上，按照相关法律法案在活动范围内进行货物、产品和服务采购，以满足国家和民族地区的需要。同时，注重利用经济资源维护少数民族权利。为俄罗斯联邦主体和地方自治机构防止种族(民族)冲突和促进种族间和谐提供方法支持；参与俄罗斯联邦和地方自治机构预防种族和宗教极端主义的有效性评估；依法作为与哥萨克社区进行协调的联邦执行机构；与民族文化自治和其他公民社会研究机构进行协调。 三是民族问题研究咨询与国际民族事务合作等职能。为联邦民族地区公众教育提供信息支持；在国家民族政策方面进行研究；为对该机构活动领域的专家进行专业技能培训与完善提供方法性支持；吸收科研及其他机构、科学家、专家参与该局相关事务与问题的研究；创建一个协调性、咨询性、跨部门的专家机构(理事会、委员会、专家组等)等等。支持非营利组织在如下领域开展活动：国际发展合作，保护俄罗斯联邦民族传统、语言和文化，移民的社会融入和文化适应，支持非营利组织的登记注册、在相关领域接受捐助；分析俄罗斯联邦在有关消除种族歧视、少数民族和土著人保护问题的多边文书中国际承诺的落实情况，并就此起草国家报告。 从俄罗斯民族事务局管理的职能可看出民族事务管理的主体、客体与主客体互动等多方面的转变。民族事务管理的主体包括总统、议会、法院、政府等领域的民族管理机构，以及民族团体等自我管理或民族关系协调等非政府组织，民族事务管理的客体包括俄罗斯各民族及相关事务，其中涉及宗教等交叉性事务。俄罗斯民族事务管理的主体与客体相较苏联与早期俄罗斯主体更加丰富与多元化。民族事务管理主客体互动的方式由以往苏联时代的领导、管理等教单向生硬的方式，向指导、服务、咨询等双向互动的方式转变。民族事务管理工具箱内除了政治法律等存量外，多了经济利益分配、社会文化资源协调、国际交流引导等新增量。 (三)民族事务管理工作成效 民族事务局由俄罗斯联邦政府任命的负责人领导，包括一位局长与三位副局长。他们直接服从于政府总理与副总理，通过分支机构管理相关民族事务。该局局长职权包括：分配副局长和部门负责人的责任；向联邦政府提交该机构的规章草案、成员与工资基金规模的建议，提供该局副局长职位的建议人选，年度计划和机构活动指标预测，以及活动报告；批准该局分支机构规章。 俄罗斯民族事务局首任局长为伊戈尔·巴里诺夫(Игорь Вячеславович Баринов)。(42)2015年该局获得总额为3.384亿卢布的联邦预算，用于实施43个区域性的民族项目，包括民族公园旅游、民族文化节日、全俄文化与教育行动“民族周末”、儿童民族教育项目、民族团结日、民族和平对话、“多民族的俄罗斯”多媒体展览、冬季克里米亚“青年爱国者接力”活动等。巴里诺夫2015年6月1日签署《2015年下半年俄罗斯民族事务局工作计划》，将下半年的工作任务分解为97项，规定了完成期限与负责人。(43)2015年9月主办“彼尔姆民族问题论坛”，出席论坛的600多名专家、300多名地区代表共同讨论了民族政策的实施、加强爱国主义与公民认同等议题，此举密切了政府与社会代表在民族问题上的联系。(44)2015年10月，俄罗斯民族事务局与北奥塞梯政府签署了《共同努力落实国家民族政策，保障民族文化、语言与传统、巩固精神共性的协议》，以改善民族关系，缓解乃至解决印古什—奥塞梯地区冲突。(45)继2015年8月在达吉斯坦共和国举办第二届国际青年信仰论坛后，第三届论坛将于2016年在车臣共和国格罗兹尼举办。(46)俄罗斯民族事务局还发挥国际交往职能，与伊朗相关部门达成共同反恐的共识，同时抨击伊斯兰国等恐怖主义现象。(47) 俄罗斯注重将民族冲突应对方式从事后处置向事先分析、预警与管控转型。为应对民族冲突，俄罗斯民族事务局着手构建民族关系监控和种族冲突预警体系。2015年9月俄罗斯民族事务局成立民族关系监控中心，该体系构建的准备工作取得初步成效。专家们开发出由28个指标构成的种族冲突指标评估体系，分为8大类：环境和资源，人口和迁移，权力和政治，经济和社会领域，文化、教育和信息，联系网络，类型，外部条件。将由国家机关、民族主体根据指标体系预测评估种族间冲突、评级冲突形式，并通过相关部门及时预警。该预警体系最初在克里米亚共和国、汉特—曼西自治区和斯维尔德洛夫斯克地区设立试点，后续试点地区还将扩大。 俄罗斯民族事务局在优化民族冲突应对机制方面取得了一定成效。2015年9月16日伊戈尔·巴里诺夫在民族间关系联席会议上汇报《俄罗斯联邦2025年前国家民族政策战略》“2016-2018年实施细则”时提出，2025年前拟建立“民族关系监控和种族冲突预警体系”。(48)俄罗斯民族事务局即将推出《俄罗斯联邦2025年前国家民族政策战略》“2017-2025年实施细则”，建立针对年轻人极端主义蔓延的防范机制，落实民族关系监控和种族冲突预警体系。伊戈尔·巴里诺夫认为，预计俄罗斯不会出现移民危机和类似所谓“科隆之夜”(即移民性侵德国女性)的事件。(49) (四)俄罗斯民族事务局及民族事务管理机制转型的影响 俄罗斯民族管理机制转型对俄罗斯民族管理机制、民族文化自治制度、俄罗斯民族关系都有一定影响，当然也存在进一步完善的空间。 1.有利于俄罗斯民族管理机制的完善 民族事务局及民族事务管理机制转型有利于实现对原先分散于文化部的民族文化发展职能、司法部的哥萨克团体发展管理职能等其他部门民族管理职能的整合。(50)民族政策是民族机构落实的对象，也促进民族机构的调整与完善，民族事务局的成立便是该民族机构调整进程的重要里程碑。 俄罗斯民族事务局的成立有利于民族文化自治制度的落实与完善，有利于民族自治机构的协调与管理，有利于增强国家认同。与之前只能碎片状管理民族事务的地区发展部、司法部、文化部等机构不同，俄罗斯民族事务局的成立为民族文化自治组织加强与国家的联系提供了更多便利，这些体制机制的理顺也有利于国家加强对民族地区事务的掌控。 如果说民族文化自治组织主要是维护少数民族权利，那么俄罗斯民族事务局的成立有利于少数民族权利维护与促进少数民族增强国家认同责任的平衡，民族事务管理中央与地方权力的平衡。这与普京对多元文化论过于重视少数民族权利、忽视少数民族责任的批评一脉相承，体现了普京民族事务管理“权责兼顾”的思想。 2.有利于改善民族关系 《俄罗斯联邦2025年前国家民族政策战略》指出，影响民族关系发展的因素包括：贫富分化严重，传统道德价值观被侵蚀，法律虚无主义、高犯罪率与腐败，民族歧视，民族政策教育与科研滞后，管理机构不协调，移民工作不力等；管理民族关系的紧张，营造民族和平、和谐，需要综合措施与跨部门的协作，要在平时构建稳定和谐的社会，以对话、合作来缓解民族关系，不造成使用暴力的机会。俄罗斯民族事务局的成立正为加强跨部门的协作、缓解民族关系提供了契机。俄罗斯民族事务局的成立有利于加强民族事务领域的统一领导与协调，提高民族事务管理效率，为民族关系改善提高组织保障。 一是民族文化促进功能有利于为改善民族关系提供精神动力。民族事务局以爱国主义、俄罗斯国族构建作为强化国家认同的抓手，通过落实民族文化自治政策、加强民族文化教育，举办民族文化论坛等方式促进民族文化发展，有利于落实普京构建共同文化与精神共性空间的构想，有利于为俄罗斯整个民族关系和谐提供文化心理支持。民族事务局的民族问题研究与咨询协调功能可为民族事务管理提供更多智力支持，促进民族领域人才培养与民族管理方式创新。 二是民族冲突预警与预防功能有利于为稳定民族关系提供防护网。民族关系监控和种族冲突预警体系有利于把握民族关系的动向、遏制种族和宗教极端主义，全力将种族民族冲突防患于未然。相对于之前条块分割的民族管理机制，新的民族事务局更可能对突发的民族事件做出更快更有效的预防与应对。民族事务局还注意防范跨界民族宗教极端主义思潮与力量的联动，如重视通过各种场合引导社会舆论，抵制“伊斯兰国”力量对俄罗斯国内青少年的思想渗透，对北高加索等民族宗教关系敏感地区进行重点监控。 三是保护少数民族权利与国家认同建设功能将有利于为民族关系提供平衡阀。民族事务局通过协调少数民族发展的资源与财政转移支付(如2015年用3.384亿卢布联邦预算实施43个区域性民族项目)，保护少数民族与土著人的权利，同时强调少数民族的国家认同与社会贡献责任，有利于减少乃至消除对国家过于照顾少数民族而逆向歧视俄罗斯人的担忧，减少民族主义与极端主义的滋生土壤，维护社会稳定与和谐。民族事务局的国际民族交流职能也有利于遏制国内外民族消极因素的联动，促进民族关系的总体稳定。 四、俄国内对俄罗斯民族事务管理机制转型的反思及建议 俄罗斯国内就如何平衡中央与地方权力、干部专业与外行、直接管理与间接指导、部门权力与关系协调、民族治理绩效等方面的关系进行了反思与讨论，就如何克服弱点、进一步完善事务管理机制提出了一些建议。 一是对加强中央集权、弱化地区分权的做法存在担忧。针对俄罗斯领导人通过民族管理局加强中央集权、弱化地区分权的做法，俄罗斯相关学者颇有微词，担心通过强化中央权威扭转以往地方民族权力过大的局面，可能引起相关地方民族力量的反弹与抵抗，恐事倍功半、欲速不达。俄罗斯民族学家瓦列里·季什科夫指出，民族事务局最重要的是不要让斯大林主义者或沙文主义者来领导；(51)俄罗斯民族间问题应在地区层面解决。(52)普京加强中央集权带来地方官员责任感下降(对总统负责重于对选民负责、看上不看下)、政治竞争性不强等弊端，其自身也在反思，在中央集权与地方分权方面进行了微调。2012年4月25日，俄罗斯国家杜马通过了直选地方官的法律，使所有联邦主体最高行政长官在投票中产生，使其同时对总统与选民负责。 二是关于干部政治素质与业务素质、专业与外行关系的争议。由于俄罗斯民族事务局局长巴里诺夫是官僚出身，刚开始接触民族问题，对民族问题的熟悉程度与领导能力受到一些专家的质疑，外行管理内行能否获得普遍认同存疑。俄罗斯总统民族委员会成员弗拉基米尔·佐林(Владимир Зорин)认为，对巴里诺夫的任命是正确的，因为对该职位而言，政治经验比专业技能更重要。而俄罗斯著名民族学家季什科夫院士认为，民族事务局局长的人选应该了解莫斯科之外整个俄罗斯的国情民情，文化部副部长亚历山大·茹拉夫斯基(Александр Журавский)更适合担任民族事务局局长一职，因其是专家型官员，对民族事务非常精通。(53)上述关于民族事务局的领导“红重于专”、“专重于红”等主张都有道理，但培养“又红又专”的领导，及整合民族自治组织与地方公民社会力量共同参与民族管理更为重要，因为由民族统治、民族管理向民族治理、民族善治、民族公共治理的民族管理方式转型升级，是改善民族关系、促进社会和谐的抓手之一。 三是关于直接管理与间接指导关系的争议。一些人士质疑俄罗斯民族事务局的成立存在纵容大俄罗斯主义、助长民族歧视等不良风气的嫌疑。极端民族主义者、俄罗斯自由民主党主席、国家杜马副主席、生于哈萨克斯坦的弗拉基米尔·沃尔福维奇·日里诺夫斯基认为，俄罗斯民族事务局局长位置非常关键，只能由俄罗斯族人担任，不应由其他民族代表担任，更不能由在中亚、高加索、摩尔多瓦和乌克兰待过的莫斯科官员担任。(54)事实上，俄罗斯任命的民族事务局局长巴里诺夫作为统一俄罗斯党成员，是普京的心腹(有联邦安全局工作与车臣反恐经历)，体现了俄罗斯当局对民族宗教事务加强直接掌控的意图。 四是该局职能存在交叉，与中央及其他部门协调存在隐忧。俄罗斯政治技术中心主任政治学家鲍里斯·马卡连柯指出，在如何建立少数民族与宗教学校方面，俄罗斯民族事务局就与教育部、司法部、宗教管理部门等机构存在职能交叉。(55)这为民族事务局与其他职能部门的推诿扯皮留下了隐患。也有专家担心民族事务局不能处理好原则性与灵活性的问题，对中央缺乏独立立场、对其他部门缺乏灵活协作能力。俄罗斯杜马民族事务委员会主席特罗费莫夫(Евгений Трофимов)指出，该机构的成立有利于抵制外部世界分裂俄罗斯的企图、尽快摆脱危机、加强民族关系和谐，但是该机构应该避免相关缺陷，更加独立与灵活。(56) 五是该局存在内部机制不完善、发展前景不确定等问题。专家们担心，该机构缺乏实权，在民族宗教领域权威性不够。俄罗斯政治技术中心主任政治学家鲍里斯·马卡连柯认为，新成立的机构只是局级而非部级；在现代国家体系中，部级机构有权制定与实施政策框架，而局级机构更多发挥的是执行政策的作用，该机构能否在民族政策制定中发挥足够影响力存疑；在民族宗教关系上，形成与维护自身的政治立场非常必要，对此以往的民族机构未能做到，从而这也是导致其机构生命力不强的原因所在，而新的机构恐怕会面临同样的命运。(57)鞑靼斯坦共和国民族文化自治代表提出最好重建民族部。如何提升民族事务局的权威硬实力以及认同等软实力，不重蹈旧机构的覆辙，有待相关人士进一步探索。 总之，以俄罗斯民族事务局的成立与运转为标志的民族管理理念与机制的转型，体现出俄罗斯更加追求多元化的民族公共管理、平衡化的中央与地方协同管理、专业化集约化的高效管理、民族权利与责任统一的民族善治等特点与趋势。这对我国民族管理机制的完善具有一定的启发，可对我国对俄罗斯开展民族国际交流、取长补短提供参考。 注释： ①[美]本尼迪克特·安德森著，吴叡人译：《想象的共同体：民族主义的起源与散布》，上海世纪出版集团，2005年，第2页。 ②Ivan Nechepurenko,"Experts:Putin's New Ethnic Affairs Agency Aims to Thwart Political Threats," THE MOSCOW TIMES,Apr.01,2015,http://www.themoscowtimes.com/news/article/experts-putins-new-ethnic-affairs-agency-aims-to-thwart-political-threats/518448.html. ③17 Мартл Состоялось Первое Заседание Коллегии Федерального Агентства По Делам Национальностей.Сайт Федерального Агентства По Делам Национальностей.17 Марта 2016,http://fadn.gov.ru/news/2016/03/17/2670-17-marta-sostoyalos-pervoe-zasedanie-kollegii-federalnogo-agentstva-po-delam-natsionalnostey. ④Национализм Выходит Из Моды-Спасибо Украине,Правда.14.04.2015.http://www.pravda.ru/politics/authority/government/14-04-2015/1256278-zorin-0/. ⑤⑥参见《普京文集(2012-2014)》，世界知识出版社、华东师范大学出版社，2014年，第12页。 ⑦《民调：半数以上俄罗斯人没有感受到民族团结》，载俄新网，2012年11月03日，http://www.rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_shehui/20121103/43609064.html. ⑧Стратетия Госудаственной Национальной Политики Российской Федерации,Сайт Федерального Агентства По Делам Национальностей.14 Октября 2015.http://fadn.gov.ru/news/2015/07/27/2338-strategiya-natsionalnoy-politiki-rossiyskoy-federatsii；戴艳梅、刘肖岩：《〈2025年前俄罗斯国家民族政策的战略〉解读》，载《俄罗斯研究》，2015年第5期；Федеральная Целевая Программа "Укрепление Единства Российской нации и Этнокультурное Развитие Народов России(2014-2020 годы)".Сайт Федерального Агентства По Делам Национальностей.20 Августа 2013.http://fadn.gov.ru/system/attachments/attaches/000/025/944/original/41d4862001ad2a4e5359.pdf? 1438182088. ⑨左凤荣：《普京对民族区域自治地区治理的举措与经验》，载《理论探索》，2014年第10期。 ⑩Национализм Выходит Из Моды-Спасибо Украине,Правда.14.04.2015.http://www.pravda.ru/politics/authority/government/14-04-2015/1256278-zorin-0/. (11)《俄罗斯制定实现民族政策战略的措施》，载俄罗斯之声，http://sputniknews.cn/radiovr.com.cn/2013_08_05/232598378/. (12)赵磊：《国际视野中的民族冲突与管理》，社会科学文献出版社，2013年，第175页。 (13)参见《普京文集(2012-2014)》，世界知识出版社、华东师范大学出版社，2014年，第13-14页。对于“民族自决”，普京也许有双重标准，联系克里米亚公投加入俄罗斯的实践，普京只是反对俄罗斯内部民族自决独立出去，却不反对他国民族自决加入俄罗斯。 (14)刘乾：《普京谈民族问题：竞选口号还是可行政策》，载俄新网，2012年01月25日，http://rusnews.cn/xinwentoushi/20120125/43302486.html. (15)参见《普京文集(2012-2014)》，世界知识出版社、华东师范大学出版社，2014年，第16-17页。 (16)《梅德韦杰夫：如学校宣传极端主义应取消其办学资格》，载俄新网，2012年01年30日，http://rusnews.cn/eguoxinwen/eluosi_neizheng/20120130//43308095.html. (17)王建娥：《族际政治：20世纪的理论与实践》，社会科学文献出版社，2011年，第248页。 (18)[加]威尔·金里卡著，邓红风译：《少数的权利：民族主义、多元文化主义和公民》，上海译文出版社，2005年，第90页。 (19)青觉、栗献忠：《苏联民族政策的多维审视》，中央民族大学出版社，2009年，第111页。 (20)之前俄罗斯将民族共和国领导人称为“总统”的共和国包括布里亚特共和国、巴什基尔共和国、马里埃尔共和国、鞑靼斯坦共和国、乌德穆尔特共和国、楚瓦什共和国、萨哈(雅库特)共和国、阿迪格共和国、达吉斯坦共和国、印古什共和国、卡巴尔达—巴尔卡尔共和国和卡拉恰伊—切尔克斯共和国。 (21)参见左凤荣：《普京对民族区域自治地区治理的举措与经验》，载《理论探索》，2014年第10期。 (22)[加]威尔·金里卡著，杨立峰译：《多元文化公民权——一种有关少数族群权力的自由主义理论》，上海世纪出版集团，2009年，第12页。 (23)Иван Саввиди Мнение Эксперта,Сайт Федерального Агентства по Делам Национальностей.21 Декабря 2015.http://fadn.gov.ru/news/2015/12/21/2559-ivan-savvidi. (24)Стратегия Государственной Национальной Политики Российской Федерации,Сайт Федерального Агентства По Делам Национальностей.14 октября 2015.http://fadn.gov.ru/news/2015/07/27/2338-strategiya-natsionalnoy-politiki-rossiyskoy-federatsii. (25)高际香：《俄罗斯〈2025年前远东和贝加尔地区经济社会发展战略〉解读》，载《俄罗斯中亚东欧市场》，2011年第1期。 (26)Об Утверждении Плана Мероприятий По Реализации в2013-2015 Годах Стратегии Государственной Национальной Политики Российской Уедерации На Период До 2025 Года.Сайт Правительства России.15 Июля 2013.http://government.ru/docs/3229/. (27)Федеральная Целевая Программа "Укрепление Единства Российской Нации и Этнокультурное Развитие Народов России(2014-2020 годы)",Сайт Федерального агентства по делам национальностей.20 Августа 2013.http://fadn.gov.ru/system/attachments/attaches/OOO/O25/944/original/41d4862001ad2a4e5359.pdf? 1438182088; http://sovetnational.ru/sites/default/files/documents/41d4862001ad2a4e5359.pdf/41d4862001ad2a4e5359.pdf. (28)《普京强调统一文化空间重要性》，载《透视俄罗斯》，2014年4月24日；http://tsrus.cn/kuaixun/2014/04/24/33755.html. (29)《俄罗斯的民族问题》，《普京文集(2012-2014)》，世界知识出版社、华东师范大学出版社，2014年5月，第24页。 (30)Председатель Комитета Г.К.Сафаралиев,Сайт Комитета Государственной Думы по Делам Национальностей.23.04.2015.http://www.komitet2-4.km.duma.gov.ru. (31)左凤荣：《现今俄罗斯的民族问题与民族政策》，载《学习时报》，2011年03月07日。 (32)“民族自决权”不再意味着政治独立，而被解释为保证公民民族文化自主发展的权力，排除了民族地区政治独立的法律依据。参见左凤荣：《普京对民族区域自治地区治理的举措与经验》，载《理论探索》，2014年第10期。 (33)韩刚：《俄罗斯民族理论与民族政策的转型研究》，载《黑龙江民族丛刊》，2011年第3期。 (34)左凤荣：《普京对民族区域自治地区治理的举措与经验》，载《理论探索》，2014年第10期。 (35)Образован Совет по Межнациональным Отношениям,Сайт Президента России.7 Июня 2012 года.http://kremlin.ru/acts/15577. (36)《普京成立隶属于俄总统的民族关系委员会》，载俄罗斯卫星网，2012-06-07，http://sputniknews.cn/russia/20120607/43463000.html. (37)Парламентские Слушания На Тему:Законодательное Обеспечение Жизнедеятельности Коренных Малочисленных Народов Севера,Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.Сайт Комитета Государственной Думы по делам национальностей.23.04.2015.http://www.komitet2-4.km.duma.gov.ru/site.xp/052051124049050053054.html (38)该局官方网站为fadn.gov.ru，社交网络网页为https://facebook.com/fadnrf，http://vk.com/fadnrf，http://ok.ru/fadnrf。公民或组织若面临种族歧视，可拨打联邦热线电话，或通过邮件举报(举报邮箱：monitoring@fadn.gov.ru)。以上种种也是构建“民族关系监控和种族冲突预警体系”的环节。 (39)Ivan Nechepurenko,"Experts:Putin's New Ethnic Affairs Agency Aims to Thwart Political Threats," The Moscow Times,Apr.01 2015,http://www.themoscowtimes.com/news/article/experts-putins-new-ethnic-affairs-agency-aims-to-thwart-political-threats/518448.html. (40)17 Мартл Состоялось Первое Заседание Коллегии Федерального Агентства По Делам Национальностей.Сайт Федерального Агентства По Делам Национальностей.17 Марта 2016.http://fadn.gov.ru/news/2016/03/17/2670-17-marta-sostoyalos-pervoe-zasedanie-kollegii-federalnogo-agentstva-po-delam-natsionalnostey. (41)О Федеральном Агентстве По Делам Национальностей,Сайт Правительства России.18 Апреля 2015.http://government.ru/docs/17764/; http://government.ru/media/files/tBCttqrK1ZQuQ16sMCWo39sCHfbx5r9J.pdf (42)"Federal Agency for Ethnic Affairs to Create Program on Inter-Ethnic Cooperation",Russkiy Mir,17.04.2015,http://russkiymir.ru/en/news/188981/. (43)具体任务参见其官方网站，网址http://fadn.gov.ru/system/attachments/attaches/000/026/157/original/％D0％9F％D0％B5％D0％BB％D1％8C％D0％BD％D0％B3％D0％BE％D0％B4％D0％B8％D0％B5_2015_％D0％B3.compressed.pdf? 1442488445. (44)Игорь Баринов провел Всероссийское совещание с органами исполнительной власти субъектов РФ по реализации госнацполитики,Сайт Федерального агентства по делам национальностей 24 сентября 2015.http://fadn.gov.ru/news/2015/09/24/2410-igor-barinov-provel-vserossiyskoe-soveschanie-s-organami-ispolnitelnoy-vlasti-sub-ektov-rf-po-realizatsii-gosnatspolitiki; Руководитель ФАДН России Игорь Баринов примет участие в Пермском всероссийском форуме национального единства,Сайт Федерального агентства по делам национальностей.5 сентября 2015.http://fadn.gov.ru/news/2015/09/15/2392-rukovoditel-fadn-rossii-igor-barinov-primet-uchastie-v-permskom-vserossiyskom-forume-natsionalnogo-edinstva. (45)Глава ФАДН:Тема Осетино-ингушского Конфликта Не Исчерпана До Конца.ТАСС.30 Октября 2015.http://tass.ru/politika/2393403. (46)В Грозном Состоится Третий Международный Межрелигиозный Молодежный Форум.30 Октябрь 2015.НИА.http://niakavkaz.ru/news/society/4852.html. (47)Российское ФАДН намерено сотрудничать с Ираном в преодолении угроз межнациональному миру.Planet-today.21 Июля 2015.http://planet-today.ru/novosti/v-mire/item/13743-rossiyskoe-fadn-namereno-sotrudnichat-s-iranom-v-preodolenii-ugroz-mezhnatsionalnomu-miru. (48)Под Председательством Заместителя Руководителя Администрации Президента Магомедсалама Магомедова Состоялось Заседание Президиума Совета по Межнациональным Отношениям,Сайт Правительства России.16 Сентября 2015 года.http://kremlin.ru/events/councils/by-council/28/50321. (49)Игорь Баринов Турецкие Студенты-Наши Агенты Влияния.Газета Известия,18 Февраля 2016.http://izvestia.ru/news/604086. (50)整合职能的法令参见Правительство Российской Федерации Постановление От 18 Апреля 2015 г.№ 369,Сайт Правительства России.http://government.ru/media/files/0dfCfBlOIOp6hGStIeWZNx7asAzbyY6g.pdf. (51)Национальные Проблемы Доросли До Ведомственного Уровня Президент Поручил Обсудить Создание Специального Агентства,Официальный сайт FLNKA(Федеральная Лезгинская Национально-культурная Автономзя),16 03 2015.http://flnka.ru/digest-analytics/8912-nacionalnye-problemy-dorosli-do-vedomstvennogo-urovnya.html. (52)Валерий Тииков Межэтнические Проблемы Быстрее Решаются На Региональном Уровне,РОО Ассамблея народов Татарстана,26 Марта 2015.http://addnt.ru/tishkov-mezhehtnicheskie-problemy-legche/. (53)Сулейман Джафаров Новый Взгляд На Национальную Политику,РОО Ассамблея народов Татарстана,07 04 2015.http://flnka.ru/aktualnoe/9203-novyy-vzglyad-nacionalnuyu-politiku.html. (54)Владимир Жириновский Предложил Сделать Главой Агентства По Делам Национальностей Русского,Сайт ООО《Лента.ру》.13 марта 2015.http://lenta.ru/news/2015/03/13/nationruss. (55)Михаил Боков Отношения Этносов и Конфессий Передадут Федеральному Агентству,Русская Планета,30 Марта 2015.http://rusplt.ru/society/otnosheniya-etnosovi-konfessiy-peredadut-federalnomu-agentstvu-16181.html. (56)В России Появится Федеральное Агентство По Делам национальностей,Интернет-портал Российской газеты,15.03.2015.http://www.rg.ru/2015/03/16/agentstvo.html. (57)Михаил Боков Отношения Этносов и Конфессий Передадут Федеральному Агентству,Русская Планета,30 Марта 2015.http://rusplt.ru/society/otnosheniya-etnosovi-konfessiy-peredadut-federalnomu-agentstvu-16181.html.标签：民族问题论文; 俄罗斯民族论文; 事务管理论文; 冲突管理论文; 国家统一论文; 文化冲突论文; 国家部门论文; 社会问题论文; 法律论文;