“入世”后我国政府产业管理将呈现的若干特征，本文主要内容关键词为：特征论文,我国论文,产业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.16 文献标识码：A 文章编号：1008-6617-(2001)01-0010-04
世界贸易组织基本规则和协议的作用主要是限制政府干预市场、干预企业的行为。因此，“入世”必将对政府的经济管理工作带来多方面的冲击，而且这种冲击相对于有关产业部门所受的冲击而言是更深层次的。“入世”后，我国政府的产业管理将呈现出以下四大特征：
一、强化宏观综合调控与提供全方位的服务将成为政府产业管理工作的重点
随着我国市场经济的发展和市场机制的逐步完善，企业的市场主体地位已经确立，企业在生产、经营方面的自主权逐步得到落实。但至今，一些国有企业的自主权仍受到政府管理部门的限制，在企业投资决策、企业兼并与联合、人事安排、用工等方面，仍然存在大量的行政干预，企业仍然承担着大量的社会职能。这种状况与世贸组织基本规则和协议的要求是不相符的，也不利于企业自身积极性和创造性的发挥。因此，“入世”后，政府的管理职能必然要进行重大调整。
1.调整政府的经济管理职能不是放弃政府管理，而是要转变政府管理的重点，改变政府管理工作的定位。市场不是万能的，存在着许多不可避免的缺陷。因此，即使最推崇市场经济的学者也不会排斥政府对市场经济的宏观调控，即使实行完善市场经济体制的发达国家也没有放弃政府对推动市场经济正常运转所负的责任。目前我国正处在新旧体制的交替时期，完善的新体制在短时期内还不可能建立起来，在市场调节方面存在着大量的真空地带，企业的生产经营出现了大量的无序竞争和混乱状态。这种状况即使在“入世”后也不可能马上消除，从而会造成与世贸组织规则和协议的不协调甚至抵触，进一步引发各种矛盾和纠纷。为此，迫切要求政府从企业微观管理领域退出，集中力量搞好宏观综合调控，当好“裁判员”。政府部门不仅要综合运用财政政策、金融政策和产业政策，支持有关产业部门的顺利发展，同时还要加紧完善经济运行规则，维护竞争秩序，对违规行为进行处罚等，从而为市场发育提供一个良好的制度框架和政策框架，为产业发展提供宽松的环境。
2.将服务企业作为政府实施产业管理的主题。随着我国市场经济的发展，政府部门的管理职能已开始由传统的“统治型”向现代的“服务型”转变。但是，由于体制改革的不彻底及政府部门放权转型遭遇的种种阻力，至今仍然有许多部门尚没有把服务企业作为自己的主要职能之一，“衙门”作风依然存在，官员还没有真正变成公务员，提供服务的水平还远远不能满足企业的要求。“入世”后，政府经济管理部门必须加快服务职能的确立和服务功能的完善。政府部门的服务职能主要包括经济政策和经济信息咨询服务、经济决策和经济规划服务、综合协调服务、技术服务和员工培训服务、公共事务服务、监督服务等。以往政府在提供服务方面对企业“欠账”太多，尤其是在公共事务服务方面为企业做实事太少，今后应当加强这方面的工作，从而改善企业生产经营环境，提高企业竞争力。
二、对各种所有制企业一视同仁，鼓励公平竞争，支持中小企业发展，将成为政府制定产业政策的基本指导思想
实现各类所有制企业之间的公平竞争，是市场经济发展的客观要求，也是世贸组织基本规则的要求。从我国目前的实际情况看，各类企业之间的不公平竞争现象大量存在，主要表现在两个方面：首先是政府对国有企业的偏爱。从表面上看，多种所有制并存已经成为人们的共识，非公有制经济在经济发展中的作用也得到了各方面的认可。但是，在关系到企业生产经营如国家投资、贷款、技改项目确定、股票上市等重大问题时，政府部门与国有企业之间的“血缘”关系就会起作用，政府有关部门对国有企业的偏爱就会表现出来，国有企业理所当然地成了财政、金融、工商、税务等部门支持的重点。其次是对外商投资企业的种种政策优惠。自改革开放以来，为鼓励外商投资，中央和地方各级政府出台了很多对外商投资企业的优惠政策，涉及到进口商品减免税、企业所得税减免、土地使用费减免、进出口经营权、用工制度等各个方面。这些政策优惠是包括国有企业在内的国内企业都享受不了的，因此被称为“超国民待遇”。对国有企业和外商投资企业的种种政策倾斜和优惠的存在，使各类企业根本不可能在同一起跑线上开展竞争，这对无法享受同等政策优惠的其他企业是极不公平的。这种情况在我国“入世”后必须尽快改变。
从实际出发，必须注意以下两个问题：
1.对“国民待遇”问题不能做机械的理解。“国民待遇”原则是世贸组织的基本原则之一。它是指一国对外国的货物、人员、企业和商务活动，给予和本国货物、人员、企业及商务活动相同的待遇。目前，“国民待遇”原则主要适用于国际贸易和国际投资领域。国际贸易中的“国民待遇”适用于国内税、运输、转口过境、商标注册、诉讼等。国际投资中的“国民待遇”则适用于外国投资者投资及与投资有关的活动，涉及到投资开业权及开业的条件、获得生产要素的条件、投资实体设立后在经营管理活动中享有的各种待遇、投资权利保障、投资者享有的民事权利等。“国民待遇”原则的本意是为了限制缔约国对其他缔约国的货物、人员、企业和商务活动给以歧视待遇，特别是为了防止对外国企业在投资、经营各个方面予以限制，即给予所谓的“次国民待遇”或“歧视性国民待遇”。如对外商投资企业制定外汇平衡要求、产品外销比例要求、当地成分要求、投向限制等。
我国“入世”后对外商投资企业实行“国民待遇”是扩大利用外资的需要，也是实现内外资企业公平竞争的客观要求，但是对这一问题也不能做机械的理解。(1)开业权、市场准入权依然是各国管理国内经济的主权范围内的事项。这一国际法原则体现在诸多的政府间投资保护协议和有关投资的多边国际规则中。因此，不能认为对外国投资者实行“国民待遇”就是要对外国投资者全面开放国内市场。(2)虽然对外国投资者实行优惠政策也不符合“国民待遇”原则，但实行“国民待遇”原则并不意味着必须取消所有的优惠政策。因为取消优惠政策并不是制定“国民待遇”原则的本意，也不是对外国投资者实行“国民待遇”的必然要求。也就是说，“国民待遇”原则反对歧视外国企业。从我国利用外资的实际需要出发，现有的一些优惠政策在一定时期内还有保留的必要。但从长远看，吸引外国投资不能只靠优惠政策，应主要依靠良好的投资环境。
2.借鉴国外支持中小企业和保护竞争的经验。由于大中小企业在竞争力方面天然存在差别，而中小企业在实现利税、安置就业、保持社会稳定、增强经济发展活力等方面又具有大企业无可比拟的优势。因此，实现公平竞争并不意味着对竞争活动完全放任自流，不加任何干预。而且，从某种意义上讲，实现公平竞争这一要求本身就应包含着政府对中小企业的扶持和保护。目前发展中国家，包括发达国家在内都十分注重对中小企业的保护。比如，印度早在20世纪七八十年代就制定了许多保护中小企业的措施，包括为中小企业建设基础设施、在原材料供给和营销、提供财政刺激及额外服务等方面提供支持；禁止大企业生产那些小作坊或小企业能生产的产品等。近年来，美国的小企业在促进和扩大出口方面作用显著，其主要原因是美国对小企业采取了扶持政策。如1993年9月出台的美国“国家出口战略”就制定了一系列鼓励小企业出口的措施，主要包括以下几个方面：(1)鼓励和扶持小企业技术创新，不断提高小企业产品的国际竞争力。(2)指导小企业的出口业务，提高小企业的出口业务水平和能力。(3)为小企业出口提供信贷资金和信贷担保，解决小企业遇到的资金困难。(4)实行某种程度的出口产业倾斜政策，鼓励高技术型小企业的出口。(5)建立专门扶持小企业出口的机构等。
三、按照比较优势原则选择优先发展产业和确保重要战略产业的发展将成为政府制定产业发展规划的基本原则
新中国建立初期，由于当时特定的国际国内环境，我国形成了高度集中统一的计划体制。政府部门主要是用行政手段直接配置资源来支持优先产业的发展，优先发展产业也不是依据比较优势来确定的。经历了20年的改革开放之后，这种情况有了较大的改变，但仍然残存着许多旧体制的内容，一些不合时宜的、与市场经济格格不入的封闭的产业发展观念仍然在起作用。为了应付“入世”后激烈的国际竞争，消除或者减轻那些先天不足的国内产业所面对的尴尬局面，确立科学的产业发展观念已迫在眉睫。
1.在一般性产业范围内按照比较优势原则选择优先发展产业。从广义上讲，比较优势是指一个国家国内各个产业部门在生产要素等方面与国外同类部门相比较的状况。如果一个部门由于自然资源、劳动力、资本、技术、管理、生产效率等方面都优于国外同类部门，从而使该部门生产某种产品的机会成本（用其他产品来衡量）低于在其他国家生产该种产品的机会成本，则这个国家在该种产品生产上具有比较优势，否则就没有比较优势。对于以资源消耗为特征的产业部门而言，自然资源的丰富程度是决定该部门是否具有比较优势的重要条件；而在高科技部门，资本、技术、管理这三大要素的丰富程度则是决定一个部门是否具有比较优势的关键。
按照世贸组织的有关要求，政府部门必须放弃对市场的不适当干预，在尊重市场机制的前提下主要运用间接调控的手段管理经济。因此，我国“入世’后，继续用行政命令来支持和保护不具有比较优势的产业部门的发展将越来越困难。在这种情况下，按照比较优势选择我国当前的优先发展产业是明智之举。作为一个发展中国家，只有选择具有比较优势的产业部门作为优先发展产业，才能使这些产业在国内、国际市场具有较强的竞争力，才能增加市场份额，才能实现国民经济的可持续发展，才能以最快的速度缩小与发达国家的差距。日本和亚洲“四小龙”在20世纪七八十年代经济快速发展的秘诀是由于他们比较好地利用了自身所具有的比较优势，从而使优先发展产业的选择比较科学。20世纪90年代以来，美国经济长期持续发展的重要原因也是由于美国按照比较优势原则进行了产业结构调整。
2.确保重要战略产业的发展。凡事都不能够作绝对的理解，对于一般性产业而言，完全可以按照比较优势原则来选择优先发展的重点，但是对于那些特殊的产业部门来讲，还需要考虑其他许多因素。以农业为例，我国农业尤其是粮食种植业始终是国民经济的一个薄弱环节。目前，我国大宗粮食品种的正常价格都不同程度地高于国际市场价格。“入世”后，进口粮食的关税还要不断调低，到2004年，农产品平均进口关税将降至17%，来自美国的主要农产品的进口关税将降至14.5%，个别品种如大豆的关税将降至3%以下，主要农产品的进口配额在我国“入世”后也将逐年增多。近几年，我国一些地区由于农业生产设施落后、生产技术进步缓慢、农业劳动者群体素质下降等原因，粮食生产成本不是逐年降低，而是呈逐年提高的趋势。综合以上各方面的情况，目前我国的粮食生产绝对不具有比较优势，加上“入世”后进口粮食的冲击，粮食生产必然会遇到许多困难。但是，决定农业的取舍不仅要考虑农业的比较优势问题，还要考虑我国作为人口大国的粮食安全和作为农业大国的社会稳定问题。农业是我国重要的战略产业，是国民经济的基础，我国十几亿人口的吃饭问题绝对不能依赖进口来解决。而且土地是一种无法移动的特殊要素，是农民手中最重要的生产要素，农民离开了土地就无法生存。因此，保持社会稳定也是制定农业政策必须考虑的一个重要因素。目前，摆在我们面前的任务是如何通过发展农业产业化、调整种植业结构、改良品种、发展粮食深加工等措施来加快农业发展，提高单位面积产量和人均产量，稳定提高农民收入，提高农业的竞争力。
四、对相关国内产业的保护将由以“后期保护”为重点的宽泛的保护转变为以“前期支持”为重点的有选择、有限度的保护
在当代国际贸易的发展中，贸易自由化的呼声很高，有关国际贸易组织也在极力推动贸易自由化。但在客观上，由于世界各国在科技水平、生产能力、出口产品竞争力状况等方面都存在严重的不平衡，因此，不同类型国家对贸易自由化问题的态度是不同的。从我国的实际情况看，由于科技水平相对落后，国内产业竞争力严重不足，目前尚不具备实行贸易自由化的条件（实际上，即使是发达国家目前也没有实行完全的贸易自由化）。因此，即使在我国“入世”后，从国内产业发展的实际需要和国家的经济安全出发，国家也必须对相关国内产业实施必要的保护，这也是世贸组织规则所允许的。
1.有选择、有限度、有时间性地保护国内重点产业和幼稚产业。以往我们对国内产业的保护比较宽泛，主要是通过进口关税和进口数量限制达到保护的目的。这种宽泛的、无期限的保护，一方面为国内产业的发展提供了宽松的环境，但从另一方面看，也有副作用。汽车工业就是一个例子。汽车工业是我国的重点产业，也是幼稚产业，国家理应实行保护。多年来实施的高关税保护和进口数量限制，虽然使低水平、小规模、重复建设的汽车工业得以生存，却没有从根本上提高我国汽车工业的总体竞争力。尤其是轿车工业在设计开发、产品质量、生产规模、生产成本等方面问题十分严重。国内粮食种植业的状况也基本如此。事实说明，如果没有必要的发展措施相配合，没有保护时间方面的约束，一味实行宽泛的、无期限的保护，很可能会使保护本身变成目的而不是手段，很可能使国内产业丧失危机感，失去发展动力，国际竞争力也难以提高。这种宽泛的、无期限的保护，也是世界贸易组织规则和其他成员国所不能允许的。开放市场，逐步降低关税，逐步取消非关税壁垒是世贸组织对成员国的基本要求。因此，我国“入世”后，必须对以往的保护方式进行大的改变，只能有选择、有限度地对重点产业和幼稚产业实行有时间性的保护。
2.重点实施“前期支持”。以往我们对国内产业的保护是以“后期保护”为重点的，主要措施包括价格补贴、出口奖励、经营亏损补贴、出口退税等。“入世”后这种情况将难以为继。(1)从世贸组织规则和协议的要求看，“后期保护”的多数措施都是被限制的，而采取“前期支持”措施则是可行的。《乌拉圭回合农业协议》将国内农业政策分为三类，即“红箱政策”、“黄箱政策”和“绿箱政策”。“红箱政策”是指容易引起市场扭曲和价格失真的政策，如价格补贴、出口奖励等（属于“后期保护”措施），要求立即停止使用。“黄箱政策”是指投入品补贴、信贷补贴等（基本上属于“后期保护”措施），只能在“入世”后的过渡期内使用。只有“绿箱政策”是协议允许成员国在“入世”后继续使用的，主要是指政府在支持农业科研、技术推广、基础设施建设、粮食安全储备、作物保险、贫民救济、环境保护等方面的补贴政策（基本属于“前期支持”措施）。世贸组织的《补贴与反补贴措施协议》将补贴划分为禁止性补贴、可起诉的补贴、不可起诉的补贴三类。禁止性补贴是指在世贸组织农业协议规定以外，在法律和事实上按出口实绩提供的条件性补贴和以进口替代为目的的条件性补贴（属于“后期保护”）。这一类补贴属专向性补贴，成员方对此既不授予，也不维持。可起诉的补贴是指在世贸组织农业协议规定以外的、会给其他成员方造成有害影响的补贴。主要包括经营亏损补贴和债务豁免（属于“后期保护”）。此种补贴如对其他成员方的国内产业和利益造成“损害”或形成“严重歧视”，则可予以起诉；如实施补贴成员方能够证明有关补贴没有造成以上后果，就不能起诉。不可起诉的补贴是指非专向性的补贴以及为资助企业研究活动、促进落后地区发展、资助现有设施改造使之适应新的法定的环境要求而提供的专向性补贴（属“前期支持”）。这些补贴，只要符合协议规定的条件，成员方可自由使用，不受限制。(2)从政策运用的实践过程和效果看，也应以“前期支持”措施为重点。从近年来国际贸易发展的实践可以看出，由于“后期保护”措施违背国际多边协议的精神，其运用已经越来越困难，贸易对象国往往会采取制裁措施，如进行反倾销和反补贴等，因此不宜轻易采用。而实施“前期支持”措施则因为符合国际多边贸易规则，其运用有较大的空间。从措施应用效果看，“后期保护”措施的主要功能是有利于减轻企业的资金负担，提高企业出口创汇的积极性。而“前期支持”措施则可以从根本上改善企业的经营环境和技术状况，提高企业的竞争力。很明显，“前期支持”措施的效果更为理想。
收稿日期：2000-10-17
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