草原生态重建的国家补偿，本文主要内容关键词为：草原论文,生态论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：F323.212 文献标识码：A 文章编号：1000－5218（2010）02－0021－06
近年来，生态或环境补偿已成为学术界甚至公众热论的话题。一般来说，补偿是一种市场机制，特别是当事责任者的等价全额补偿，相当于市场交易。当然补偿也可以是政府行为，是政府作为责任人，与大自然进行的一种交易；此时，应该说，补偿是遵循市场原则实施的一种政府调控机制。
生态补偿不同于一般市场经济行为的补偿，它更多地依赖于市场以外的资源重新配置，即由于存在市场失灵的因素而依赖于政府行为。生态补偿的核心思想是指：使那些保护生态系统服务价值但又不能直接从市场中得到相应收益的人，得到一定的经济补偿。按照补偿实施的目的，草原生态补偿可分为抑损补偿和增益补偿。抑损补偿是一种赔偿性的补偿，如草原环境污染的生态补偿、矿产资源开发的生态补偿等，主要是为了抑制生态资源过快受损而设计的，带有被动和弥补的倾向，也可以有问责和惩罚的性质，但常会因责任不清而难以执行。增益补偿是一种激励性的补偿方式，即对生态保护和建设者给以经济上的补贴。增益性的补偿对于生态保护和建设具有更积极的意义，它是人类更自觉、更主动的行为，实施起来也更具可行性，但它要动用更多的社会财富。草原生态重建的补偿通常属于增益性的生态补偿。草原生态重建的国家补偿，就是对草原生态损害和建设进行全民补偿，全民包括牧民、企业、消费者和代表全民的政府。本文所说的国家补偿，一般是狭义的，就是政府代表全民承担草原生态损害的主要责任，成为草原生态建设投资的主体，牧民和企业则是草原生态建设的主体，也承担一部分责任，参与草原生态建设的投资。
一、草原生态重建国家补偿的理由
在许多人看来，草原生态损害主要是由牧民对草场资源不适当利用造成的，牧民应承担草原生态重建的责任并成为投资的主体。其实，这种看法是片面的，也是不公正的。
1.草地资源具有公共物品性质，草原损害的责任往往不能划清。有些具有公益性的自然资源损耗的补偿是可以通过分清出力区与受益区的责任，由市场交易来完成的。例如上游保护植被、涵养水源，下游受益，就可以通过自愿谈判来实现补偿。浙江省东阳江上游的东阳市，通过市场机制，与下游的义乌市达成水权交易，义乌市通过水价调整，来补偿东阳市在保护和建设水源所出的力，义乌的厂商和消费者由于得到优质的水源，也愿意支付水价的差额。
草原牧区的煤铁等矿藏的开采，破坏了植被，污染了水源，通过调整矿产品的价格，返还牧区，可以在一定程序上补偿草原的生态损害。森林草原的过渡采伐，造成水土流失、草场退化，也可以通过提高木材价格，来反补草原。草原开垦种粮，可以提高粮价来反补草原生态。但粮食和木材的价格都受国际市场价格的制约，提升的空间十分有限。而且大兴安岭等森林，可采伐的木材已经很少，拿什么来补偿呢？更重要的是，草原的涵养水源、防风固沙、调节气候等生态功能的损失，责任往往是划分不清的。在这种情况下，通过市场机制来补偿是十分困难的，因此只有由代表全民的政府来买单，进行国家补偿。
2.牧民损害草原生态多半出自求生的无奈，而城乡二元结构等衍生的经济政策却有着更大的责任。当我国草原退化严重、沙尘暴肆虐的时候，人们自然地把问责的矛头指向了沙化地区的居民，认为是他们的滥垦、滥伐、滥牧和低节制的人口生育等行为导致了向自然界的过度索取，进而造成了土地沙漠化的恶果，并致其他地区受害。这种指责是不公平的。
对草原生态的损害，不能说没有牧民“诱于经济刺激”的因素，但占第一位的肯定是迫于生活压力。在长期城乡二元结构等经济政策的规制下，向草原过度索取几乎成了牧民惟一的“出路”。首先是农业支援工业，工农产品交换的价格“剪刀差”，农牧业机械柴油等生产资料价格居高不下，牧民购买的日用品贵于城市。农牧民的高税费负担一直延续到21世纪初。各项建设投资，城市远远高于农村牧区，草原生态建设投资更少得可怜。城乡分立的户籍制度，等于把牧民禁锢在草原上，加之科学文化和教育水平低，牧民转行就业无门。农牧区的医疗、最低生活保障等水平远低于城市，甚至为空白。在这种情况下，牧民把求生之手伸向草原，实在是一种无奈之举。因而政府对草原生态环境的恶化，就有着不可推卸的责任。
3.我国正处在草原生态损害严重的特殊时期，亟待国家超常的补偿政策。这个时期的特点是：长期掠夺式经营造成的草原生态环境退化，生产力下降；牧民生活相对贫困，城乡差别拉大。牧民成了弱势群体，畜牧业成了更为弱质的产业，投资乏力。“内蒙古每年生态赤字为新增GDP 7－8倍。长期以来的生态巨额欠账，现在已经到了该还的时候了。”[1]而国家财政经多年积累壮大，已经到了由“农业支援工业”到“工业反哺农业”、“城市支援乡村”的时候了。2009年我国财政收入68476.9亿元，比改革开放前的1977年的874.5亿元增长了77.3倍，国家可用于支援草原牧区的机械化、电气化、信息化等手段也大大增强了。
抽样调查的数据显示：在经济条件较好的游牧区和轮牧区，牧民的年收入与年消费水平基本持平，并没有太大的潜力扩大再生产。而在草场条件差、经济比较困难的地区，牧民的投资能力则更加有限。以纯牧区四子王旗为例，农牧民人均纯收入1995年为1078元，2000年为2032元，2007年为2816元（内蒙古统计年鉴，1996、2001、2008，中国统计出版社）。在这样收入很低且日常生产难以维持的地区，要让牧民投巨资进行草原生态建设是非常困难的。
从以上分析可知，目前在广大牧区，除少数比较富裕的牧业大户以外，大多数牧民经济还比较困难，投资草原生态建设的能力十分有限。因此，在近期草原建设应主要依靠国家补偿来投资；而等过了这一特殊时期，草原生态有了一定的恢复，牧区经济也全面达到了小康水平，就可以过渡到国家投入和牧民投入并重的阶段；再进一步，牧区真正富裕了，草原生态环境明显改善了，市场机制也运用成熟了，牧民、牧场和企业也必将成为草原生态建设投资的主体，政府将主要承担管理和指导的作用。
二、草原生态建设的成本分担
人类活动对生态系统的不良影响和损失可称为生态成本，支付生态成本就是生态补偿。为了弄清草原生态损害和建设补偿的责任，就有必要分析草原生态建设成本的组成以及政府、牧民等行为主体在成本形成中的作用，由此可进一步明确国家补偿的地位及其他行为主体应承担的责任份额。
草原生态建设成本就是治理草原沙化、退化等生态损害以及为改善和提高生态状况所付出的费用总和。一般说来，草原生态建设成本由三部分组成：历史沉积成本，环境基质额外成本，现代生态损害成本（或称生态环境补偿成本）。[2]
1.历史沉积成本。草原生态损害的这部分成本是由前代和久远的历史年代人类生产活动和气候因素造成的，对于这部分沙化、退化草原，现代居民是无法选择的，也没有补偿的义务。我国北方草原被开垦和引起退化，迄今已有2500年的历史，大致经历了秦汉、封建中期、清末和新中国成立后四个时期。历史上的内蒙古西部是广袤的典型草原和荒漠草原，秦汉以后开始了较大规模的引黄灌溉，随后农地扩张至阴山南麓大片草原。后来由于北方少数民族的频繁迁徙，表现出整体的农牧交替与局部的农林牧结合。而近代的开垦，主要是在1878年清廷废除了禁止妇女出关的法令以后，特别是20世纪20年代铁路相继通车，草原被开垦并开始沙化碱化。[3]这些沉积的草原生态损害成本，显然不应当由现代人来承担补偿的责任。
2.环境基质额外成本。草场基底不同，因而生产力不同。在取得同样生产效益的情况下，沙化、退化的草场比基底良好的草场多投入的费用就是环境基质额外成本。环境基质好坏是一个相对的概念，一般可以平均生产成本作基准。由于草场资源的稀缺性，一些基质很差甚至完全沙化的草场也被用来从事产业开发，因此环境基质额外成本有着越来越重要的意义。草原与沙漠之间并没有明确的界限。不是先有草原，沙化而成为沙漠。“天地玄黄，宇宙洪荒”。根据爱德华的古生态学研究，沿着北非经阿拉伯半岛直到中亚细亚一线斜穿特提斯海（古地中海）就完全缺乏化石植物。他认为，在距今2.25亿年以前的晚古生代和中生代时，这里是个大沙漠带。推想的沙漠带同今天东半球广大的沙漠带是一致的，换句话说，在一个漫长的时期内，大沙漠带一直是在大致相似的范围，虽然在某些时期比另一些时期要更为广阔。[4]在2.25亿年前，地球上的裸子植物刚刚诞生，当然没有后来意义上的草原。当今世界沙漠分布的格局又是后来气候和地质几经变迁的结果，例如巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠是在约1.5万年前形成现在这样的状态。现代草原就是和沙漠、黄土这些基质条件伴生和共存，导致了草原建设有不同的基质成本问题。
1984年7月，钱学森院士提出沙产业草产业的理论，他把这两类产业都作为农业型知识密集产业的一部分。很明显，这里会遇到环境基质额外成本问题，对于可能产生的额外成本，应有政策给予国家补偿；但通过高新技术和管理科学的应用，不但能取得好的生态效益，也能取得好的经济效益，这是追加投资得到的超额报酬，即第二形态级差地租。
3.现代生态损害成本是指：现代的草原使用者开发利用不当，造成的草原生态环境退化和破坏所必须承担的重建费用。前文说过，因自然原因和古人过失造成的草原生态损害，现代人不负有补偿的责任。例如新中国成立后，生态环境的损害和破坏的“历史欠账”，政府有代表全民逐步进行补偿的责任。对少数能分清责任界限的生态损害事件，也可以责令当事人承担补偿责任。对于当代，例如改革开放以后，特别是草场承包到户以后，生态环境的损坏事件，应该由草场承包人承当补偿责任，政府可根据有关政策给以适当帮助（主要从生态全局出发，考虑到牧民的补偿能力有限）。对于进入新世纪以后，在国家全面实施生态环境保护的战略、三令五申保护草原生态的情况下，凡造成生态损害的责任人都应进行全额补偿，对于情节严重者，还要进行惩罚性补偿。
综上所述，草原生态损害成本的分担，就历史沉积成本和环境基质额外成本来说，现代人没有补偿的责任，因而应由国家来承担；考虑到草原生态重建的投资者（在追加投资的情况下）可能受益，受益的投资者也应该承担一部分。就现代生态损害成本来说，基本上应由政府承担责任，实行国家补偿，这主要是大的治沙和生态重建工程，小的生态工程项目可由政府和建设受益者共同分担重建成本。对于当代生态环境损害，特别是草场承包到户以后的生态损害成本，则应由草场使用者承担补偿责任，同时国家给以适当的扶持。由此看来，在总的草原生态建设成本的分担中，应由政府承担主要责任，实行国家补偿，而当代的草原生态损害者和建设受益者也应承担部分补偿责任。
三、草原生态补偿的目标与办法
草原生态环境重建，是相对于生态未损害以前的状况来说的，因此有必要确定一个参照系，作为草原生态补偿应达到的目标。当然我们不能要求恢复纯自然的原始草原顶级状态。从我国的实际出发，可以将新中国成立初期的草原状态，作为草原生态补偿在一个较长时期应达到的目标。各地根据自身的特点，参照目标可以有所不同。对于内蒙古，可以将自治区成立的1947年的草原状态作为中期草原生态重建的目标。那时草原基本上处于草畜平衡的亚顶极状态。
我国北方草原共有43.6亿亩，到2007年共承载了约1千万人口。可以设想，从2000年算起，经过20年的努力，到2020年，国家投资4000亿元，牧民和企业配套投资2000亿元，使草原重建恢复到建国初期的亚顶极平衡状态。再经过10－20年的努力，国家与民间共同投资几千亿元，使草原牧区达到更高的城乡一体化的新的生态平衡状态。
草原生态补偿应实行国家直接补偿与责任对应补偿相结合的原则，以国家补偿为主，同时要求相关责任人和建设受益者给以一定的补偿。国家直接补偿的形式主要是财政拨款和财政转移支付，可以将各级政府每年拿出的一定数量的资金，整合区域现有各类补助资金，建立区域生态补偿基金，专门用于草原生态补偿。国家生态建设项目从建设施工到投产运营，实行招标、竞标制，委托项目法人负责建设和生产的全过程，以提高生态建设的生态效益和经济效益。国家应向草原地区输送科学技术与人才，并培训当地居民掌握资源高效利用的技能和先进的管理办法。政府还可每年在草原地区安排一定数量的技术项目，特别是草业、畜牧业产业化项目，帮助沙化严重地区发展替代产业，对于无污染产业给以补助。新办产业应定向对牧民招工，增加牧民收入，减轻草原生态压力。
在国家投资的同时，也要求生态责任人有对应的补偿。一方面应让生态建设的责任者和受益者提供配套资金，将国家补偿资金与企业、牧民的生态建设配套资金，统一捆绑使用。另一方面，要通过税费渠道将生态责任人的一部分资金，集中到政府手中，作为生态建设资金的补充来源。征收生态环境税费有多种方式，最常见的是排污收费，如污水排放收费、碳税等。草原生态环境补偿费也应开展征收，例如对各类矿产资源开发、电厂建设、林木砍伐、水资源开发利用、农业综合开发、道路交通、城镇房地产、开发区建设等，凡是损害草原生态环境的项目，都应征收生态环境补偿费。征收的形式可以项目的特点而定，如按占地面积征收、按投资额征收、抵押金收费（如项目投产不损害环境给予退回）等等。值得重视的是，一些工程项目占用草场所付的征地费过低，侵犯了牧民经济权益，又阻碍了草原的生态补偿，因此必须制定合理的草场占用费标准，全面照顾牧民的经济利益和生态补偿。为了跟踪核查草场的利用状况，更好地保护草场，对牧民和其他经营者的草场，要定期评定草场等级，并视草场等级及其升降情况征收草场使用费。征收的草场使用费主要用于奖励草场保护和建设好的使用者，也可以用于草原建设。
四、国家补偿的技术经济措施
草原生态建设的国家补偿要通过一系列的技术经济措施来实现，这通常就是各类工程投资项目。各地可根据实际情况，对投资项目进行轻重缓急的排队，例如森林草原、典型草原、荒漠草原和沙地草原投资的重点就会有许多不同。一般来说，政府投资大致可作以下的排序：基础设施建设、治沙和草地建设、棚圈建设、机械化、良种化、其他。很显然，在政府投资不足的项目上，作为市场主体的牧民和企业的投资就要相应地依次增加。
1.水、电、路等基础设施建设投资。国家支援农牧业的传统方法首先是提高农畜产品的价格。由于农畜产业天生的弱质和国际贸易的接轨，提价的空间已十分有限，转而应大力启动“绿箱政策”。同时，在农牧业领域，由于报酬递减规律作用明显，单纯种植业和养殖业投资的深度开发，也很难使农牧民快速致富。这时，应用“绿箱政策”，在对农畜产品价格没有直接影响的情况下，通过政府投资建设水、电、路等农牧区基础设施等措施，就成了帮助农牧民致富、改善生态环境的重要手段。
草原地处干旱、半干旱地区，水的命脉地位凸显，政府投资首先要保证人、畜饮水和草地改良等生态用水。牧区地表径流十分有限，用水主要依赖打井，尤其是汲取深层承压水的机井。据笔者2007年对鄂温克旗维纳河村的调查，全村60户，90％人家都是用压水井。压水井只有汲取浅层潜水，出水量小，冬天取水更为困难，而且水质差，矿化度高，不利于人畜健康。而一口机井造价高达几万元至十几万元，这对牧民来说无力支持。解决牧区的缺水问题，现阶段只能以政府投资为主。伊敏电厂输出的高压线路从维纳河村的北部不远掠过，但这个村并没有用上电网，村中家家点蜡照明。牧区的高压线路和进村线路需要政府投资，牧民承担部分配套设施费用，在高压线网不能到达的居民点，政府应帮助解决风能太阳能发电设施。
牧区地广人稀，交通线路长，主要骨干道路和通村公路建设也应由政府投资，牧民可以工代赈参与建设。维纳河村距最近的乡镇伊敏河镇76公里，距南屯（旗政府所在地巴彦托海的俗称）166公里，由于交通不便，畜产品销售困难。全村家家养奶牛，少则几头，多则几十头，但只有3家挤奶，因为卖不出去。村子到伊敏河镇有一条沙石公路，路面狭窄，坑凹不平，有的地段翻坡穿林，极不安全。76公里的路程，汽车要颠簸3个小时。牧民盖房买砖，一块砖0.25元，运到家成了0.5元。冬天大雪封路，送孩子到海拉尔或大雁镇上学，雇车要花400元，相当于到北京的火车票钱。冬天看病，开上小四轮，开开停停要走三四天才能到海拉尔，路上还有危险。类似这样的地方，确实需要政府尽快帮助解决道路、通电、取水等基础设施建设问题。
2.治沙和草地建设，包括围栏封育、植树种草、飞播种草等，一般需要政府投入大量资金，其中人工种草、改良草地、围栏划界等属于单个牧户改善自身生产条件的技术措施，本应个人投资，但因这些措施会加大成本开支，效益不如自然放牧，牧民往往不愿去做，也需要政府在投资上予以支持。
（1）围栏主要包括两种情况：一是围栏封育和禁牧，特别是较大规模的连片围封，需要政府投资；二是牧户或牧场个体的围栏划界和划区轮牧。划区轮牧的围栏分格属于牧民自己的事，应由牧民投资，但对于围栏划界，政府一般应予帮助。
（2）治理沙化草原。土地沙化是草原生态的最大威胁，由于种种原因，我国北方最好的草原带也出现了不同程度的沙化。以最具代表性的陈巴尔虎旗来说，沙化土地已占全旗土地总面积的18.7％。该旗主要的治沙办法是围封植树种草。到2007年6月累计治沙11.5万亩，治沙效果显著。在八一村路口、伊和乌拉等地，都可清晰看到被草方格绿化的沙丘。目前建草方格等治沙技术已相当成熟，但存在的问题是投入资金严重不足，大大影响了治沙进度。治沙的国家补助标准是每亩100元，由于原材料、工本费等价格不断上涨，实际治沙费用每亩达到300元。陈旗的沙化土地占呼伦贝尔市的一半以上，国家每年三北防护林工程只拨款100万元，不够1万亩治沙开支。而陈旗每年沙化扩大面积为1.5万亩，这样治理面积就赶不上沙化扩大面积。旗政府计划每年治沙5万亩，至少需要下拨资金500万元，否则沙化扩大的局面难以遏制。
（3）生态移民，是将失去基本生产和生活条件的牧民搬迁出去，异地安置住房和生产活动，通常搬迁一户牧民的费用需5－10万元（各地差异较大）。2002年，锡林郭勒盟实施生态移民工程，截至2006年底，已累计实施生态移民9227户，42572人，累计国家投资23400万元，移民每人补贴0.5万元，不足部分由农牧民自筹解决。从实施情况看，移民补贴标准过低，移民为了安家安业，往往要掏空钱袋子，生活水平下降。因此，要提高补贴标准，在没有适当的转产安排的情况下，可以放缓移民的进度，在原地对实施禁牧休牧的牧民提高生产、生活补助的标准。
（4）人工草地和改良草地建设。近年来随着天然草场的退化，在一些地方种植青贮饲草和多年生牧草有了一定程度的发展。以正镶白旗为例，1990年前后就出现了零星种植青贮饲料的情况，1995年以后政府鼓励在水条件有保障的地方适当发展青贮种植。实行春季休牧以后，青贮发展较快，青贮饲料的成本低于外购青干草，这是青贮饲料发展的主要原因。在政府有关部门的指导下，近年来正镶白旗的人工种草结构已开始向更合理的方向调整。2001年全旗青贮玉米种植面积为1.3万余亩，2005年增长到4.5万余亩；但多年生人工牧草的播种面积，却由2001年的4.8万亩猛增到2005年的24万余亩。人工草地和改良草地建设亟须政府大力支持和地方政府全力带动。
3.棚圈建设。内蒙古牧区抗灾保畜能力不断增强，当年出售的羔羊日益增多，越冬牲畜总数开始减少。有一部分贫困牧区棚圈建设明显不足，需要政府给以帮助。即使经济条件较好的牧业旗县，也有少数牧户需要帮助解决越冬棚圈问题。陈巴尔虎旗到2007年80％的牧户都已建起了砖混结构的固定棚圈，冬天用芦苇簾子围上，抹上牛粪，可以保暖接羔。另有少数简易棚圈的牧户，仍需进一步解决。
4.草畜业机械配置。近两年政府已出台了购置农牧业机械的补贴办法，需进一步加大补贴的广度和力度，以促进草业和畜牧业机械化的更快发展。在锡盟和呼伦贝尔市，牧民的打草机和搂草机已比较普及，但仍有近一半的牧户无力购买，有机户面对日益高涨的油价和修理费，也感负担沉重。客货两用尼桑车和东风货车在牧区很适用，但牧民购买和使用也需要政府补贴。
5.良种化问题，包括牧草种子和牲畜良种化。2007年夏秋，笔者在为锡盟一家试验站代买黄花苜蓿籽时，在产地呼伦贝尔多方打问，竟然奇缺。许多草籽市场上能买到，但都是由俄罗斯、加拿大进口的，价格高，还不一定适合本地种植。目前来看，一般牧户要大面积种植优良牧草是很困难的。发展乳品基地，进口良种奶牛，是牧民最大的一项支出。本地优良品种牲畜的推广，也需要政府的大力扶持，例如呼伦贝尔草原的三河马、三河牛、呼伦贝尔羊、呼伦贝尔细毛羊，价格比进口便宜得多，又有更好的抗寒、抗病和耐粗饲等特点。
6.教育和基本生活保障问题。一般来说这一问题不属于生态保护和建设范畴，但这一问题却和草原生态建设有着密切的关系，它是调动牧民生态建设积极性的基础一环。在基本教育和生活没有保障的情况下，牧民通常不会考虑投资保护和建设生态环境的，相反还会过度地向草原索取。道理很明显，在牧民处于衣食住医缺乏保障、接受职业教育和高等教育就可能返贫的情况下，叫他们怎样去搞草原生态建设这种“只见付出不见回报的事情”？因此，把教育和基本生活保障问题列入草原生态建设国家补偿的相关内容，是顺理成章的事情。
收稿日期：2009－12－02