从人道到人权：穷人权利的演变——兼论最低生活保障制度实施过程中存在的问题，本文主要内容关键词为：人权论文,人道论文,穷人论文,过程中论文,权利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
穷人享有社会保障是一种权利，还是一种恩惠？如果是一种权利，那么符合条件的人，就有权请求国家或政府给予某种待遇。当国家或政府不履行给付义务时，穷人可通过法律的执行强制实现其权利。相反，如果它仅仅是一种恩惠，那么就只能由有关机构或组织酌情决定是否给予某种利益。考察社会保障的发展历史，从恩惠到权利是其发展的必然趋势。对于一些保障项目如社会保险，权利观念已深入人心。但是对于部分社会保障项目，由于不要求权利与义务的对等，是一种纯公共产品，一些实施主体和受惠人仍把它看成是一种恩惠。
本文以社会救助为例，考察社会保障理念的变化过程，并从权利的角度分析我国最低生活保障制度存在的问题。
一、怜悯与苛刻：早期人道观的社会救助
在现代社会保障制度建立之前，社会救助作为一种慈善事业，是对穷人的一种施舍和恩赐，其思想基础是人道主义精神。
在中国，慈善事业的思想最早可追溯到西周时期的民本主义思想，后发展至春秋战国时期的儒家仁义学说。佛教传入中国后，中国慈善事业思想融合了佛教的慈悲观念和因果报应说；后又融合了民间善书所反映的道教思想[1]。早期慈善事业基本由官方举办，如南北朝的六疾馆和孤独园，唐宋年间的悲田养病坊，到宋朝年间出现了完全由民间乃至个人兴办、而且没有宗教背景的慈善事业，明朝年间，出现了最早的以民间互助为主的慈善社团——同善会。佛教传入中国后，利他平等为旨趣的佛教道德对中国慈善事业产生较大影响，布施为众多穷人提供了生存机会，这种行为完全出于怜悯心、同情心和慈悲心，不带任何功利目的。
在欧洲，早期的救助基本上由慈善团体和教会承担，对穷人的救助是本着人道主义精神来完成的。法国从中世纪起，一直是由教会举办慈善事业，救济贫民，至18世纪末，慈善机构仍是惟一的救济机构。在瑞典，互助事业源于中世纪的行会，以后又演变为慈善会，专办慈善救济事业。这些教会组织把救苦救难作为自己的一项职责，教徒则把行善当作自己的必修功课。政府并没有把救济穷人看成是自己的职责；相反，对穷人还要进行严厉的处罚，穷人处于受宰割的地位，毫无权利可言（注：如英国1530年的法令规定，除年老和缺乏劳动能力给予乞讨食物的特许证以外，身体强健的人，若流浪乞讨，一律逮捕，处以鞭打的刑罚。亨利八世时又规定，凡第二次违令被捕者，除鞭打之外，把耳朵割去一半；若三度犯法者，则判处死刑。爱德华六世即位后，法令更严厉：凡拒绝劳动的人，一经告发，就判处为告发者的奴隶。）。
“慈善虽然是一种善心，是一种情操，却无法持久，因为它不是经常的，也不是固定的”[2]，所以很难承担起救苦救难的责任。随着社会的发展进步，社会保障逐渐演变成一种固定的、经常性的国家责任和社会责任。这点首先在1601年英国《济贫法》中体现出来。《济贫法》规定，济贫事业属于教区的义务，同时向地方征收济贫税，并建议成立全国济贫机构，对贫民尽扶助义务。每一教区设若干监察员，处理济贫行政，对于无依无靠儿童负有教养、代谋职业责任。成人有工作能力者，必须给以相当的工作；确系没有工作能力的，则设救济院收容，所有济贫经费均从济贫税中支付。穷人也逐渐接受了这样一种观点，即教区有责任不让他们饿死，他们开始把每周的救济当作权利而不当作恩惠。它也意味着在经济保障上处于绝境的社会成员有权利向国家和比他更富有的邻居伸出手来，请求帮助。这是社会保障理念的巨大进步，标志着社会政策由教会慈善救济制度、地方贫困救济制度和同业制度、互助制度转变为政府的行政管理事务，标志着非正式的慈善事业开始步入正式的社会保障的轨道[3](P6)。
但是，当政府介入社会保障后，社会救助的人道主义理念开始弱化，政府更多地要考虑政治、经济和道德的因素，所以在救助穷人的同时，也开始附带一些条件，受助者常常受到耻辱的苛刻条件的限制。当时，英国人埃德温·查德威克在起草《济贫法》修订报告时提出了“劣等处置原则”，即：“在一切情况下，首要的、最根本的、应得到普遍认可的原则是……游手好闲者的整个状况不应明显地好于独立劳动者收入最低层的状况。”[4](P105)《济贫法》规定，接受救济的穷人必须进“教养院”或“贫民习艺所”，强迫贫民劳动，而且对于官方认为“懒惰而不值得救济”的穷人，则用严酷的手段惩罚他们。
即便如此，旧《济贫法》的观点还是受到部分人（如马尔萨斯）的反对。他们认为，社会对处于贫困之中的人没有救助的责任，穷人应对自己的命运负责，个人必须提高劳动意愿，才能追求到财富和福利。资产阶级认为《济贫法》“这个制度养活了失业工人，帮助了工资低和孩子多的人，使私生子的父亲抚养自己的孩子，并一般地承认穷人有被保护的权利；这个制度使国家破产”[5](P574)。他们上台后，对济贫法制度进行了大幅度的修改，政府的责任范围缩小，并且更多地考虑到了价值取向和道德因素，救助中人道观进一步淡化，而政治和经济的因素得到了强化，形成了新《济贫法》的框架。新《济贫法》开创了社会救助属于公民合法权利、社会实行救济是应尽义务的新格局。但是穷人要享受这种权利必须要付出巨大的代价：第一，要丧失个人的声誉，被社会看作是污点；第二，要丧失个人的自由，必须被禁闭在习艺所里；第三，要丧失政治自由，接近救济的人要失去公民权，特别是选举权。所以有些人宁愿挨饿也不入院，甚至有些入院的穷人重新离开似监狱的济贫院，到外边靠亲朋好友的施舍混日子。一些地方甚至剥夺了接受救济的人的夫妻同居、生儿育女、吸烟喝酒等权利，因为政府相信，通过这样严格的“济贫院检验”，会有助于穷人的道德完善并使懒汉勤奋起来。这种规定一直延续到20世纪初（注：如1908年7月英国通过的老年人年金法，规定受益人必须没有因为犯罪（包括酗酒）而坐过监狱。）。
由于新《济贫法》内含对穷人人格的侮辱，激起了贫民的强烈义愤，以至于发出了“砸烂贫民习艺所”的呐喊。
二、责任与宽容：当代人权观的社会救助
利用价值取向选择穷人，这种做法的理念是：穷人之所以贫穷，是由于他们不遵守国家法律法规或与社会的道德价值观相违背而造成的，因此他们应该为自己的行为负责，而不应该由政府来“买单”。这种“责怪受害者”（波普诺1999:278）的观点在社会保障建立之初普遍存在。
19世纪末，英国出现了费边社会主义和新自由主义两种对英国社会保障制度的发展产生重要影响的政治思想。费边社会主义认为，贫穷不仅是个人的事，更是社会的事，摆脱穷困过上具有人的尊严的生活是每个人的权力，必须保证每位国民的最低生活标准。政府是一个理想的、可用来为社会服务的工具，政府有责任和义务组织各种社会服务。新自由主义认为，在人类社会中，贫困者并非是无能的、不负责任而懒散的弱者，许多处于困境的人不是不适者，而是运气不好的人。广泛存在的贫困是财富分配不公正的结果，其根源是人力和资本的浪费以及机会的不平等。社会改革的目标应是尽量扩大使人们成为“适者”的机会。政府应采取一切必要的措施干预经济生活，按社会的需要实行某种程度的财富转移，援助患病的人、老年人、寡妇、孤儿和失业者，以确保每个人获得真正的自由。新自由主义的社会福利观是社会保障理念的一个巨大进步，他们不认为悲惨状况是由人们自己引起的，也就是说，穷人不是自己成为穷人，所以穷人不应该被排除在社会保障之外而受到惩罚，或者在接受救助时附加苛刻的条件。新自由主义为通往福利国家在理论上做好了准备工作，欧洲的社会政策开始变得宽松，穷人享受的社会保障项目越来越多，如为穷人家庭的儿童提供膳食、免费的老年人年金。20世纪中后期，贫困文化理论对“责怪受害者”的观点提出了更加强烈的批评，人们已经更倾向于将贫困解释为社会不公平的结果，而不是懒惰或丧失意志力的结果。因此，社会和穷人应共同分担“贫困责任”[7]。欧洲的社会保障制度逐渐从选择性(selectivity)向普遍性(universalism)过渡。
不仅如此，社会保障的权利观念也逐渐深入人心。当代著名社会政策学者马歇尔(T.H.Marshall)认为，公民资格的一个要素是“取得最基本的经济福利与保障……以及过上相对于普遍社会标准而言的体面生活”[8](P8)。对穷人福利的剥夺，就是剥夺穷人的公民资格。而且对这些犯法或不符合社会价值观或道德观的人进行的处罚，累及的是家属，特别是妇女和儿童。不论人们如何归因贫困，也不论人们如何看待贫困的原因，儿童显然是无辜的受害者。所以无论是本着人道主义精神，还是从政府的职责来看，有过错的穷人都应该享受应有的权利。这不仅是人道的要求，也是人权的要求。
在美国，一直到20世纪30年代的大危机中才意识到“政府必须竭尽全力救助失业人员，此举不是慈善行为，而是社会的责任”[9](P40)。罗斯福(Franklin D.Roosevelt)总统认为，社会对所有人的福利状况负有不可推卸的责任；公共援助并不是慈善问题而是建立于文明社会中个人有权获得最低生活标准基础之上的正义问题。在这种理念的指导下，1933年美国出台了“联邦紧急救济法”，1935年国会又通过了“社会保障法”，该法案当中就有一条“无条件救济”法案，虽然这条法案在20世纪60-70年代曾引起过争议，但当“援助非独立儿童”(ADC)项目的开支急剧增加并且包含了许多未婚黑人妇女时，却并没有引起什么争议和讨论。该法的特点在于它不仅规定了享有救济的条件，而且还为接受救济者保密，必须以非限制性的货币形式支付受救济者。这样受救济的人在社会上享有一个成年人的权利，允许他自由计划用钱[10](P335)。
第二次世界大战以后，美国社会高度繁荣，大多数美国人认为美国社会没有或几乎不存在贫困，这也表现在帕特(David Potter)的《充裕的人民》和加尔布雷思(John Kenneth Galdraith)《富裕社会》中。源于此，许多人认为，为了完备这个社会的道德和义务，为了使这个社会实现预算平衡，应该削减福利支出和资助人数。于是在50年代末期，各州制定了严格的政策，阻止新的申请者进入。但是一个直接的后果便是，这种“善意的疏忽”(benign neglect)导致了“动乱的十年”(troubled decade)的到来。肯尼迪上台后再次加强了对贫困问题的解决，其继任者约翰逊也宣布“无条件地向贫穷开战”，1964年国会通过了“食品补助法案”(Food Stamp Act)，符合低收入标准的家庭均可享受这条政策，其后，尼克松实施了“家庭援助计划”(Family Assistance Plan)。
在社会保障发展的早期，政府认为，适宜的社会政策或社会保障制度，必然是有严格限制的，有能力满足自我需求的那些人不应该领取国家或政府的补助，纳税人应该帮助那些由于合乎道理的原因而不能自立的人。所以政府对穷人的救助不但附带各种苛刻条件，接受严格的经济调查，丧失人的尊严，而且还用价值取向将边缘群体排除在社会保障网之外。随着工业文明的到来，政府意识到，社会保障政策和项目是对社会所有成员共同面临的问题的回应，而不仅仅是对贫困者、残疾人或那些面临特殊困难的人需求的回应。满足这些需求的公共制度或项目安排，应把享受社会保障作为与政治权利等同的社会权利。但是，基于经济决定因素的社会保障项目具有分离作用，扩大了经济方式和道德方式表现出来的社会差异，社会救助的受益者常常会感到尊严的丧失，虽然他们具有明确界定的获得收益的权利。于是有些国家力主采纳普遍性社会保障原则，如瑞典；还有些国家采取了较狭窄的、更为尊重人的收入检验（即只关注申请者目前的收入，可通过税单获得证实）代替窥探性检验方式（即要求全面出示收入和财产的清单与证据）[11](P177)。这种宽容的社会政策是否会产生一个依赖福利制度的“懒汉”群体呢？美国的调查研究表明，并不存在一个永久享受福利待遇的阶层。穷人领取福利金一般只有二三年，最后这些人几乎都能找到工作，过上比较舒适的生活[9]。
目前，世界上大多数国家，无论是福利型国家，还是市场取向的国家，都把社会救助看成是政府行为，是政府的一项义不容辞的社会责任，社会救助是每个公民的基本权利；只要是穷人，无论什么原因，只要其收入低于贫困线，就有权利申请救助[12]，或者说，个人需要时接受社会救助是一种法定权利[13]。从人道到人权的转变，把原来临时性的、不连续的、主观的、分散的保障体系整合为制度性的、连续的、客观的、系统的现代保障制度，使穷人的利益得到切实保障。
三、价值取向与苛刻条件：对穷人权利的忽视
从20世纪80年开始，我国对社会救助制度实施改革，其中最重要的一项改革是90年代在城镇实施最低生活保障制度。它标志着政府职能由传统的发放救助金、特困补贴、节日慰问、送温暖等形式的“道义性救助”和非制度性帮困过渡到“义务性救助”，实现了从个体主义贫困观向结构贫困观、从施恩论向权利论的转变[14]。
但是，这项制度在实施过程还存在着对穷人权利忽视的现象。主要表现在两个方面：
一是利用价值取向选择受益人。如有“过错”的人或“劳改犯”本人及其家属往往被另眼相看。一些地方政府规定，申请最低生活保障金的居民，家里没有吸毒、赌博人员，不能违反计划生育条例（注：参见广东省人民政府1999年（第52号）文件：《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》。）。这种做法不仅有一定的干部和群众基础，而且理论界也遥相呼应[15]。这些人认为，最低生活保障制度会产生依赖于制度的“懒汉”阶层，为了道德的完善，必须对不符合社会规范的穷人或有劳动能力的穷人进行严格的限制，否则就会“助长了部分困难家庭或人员的惰性，可能会养起了一批懒人和无赖”。“不能让这样的人（有劳动能力的人）再给咱们国家增加负担”[16]。
二是附带苛刻条件。有些地方规定，受益者必须参加社区服务工作，或接受政府提供的工作（注：参见广西壮族自治区政府：《广西壮族自治区城市居民最低生活保障制度暂行办法》（桂政发[1998]19号）。）。还有些地方对申请人的收入进行严格而繁琐的审查，甚至对申请者的生活方式和消费品档次都做了规定（注：参见广东省人民政府1999年（第52号）文件：《广东省城乡居（村）民最低生活保障制度实施办法》。）。如家中不能养宠物、不能有私家车、不能有两套住宅；另外还规定，安排子女择校或在私立学校就读的不予考虑。这些政策的出台，在“市民中受到普遍好评”（注：参见《三湘都市报》（长沙）：“养宏物不能领低保”，2002年11月4日。）。
最低生活保障制度真的会养一批懒人吗？事实上，这个结论没有任何的实际证据来证明。就中国现在的保障水平来说，不可能导致一个依赖救济的“懒汉”阶层的产生，因为我国最低生活保障线仍然很低，许多最低生活保障对象“觉得低保金不能保障最低生活需求”，而且很多居民把接受政府救济看成是一件不光彩的事，很少有人心安理得地躺在福利上享受[17]。有劳动能力的保障对象大都希望自食其力，靠自己的劳动生活，许多贫困家庭宁愿由亲友接济、勒紧腰带过日子，过着社会公认的“没有人格尊严”的生活，也“不给政府添麻烦”[18]。担心出现“懒汉”阶层只是一种猜想，没有事实依据。
就我国国情来讲，在最低生活保障制度中规定穷人不能有小汽车、摩托车、手机是合情合理的，但规定穷人不能养小猫小狗之类的宠物，不能听音乐，不能享受家庭影院，剥夺穷人孩子自由接受教育的权利，就已超出了政府的职责范围。这种做法，排除了穷人共享现代文明和社会进步的权利，表明了一些地方政府把社会救助看作是对穷人的道义支持，而不是一种法律上的责任[15]；这是一种忽视穷人权利的表现，是对政府职责的误解。这种现象也反映了救助的人道观和人权观的弱化，以及政府与社会“心肠变硬，同情乏力”[6](P280)。
不管是制度化的社会保障还是非制度化的社会保障，都应该是充满人性和人文关怀精神的，不能单纯地从政治、经济和社会的层面来看社会保障，还应该从伦理、人道主义和人性的角度来看社会保障[2]。一些地方政府出台的最低生活保障制度，不但在程序上相当繁杂，令人望而生畏，还在收入上做相当严格的调查，甚至进行群众评议，张榜公示，使受益者毫无隐私可言。这种做法与人道主义和人权观念是相背离的。
由于不合理的规定，造成城市贫困户对最低生活保障制度的“不利用”[19]，部分城市最低生活保障对象的比重仅为千分之几，原来担心的受益人太多，财政负担不起的现象没有出现，于是政策的制订者不得不再次做出调整，解决“应保未保”问题。但是，如果政府和全社会在观念和行为方面没有一个大的转变，那么问题将继续存在。