追求系统性与整体性——深圳市建立和完善大系统管理体系的探索，本文主要内容关键词为：整体性论文,深圳市论文,管理体系论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深圳市行政管理体制改革系列报道之二
17年间，深圳的国内生产总值由2.7亿元增加到950亿元，工业总产值由0.8亿元增加到1062亿元，国有企业总资产增长了800多倍……神奇的经济活力从何而来？
坚持以市场为取向的改革、现代企业制度、股份制……经济大视角的分析，不足以全面概括激发经济活力的所有因素。在深圳经济体制改革成功的背后，还有一个强有力的保证——行政体制改革。
深圳从建立特区那一天起，在大胆进行经济体制改革的同时，就在努力探索行政体制新模式，“小政府、大社会”的大系统管理体系就是探索的成果之一。
深圳的历程证明：经济体制改革，解放和发展了生产力；而伴随着经济体制改革的行政体制改革，并由之催生的大系统管理体系，同样解放和发展了生产力。
五闯关隘 杀出一条血路来
1980年，特区外向型经济发展迅猛发展，呈现出企业结构以“三资”企业为主、产品以外销为主、经济运行以市场调节为主、建设资金以引进外资为主的特点。然而，外向型经济大潮遇到了条块分割的行政体制“堤坝”的阻挡。是让经济发展臣服于固有的行政体制，还是让固有的行政体制顺从于经济发展？深圳人勇敢地选择了后者。
1981年底，深圳开始对束缚经济的政府经济管理部门进行大刀阔斧的改革。精减机构，简政放权，在全国率先打破按行业、产品门类设置专业经济管理机构的模式，改革政府办企业、对企业经营活动直接进行行政干预的旧体制。一批专业经济管理局和一些行政单位或撤或并，适应外向型经济要求的行业性集团公司应运而生。粮食局改造为粮油公司，商业局改造为商业总公司，物资局改造为物资总公司；轻工、纺织、机械、电子、化工等专业局全部撤销，这些部门尚须保留的职能由新组建的经济发展局行使。第一次机构改革，使行政部门条条干预失去了生存的土壤。企业少了“婆婆”，有了自主权，也孕育出了深圳市“小政府、大社会”的大系统管理体系的雏形。
1984年，深圳市外向经济发展跃上一个新台阶。为了进一步适应经济的发展，深圳市开始第二次机构改革，加强与引进外资有关的部门机构和经济综合管理部门，建立健全决策咨询体系。市政府设立了“四委五办”，即社会经济发展、工业发展、城市规划、进出口4个委员会和基建、财贸、交通、农牧、文教5个办公室。这些委、办都比较精干，最多的只有20多人。
1986年，深圳市进一步减少政府行政管理层次，变三级管理（市领导、委办、局）为两级管理（市领导、局），简化办事手续，促进政府组织结构的合理化和高效运转。
1988年底，深圳市委、市政府按照党的十三大的要求，积极解决党政职能不分、部门职能重叠交叉等深层次问题。这第四次改革，将工业办、贸发局、外资办合并组建成经济发展局，将基建办、规划局、国土局合并组建成建设局；同时成立了文化局，统管文化、新闻出版和广播电视等。大系统管理体系初步形成。
几分几合，深圳人深深体会到，行政体制改革不是简单的精兵简政，行政体制改革的关键是要根据社会经济发展需要确立政府管理职能，根据政府职能设置机构。
1992年，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制。建立一个适合市场经济体制的新的行政体制，成为深圳市委、市政府大胆探索的新课题。深圳市开始进行第五次行政体制改革。通过“三定”（定管理职能、定内设机构、定人员编制），转变职能，理顺关系，减少政府对企业的微观干预，加强宏观管理，理顺党政关系、政企关系、政事关系，行政体制改革向深层次推进。全市共理顺和界定了94项难度大、有争议或扯皮的职能。其中的16项下放企业，9项取消，69项转移。“三定”，进一步完善了大系统管理体系。
经过五次大的机构改革之后，深圳又先后对国有资产、地税征收、招商引资、社会保险等管理体制进行了更深层次的改革，使大系统管理体系日趋完善。
重塑再造 建立行政管理新体系
科学的行政管理，最鲜明的特点是系统性与整体性。大系统管理体系，打破了计划经济体制下按产品门类设置政府机构的旧模式，创建了面向全社会和不同企业、不同所有制结构的大行业、综合性的科学管理模式。
深圳在五次改革中，建立起了八大管理系统，分别承担着经济、社会、城市管理等方面的行政职能。
深圳是我国率先实行综合运输管理的城市，并被国务院有关部门肯定，向全国推广。深圳市探索建立大运输管理系统用了7年多的时间。1980—1983年，交通行业各职能局改为公司，行政职能转由经委负责，后由市交通指挥部管辖。1987年，承担公路、城市公共交通、水运、铁路、民航和邮电通信管理行政职能的运输局成立，交通运输各行业各自为政的局面得以统一，深圳市大运输管理系统正式形成。
深圳市交通邮电企业近3000家，15万多人，经济成分复杂，且隶属不同部门。实行了“多家经营、一家管理”的体制，市场得到了有效规范；统一规划，统筹安排，避免了过去交通运输部门之间及其下属企业之间各自为政，争规模、争项目、争投资的弊端。运输局建立以来，先后制定了系统内各行业管理规章100多件。这些规章在过去体制下由不同部门分别制定，往往容易形成交叉和执法矛盾。大系统管理的建立，有效地解决了这个问题。
在深圳，负责经济事务管理方面的大系统共有4个：大工业、大商贸、大运输、大农业，执行机构分别是经发局、贸发局、运输局和农业局。这4个局构成了深圳市政府经济事务管理职能的执行机构，而在传统的行政体制中，至少要由20个以上的机构来执行。
深圳大系统管理体系的一个显著特点就是：政府职能由过去侧重于经济管理转为城市、社会、经济管理并重。弱化政府直接经营职能、加强基础设施和城市环境建设职能，是深圳进行行政体制改革、构建新型的政府管理模式的一条重要原则。
如何把深圳建好、管好，深圳市委、市政府经过多年探索、实践，建立起了精简、高效的城建、城管两个管理大系统。
1989年，深圳提出了“规划为龙头，土地为中心，房地产一体化，房随土地走”的改革思路，进一步调整职能，将规划、土地和房地产市场管理融为一体。改革后，办理土地使用证和房地产证，在规划国土局一个部门就能办妥。土地管理部门与房地产管理部门之间的关系理顺了，人员精简了，效率提高了，市场管理完善了。
深圳经济特区创办初期，没有专职的城市管理机构，城管政出多门、力量分散。深圳市政府于1984年成立了“整顿市容卫生交通指挥部”，1986年改组为“城市管理办公室”。但城市管理的职能很大一部分仍由市政公用事业管理公司及园林总公司分割。1992年，市政公用事业局及园林总公司的行政职能并入城管办。城管办统一管理市政道路、路灯、环卫、排水、园林绿化等工作，起到了内地城市的市政局、环卫局、园林局职能部门的作用，避免了城市管理部门相互之间的扯皮现象，为深圳向现代化国际性城市迈进创造了条件。
“统一的文化市场，分割的管理体制”是传统体制下的文化管理状态。如何建立适应市场经济的文化管理体制？深圳于1989年建立了集文化艺术、新闻出版、广播电影电视三位一体的“大文化”管理架构。1996年3月增设版权局，形成“四位一体”、“政府宏观管理，事业微观搞活、社会共建共享”的文化运作机制。 管理出效益，机制促繁荣。今日深圳已变成“文化新都”：深圳画院、深圳书城、关山月美术馆、深圳粤剧技艺馆、世界之窗等百花齐放；文艺精品不断涌现：《情系中英街》荣获“五个一工程”奖，《春天的故事》唱遍大江南北……
在市场经济条件下，建立“小政府、大社会”的大系统管理体系是深圳的必然选择。在大系统管理上，深圳还积极完善相关领域的配套改革。
完善决策咨询组织是实行大系统管理的必要措施。深圳市政府根据社会经济发展的需要设立了一批决策咨询性机构，如信息化建设委员会、城乡规划委员会、环境保护委员会、招商委员会。这些机构不是一级管理层次，也不是虚设的临时机构，而是专门负责对某一方面的重大决策进行审议、协调。咨询机构的设立，保证了政府行政的科学性与公正性，从而使大系统管理体系在运作过程中减少了偏差。
精简高效 实现历史性的跨越
深圳经过五次行政体制和机构改革形成的大系统管理体系，基本上适应社会主义市场经济的要求，具备了现代政府在市场经济条件下应具备的基本功能和架构。
经过17年发展，深圳已由原来的边陲小镇，建成为初具规模的现代化城市，人口由33万增加到340多万，财政收入由最初的0.3亿元增加到131亿元。家大了，业大了，社会大了，但政府机构却在几度改革调整中始终控制在40个以内。这与过往的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的机构改革现象相比，是一个历史性的跨越！
经过17年的发展，深圳市行政管理体制实现了低效率向高效率的转变，运行机制实现了由外牵制向内协调的转变。现在的一个部门承担了过去几个部门的行政职能，服务对象增加很多。但是由于职能的转变与明确，保证了管理到位和办事效率的提高。经济发展局承担着过去轻工、纺织、化工、机械、电子、能源等多个专业局的行政职能。改革前，企业办事要“过五关斩六将”，怨言甚多。而去年，该局却被企业选评为“最受欢迎的政府部门”之一。
经过17年的发展，深圳政府培育了市场，市场解放了政府，政府解放了企业，企业解放了生产力。政府由“运动员”变为“裁判员”。政府部门由过去忙于定计划、分指标、搞审批转向调查研究、制定政策、指导协调和提供服务，切实实现了由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理、由部门管理向行业管理的转变。
经过17年的发展，深圳市政府不仅机构精简了，结构优化了，而且对城市管理的职能更加完善了，城市、社会与经济进入同步协调发展的良性循环。深圳不仅创造了经济发展的高速度，城市管理和社会管理也获得了一连串的荣誉：“全国卫生模范城市”、“全国环境保护模范城市”、“全国双拥模范城市”等。正如一位外国元首在访问深圳时所言，深圳是挂在共和国胸前的一块耀眼的勋章。
深圳行政体制改革的探索和成果，也许需要5年、10年或者更长的时间来检验。深圳人也清醒地看到，深圳已建立的大系统管理体系，还有待于进一步完善。正如市委书记厉有为所说，行政体制改革，要在适应社会主义市场经济体制的需要上花力气，要在与国际惯例接轨上下功夫，要在建立比较完善的社会主义市场经济体制的伟大进程中，不断开拓，建设有中国特色的行政管理体系。
（本文由孙福金 卞浩澜 张庆祝执笔）